行政调解制度存在及发展的合理性考证

王娇娇

摘 要：一项制度欲长久发展，必须有其存在及发展的合理性。如是，讨论当下行政调解制度存在及发展的合理性是一种逻辑上的必然，亦是推动该制度永续发展的切入点。当前，我国的行政调解制度还不完善，还需要从主体、范围、原则、程序、效力等多个方面进行规范和完善，同时建立相应的法律法规制度，以确保实现行政调解制度的价值，充分发挥其应有的作用。

关键词：行政调解制度；存在；发展；合理性

中图分类号：D912.1 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）17-0124-02

随着社会矛盾纠纷的日渐增多、现代服务行政理念的盛行，行政调解作为“大调解”机制的有机组成部分，其定纷止争、维持安定秩序的优势初露端倪。然由于受到“行政权不受处分”、“司法中心主义”等观念的影响，行政调解还尚在“夹缝”中生存。为此，探讨行政调解制度在当下社会中存在及发展的合理性，证明其价值所在，具有重要意义。

一、行政调解内涵的界定

目前行政法学界关于行政调解内涵还有较大分歧，而实体法律规范中也没有明确规定，然不同的内涵界定势必影响对行政调解理论基础的理解。因此行政调解内涵的界定为本文后续探讨之逻辑起点。

（一）行政调解的内涵

行政法学界对“行政调解”内涵的界定观点各异，总体来说主要有两大类观点：一类观点主要从调解对象来确定是否为行政调解，而不问调解主体是行政机关还是司法机关。如，有的认为，行政调解是指行政机关或者人民法院在行政复议或者行政诉讼过程中对行政纠纷的调解[1]；有的认为，行政调解是有权行政机关调解行政纠纷的活动[2]。另一类观点主要从调解主体来确定是否为行政调解，而不问调解对象是行政纠纷还是民事纠纷。该类观点的代表性定义为朱最新教授的定义“行政调解是指行政主体主持的，以国家法律、政策和公序良俗为依据，以自愿为原则，通过说服教育等方法调停、斡旋，促使当事人友好协商，达成协议，消除纠纷的一种调解制度”[3]。上述对“行政调解”内涵的不同界定，主要缘于研究角度不同及理解上的狭义与广义之分。本文以构建“大调解”机制为背景，显然是从调解主体的角度来进行界定和区分，因而本文选择前述第二大类观点中朱最新教授之“行政调解”的定义。

（二）行政调解的特征

评析一项制度的特征往往需要有参照物。在“大调解”机制下，本文以人民调解、司法调解为参照物来看行政调解的特征。

1.专业性。现代社会分工愈加精细，加之高新技术的发展与应用如专利、商标等，导致新型纠纷缤纷呈现且专业性增强，在此境遇下，行政调解相较于人民调解、司法调解性便可大展拳脚。其专业性体现在行政主体及其工作人员长期从事行政管理工作，具有丰富的经验和专业知识，能够更快、更准地解决各种专业性较强纠纷，提出更具有针对性的调解建议，当事人易于接受。

2.权威性。“一般说来，第三者介入纠纷解决的效果取决于其在社会上和当事人心中的权威性，权威性越高，第三者越容易实现对纠纷的有效解决。”[4]相对于人民调解和司法调解来说，一方面，行政主体丰富的经验和专业知识，使得其在当事人心中具有较高的权威性；另一方面，行政主体行使国家行政权、掌握众多行政资源，使得纠纷当事人对行政主体具有一种当然的敬畏心理，从而有利于纠纷的迅速解决和调解协议的履行。

3.综合性。随着社会关系日益复杂，纠纷也呈现出多样性。在大调解体制下，相对简单的纠纷可以由人民调解委员会进行管辖，而特别复杂、重大的纠纷则应由通过司法程序解决，条件允许时可进行司法调解。如此，对于复杂性、严重性处于两者之间的纠纷则需由行政主体进行调解。此即综合性：一方面体现在其调解的依据的综合性，即除了法律法规、政策之外，还有公序良俗的原则；另一方面体现在行政主体不仅仅是对纠纷进行解决，还要对有代表性的纠纷案例进行分析、总结，将其反馈到行政管理工作中去，以避免类似纠纷的发生。

二、行政调解存在与发展的合理性考证

一项制度是否需要建立和发展，首当其冲要考证其是否有存在和发展的合理性。若无存在合理性，便无所谓建立与完善。因此，在欲将完善行政调解制度之时，首先必须对其存在和发展的合理性进行充分考证。

（一）理论演变，提供基础

由于受西方法治观念影响，行政调解制度与法治的法理基础一直存在困境。然而，多项理论演变，该制度逐渐在夹缝中获尝阳光雨露。

1.公权力的契约化。为适应市场经济发展，契约精神被逐步引入行政法范畴，现代行政法也更多地披上了协商、服务、合作的色彩，由是行政权逐渐融入了合意性、非强制性等特点，如行政指导、行政合同等。加之现代纠纷的综合性、复杂性，法律赋予行政主体更多的裁量空间。如此，随着行政权的羁束性的淡化及非强制性行政行为的发展，行政调解作为一种纠纷处理方式逐渐在理论上被接受。

2.服务行政理念的发展。伴随20世纪中后期新公共管理运动的兴起，服务行政理念在世界范围内得到发展，也正是该理念的发展带动了非强制性行政行为的广泛运用。行政调解作为一种定纷止争的方式，在行政主体的主持下尊重当事人意愿通过沟通、协商等方式，快捷地解决公民间的纠纷，这不仅契合且更好地践行了服务行政的理念。

3.对“司法中心主义”的反思。传统法治理论在解决纠纷上形成一种“司法迷信”。然司法不是万能的，尤其是当下社会，司法解决矛盾已经捉襟见肘，这也引起学者反思，如日本著名法学家棚獭孝雄认为这种排他性的诉讼机制“由于其只关心权利义务的法定界限，往往排除了本来应该从纠纷的背景以及当事人的关系等纠纷整体出发寻找与具体情况相符合的恰当解决这一可能性。而且，由于强调权利绝对的排他的归属，所谓依法的判决常常导致当事人之间发生不必要的感情对立，引起当事人之间的长期不和。尤其是持续的长期关系下发生的纠纷，或者在解决要求当事人一方长期持续地履行义务的情况下，这种依法解决更成问题”[4]。因此，构建多元的纠纷解决方式成为一种必然的趋势，而行政调解作为其中一种则是不可或缺的选择。

（二）自身特征，创造优势

如前文所述，行政调解具有专业性、权威性、综合性，这使得其与其他纠纷解决方式相比有着不可比拟的优势，即其存在与发展的内在合理性。如在当下社会中，行政调解的专业性使得其能够更快速地找到纠纷的症结，行政调解程序与适用依据的灵活性使得其比诉讼的对抗方式能够更为快捷地解决纠纷，且通过协商、合作等方式，遵循自愿原则，最后达成的协议往往也能够最大限度地得到当事人的认可，继而提高执行力。

（三）纠纷繁多，提供需求

“按照世界发展进程的规律，当一个国家或地区的人均GDP处于1000美元至3000美元的发展阶段时，往往是经济容易失调、社会容易失序、心理容易失衡、社会伦理需要调整重建的关键时期。”[3]因而，这一时期也是社会矛盾多发的时期，当下中国即处于如此时期。仅以我国全国法院一审行政案件的数量变化为例，由图1可知，法院处理纠纷的数量逐年上升，如此构建多元纠纷解决机制亟待进行。而行政调解则恰逢这一历史机遇，承担起解决纠纷、减轻法院负担、稳定社会秩序的使命。

（四）传统文化，积淀思想

中国自古就是礼仪之邦，倡导以和为贵、以理服人，“自周代开始，官制中即设立了专门负责调解事务的官员，此后各个朝代中，不论是官员或是普通民众，往往倾向于通过调解的方式来解决纠纷。”[5]因此，中国有着厌诉、息讼的传统，这是当下发展行政调解制度的传统文化基础并且当代中国依然倾向于选择非诉途径解决纠纷。以占中国人口多数的农民为例，“通过学者们的社会实证调查，目前在广大农村，对于纠纷的解决，在“打官司、干部解决、私了”三个选择项中，664人中各有297人（均占44.73%）选择“干部解决”和“私了”，选择“打官司”的仅占10.39%”[6]。由此可见，调解这种纠纷解决方式在中国有着天然的生存根基，行政调解作为调解的组成部分，自然也不例外。

（五）国外经验，提供启示

面对“诉讼爆炸”的现实危机，曾极力推崇以司法诉讼和审判为最佳纠纷解决方式的欧美等西方国家，最终还是选择了以多元纠纷解决机制来替代和补充司法机制的单一性，鼓励当事人在自愿的基础上，通过沟通、协商、合作等方式进行利益衡量，从而化解纠纷，而不再仅仅以权利义务的划分来解决纠纷。近年来，最为盛行的就是ADR即“替代性纠纷解决方式”，是指在法庭审判之外，通过仲裁、调解等非诉讼形式，由第三人参加，自主解决纠纷的方法、机制的总称。西方国家的发展经验，也为我国行政调解制度的存在与发展提供有力的支持，同时也为我国行政调解制度的完善提供可供借鉴的启示。

三、结语

由上述论证可知，当下行政调解制度的存在和发展是历史的必然选择，尤其是在有着浓厚调解传统的中国。然而，上述论证是建立在假设的基础之上的，即假设讨论中的行政调解制度是完善的、能够充分发挥其应有作用的。当前，我国的行政调解制度还不完善，还需要从主体、范围、原则、程序、效力等多个方面进行规范和完善，同时建立相应的法律法规制度，以确保实现行政调解制度的价值，充分发挥其应有的作用。

参考文献：

[1]叶必丰.行政和解和行政调解：基于公众参与和诚实信用[J].政治与法律，2008，（5）.

[2]傅士成.“行政调解”含义辨析[J].河北法学，1988，（2）.

[3]朱最新.社会转型中的行政调解制度[J].行政法学研究，2006，（2）.

[4]喻少如.多元纠纷解决机制中的行政调解[J].学术界，2007，（6）.

[5]李清.行政调解研究[D].太原：山西大学，2011.

[6]殷修林，王书成.和谐社会背景下行政调解制度探讨[J].中南民族大学学报，2006，（4）.