推进反腐倡廉建设科学化初探

布晓青

摘 要：反腐倡廉建设作为党的建设的重要组成部分，必须适应党的建设科学化的根本要求。推进反腐倡廉建设科学化有利于提高党的建设科学化水平，有利于贯彻和落实科学发展观，有利于破解当前反腐倡廉建设的实际难题。建议如下：强化权力监督，进一步健全权力运行科学监控体系；加强法规制度建设，努力形成科学的制度体系；切实加强调查研究和理论探索，用科学理论指导反腐倡廉实践；注重科学技术手段的应用，不断提高反腐倡廉建设的科技含量；加强自身建设，努力提高纪检监察干部科学管理水平。

关键词：推进；反腐倡廉建设；科学化

中图分类号：D926 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）17-0175-04

党的十八大报告提出了全面提高党的建设科学化水平的重大任务。反腐倡廉建设作为党的建设的重要组成部分，其科学化水平直接关系到党的建设科学化水平。我们党必须努力以反腐倡廉建设的科学化，推动和促进党的建设的科学化。反腐倡廉建设科学化，就是指紧密结合新的历史条件和任务加强实践探索，不断总结、把握和运用党风廉政建设和反腐败斗争的本质特点和内在规律，以科学的态度、科学的理论、科学的制度、科学的方法不断推进反腐倡廉实践，为党的各项建设事业的科学发展提供重要的保障。简言之，就是在反腐倡廉方面要不断总结做事的科学（规律），坚持科学地做事，做科学的事。

一、推进反腐倡廉建设科学化要准确把握“四性”的本质特征

反腐倡廉建设科学化本质揭示的是反腐倡廉建设与时代任务要求的内在必然联系，与中国特色社会主义事业和党的建设的内在必然联系，与党风廉政建设和反腐败工作的内在必然联系。基于这一认识，反腐倡廉建设科学化具有以下本质特征。

1.整体性。整体性是反腐倡廉建设科学化的系统特性。反腐倡廉建设是一个完整的体系，各要素处于辩证的有机联系之中，体现出自己的特性和规律。反腐倡廉建设科学化涵盖了反腐倡廉建设各方面工作的科学化，贯穿于党的建设之中。单一地推进反腐倡廉建设某一方面、某一领域的科学化，没有系统整体地推进反腐倡廉建设科学化，不能称作反腐倡廉建设真正意义上的科学化。

2.协同性。协同性是反腐倡廉建设科学化的机制特征。反腐倡廉建设涉及面广，是一项复杂的系统工程。各要素之间通过相互的协同配合，能够促使系统内部与系统外部的协调发展，实现系统运行的高效有序，更好发挥系统的综合效能。把握反腐倡廉建设科学化的协同性，就是要强化教育、制度、监督、改革、纠风和惩治的协同配合，把教育的说服力、制度的约束力、监督的制衡力、改革的推动力、纠风的矫正力和惩治的威慑力结合起来，坚持惩治和预防两手抓，两手都要硬，使之统筹兼顾，良性互动，促进反腐倡廉在科学的轨道上协调发展。

3.前瞻性。前瞻性是反腐倡廉建设科学化的功能特征。党风廉政建设和反腐败斗争的深入发展对反腐倡廉建设科学化提出了许多新要求，其中一个重要方面就是要求反腐倡廉的思路和对策措施在设计上要充分体现前瞻性和针对性，这种设计不仅要解燃眉之急，更应防患于未然；不仅要治标，更应该治本；不仅是堵漏型的，更应该是预防型的；不仅是回顾性的，更应该有预见性的。只有不断强化反腐倡廉建设的前瞻性，增强思想观念的前瞻意识、对策设计的预见性，才能更好地推进反腐倡廉建设的科学化。

4.创新性。创新性是反腐倡廉建设科学化的本质属性。推进反腐倡廉建设科学化是一个探索的过程，改革创新是推进反腐倡廉建设科学化的强大动力。只有准确把握反腐倡廉科学化的创新性，用创新性的思路、创新性的举措、创新性的方法来思考谋划反腐倡廉建设，研究新情况，破解新问题，解决新矛盾，不断把握反腐倡廉建设的创新规律，才能实现思想观念和思想方法、工作思路和工作方法、人员素质和工作作风的与时俱进，才能适应世情国情党情的新变化，顺应党和人民群众的新期待。

二、推进反腐倡廉建设科学化存在的突出问题

反腐倡廉建设科学化是一个不断探求反腐倡廉工作规律、逐渐提高科学水平的动态过程，不可能一蹴而就，也不能企图一劳永逸。新中国成立以来，尤其是改革开放以来，我们党领导反腐败斗争，从侧重惩处到惩防并举，从建章立制到构建惩防体系，从完善机制到“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”方针的提出，就是一个不断认识和把握规律、不断提高科学性的发展过程。因此，推进反腐倡廉建设科学化，就是要时刻以科学的标准和要求来审视反腐倡廉各项工作，推动反腐倡廉建设不断自我扬弃、自我完善、不断取得经得起历史、时代和人民检验的成效。从这个角度而言，深刻审视当前反腐倡廉建设，在教育、制度、监督、惩治、纠风、改革等各项工作中都会不同程度地存在不合理、不科学的问题，但最主要的是以下四个方面的问题。

1.体制机制不完善是影响反腐倡廉建设科学化的根本性问题。一是在反腐倡廉建设领导体制和工作机制方面存在的问题。当前，反腐倡廉建设的领导体制和工作机制是“党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责、依靠群众支持和参与”。纪委同时受同级党委和上级纪委的双重领导。但在实际工作中，上级纪委更多是业务领导，同级党委则是政治领导。反腐败斗争推进到什么程度、采取多大的力度，同级党委起决定作用。在一些民主集中制没有很好贯彻落实的地方，反腐倡廉工作实际上取决于党委“一把手”的觉悟和魄力。同时，在现有的领导体制下，纪检机关对同级党委的监督存在不能监督、不敢监督的问题，尤其是对同级党委“一把手”的监督形同虚设，存在监督上的漏洞和空白。另外，由于各级党委实行的是集体领导下的分工负责制，领导班子各个成员对各自分管的工作负领导责任。在一些党风廉政建设责任制得不到真正落实的地方，反腐败工作实际是纪检监察机关在单打独斗，没有形成各系统各层级反对腐败的强大工作合力。与之相矛盾的是，一些地方纪检监察机关的工作领域被不合理地拓宽，哪里阻力大，哪里问题多，哪里就由纪检监察机关去抓。很多本该由政府各部门负责的工作，如环境治理、城市改造、社会治安等，都由纪委牵头抓，分散了反腐倡廉建设的主体力量。二是在对权力的监督机制方面存在的问题。首先，在现有的政治体制框架下，决策权、执行权和监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制还没有真正建立健全，权力滥用还存在较大空间，造成不让监督的问题。“一把手”监督难、同级纪委监督难、班子内部监督难、下级对上级监督难等问题比较突出。其次，民主机制不健全，党务公开、政务公开、村务公开和厂务公开等制度没有得到完全落实，监督者与被监督者信息不对称，造成不能监督的问题。再次，由于渠道不畅通，党内监督、法律监督、民主监督、群众监督、舆论监督等监督主体协调配合的工作运行机制不完善，没有形成监督制约的合力，造成不会监督的问题。

2.改革创新意识减弱、动力不足是影响反腐倡廉建设科学化的深层次问题。改革创新是反腐倡廉建设深入推进的力量之源，也是促进反腐倡廉建设科学化的前提和保证。一方面，通过改革，突破已有的体制机制制度禁区、盲区和误区，不断革除反腐倡廉工作中不科学不合理的做法和因素，实现反腐倡廉建设的科学化。另一方面，通过创新，优化反腐倡廉建设的理念和思路，改进反腐倡廉建设的方式和手段，不断提高反腐倡廉建设的科学化水平。当前，一些已经开展的改革创新工作没有进一步推进，进行“二次创新”，而裹足不前，陷于停止状态。如工程建设领域实行的代建制、政府采购领域推行定点采购等改革创新措施，由于没有继续改革，建立健全相关配套制度措施，导致出现了一些新的问题。前一段时期不少地区纷纷推行公车制度改革，但至今仍处于试点阶段，有些地区甚至取消了试点工作，退回到改革前的状态。同时，一些重点领域和关键环节的改革创新还远未破题，严重制约了反腐倡廉建设的科学化进程。司法、干部人事、国有企业、金融证券等重点领域和部门滥用职权、贪污腐败的现象比较突出。其中深层次的问题就在于反腐倡廉建设中改革创新意识减弱、动力不足，集中表现在：一是满足现状，不再改革。一些地方和部门的领导干部满足于已经取得的改革成果、创新的机制措施、保持的领先优势等，不思进取，失去继续改革的动力和愿望，导致改革浅尝辄止、后继乏力。二是计较得失，不愿改革。改革必须付出代价和成本，尤其是一些改革会触及改革者自身利益，一些领导干部存在“谁改革谁吃亏、谁先改革谁先吃亏”的错误认识，缺乏进行改革的积极性和热情。如广东省为了有效地防止分配不公和不廉洁行为的发生，在全国率先推行公务员工资制度改革，但由于工资增长机制不配套，目前公务员的收入水平却远低于一些没有改革、经济相对欠发达的地方，被一些地方和部门当作教训吸取，不想改革。三是畏难怕事，不敢改革。随着改革向深水区推进，必然会触及现有体制机制的“雷区”，牵扯到方方面面利益的调整，改革创新面临的阻力、压力更大，也比较容易出错、走弯路。另外，有些领导干部认为改革创新不但要投入大量精力，给原本繁重的工作带来新的压力，而且往往事倍功半，因而畏首不前，不敢改革。

3.制度体系不健全是影响反腐倡廉建设科学化的根本性问题。制度带有全局性、根本性和稳定性、长期性。制度建设是一项打基础、利长远的工作。目前，在反腐倡廉制度建设方面不科学的问题主要表现在三个方面：一是制度的系统性不强。制度建设资源分散，制度建设主体各自为政，在制度的制定出台过程中未能通盘考虑各方面因素，致使各项具体制度之间衔接不够，关联性不强甚至存在冲突。同时，制度的配套性不强。一些领域和环节的主体制度虽然相对比较完善，但与其配套的实施办法或措施不够完备。要么没有，要么就是照抄、照搬上级的法规制度，缺乏可操作性。二是制度的时效性不强。一些反腐倡廉建设制度的制定出台落后于工作的要求和形势的变化，落实后人民群众的期望，落后于违纪违法案件的发生程度。在一些领域和环节还存在制度空白，一些不规范不合理的行为和现象缺乏明确的制度来约束。三是制度的权威性不强。表现为重实体、轻程序，一些制度原则要求多，“严禁”、“不许”之类的规定多，实体和程序不相配套，针对性不强，缺乏可操作性；一些反腐倡廉建设的制度如有关领导干部廉政要求、从政规范的制度规定等多为党内法规，没有上升为国家法律法规，约束力不够。四是制度的执行力不强。目前，在反腐倡廉法规制度建设中重建设、轻执行的现象比较突出，制度出台后，没有对制度的执行落实情况进行检查监督，对违反规定、破坏制度的行为没有及时纠正和查处，制度形同虚设，没有发挥应有的作用。

4.自身建设不适应新形势新要求是影响反腐倡廉建设科学化的瓶颈性问题。纪检监察机关是反腐倡廉建设的主体力量，纪检监察机关的自身建设是决定反腐倡廉建设科学化的最为关键的因素。目前，在纪检监察机关自身建设方面存在的突出问题主要如下。一是机构设置不科学。现有的纪检监察机关内设机构是在反腐败三项工作格局的基础上建立起来的，十几年来未再进行科学论证和调整。随着工作任务和工作领域的变化，各内设机构实际履行的职能和具体工作内容变化较大，出现一些新的职能交叉、层级过多、工作扯皮现象。如领导干部监督、信访举报、源头治腐改革以及国有企业反腐倡廉等工作职能都存在多头负责的问题。二是资源配置不合理。首先，人员配备不合理，监察、查办案件一线的人员数量相对较少，力量比较薄弱；县级纪检监察机关编制相对较少，一般只有20人左右，平均每个内设机构不到2人，与目前的反腐败形势不相适应；其次，交通、通讯、信息处理等办公设备和用于调查取证的技术装备比较陈旧落后，尤其在基层纪检监察机关，现代化设备严重配备不足，与当前反腐倡廉任务不相适应；再次，派驻机构统一管理没有真正落实到位，纪检监察派驻机构改革有待深化，力量分散，资源没有得到整合统筹，职能难以有效发挥，与强化干部监管的要求不相适应。三是工作推进不科学。首先是缺乏科学的资源信息共享机制，信息沟通不够通畅。如领导干部的廉政信息主要分散在党廉、信访、案管等部门，各业务部门掌握的信息量不对称、不全面，客观上容易造成资源的浪费和人为封闭。其次是工作协调制度不够完善，各业务部门的会议、文件、检查等缺乏统筹协调，部署工作随意性大，存在多头要资料、下任务等问题，基层疲于应付，工作效果差。再次是科学的问责、激励和评价考核机制不健全，部分纪检监察干部理论素养低、业务水平差、工作积极性不高，影响了反腐倡廉各项工作深入推进。

三、推进反腐倡廉建设科学化的有关对策建议

1.强化权力监督，进一步健全权力运行科学监控体系。加强对权力的监督，关键是要解决好两个不对称问题。一是权力不对称性问题，二是信息不对称问题。一是要通过内体监督与异体监督的有机结合，按照结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的原则，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。二是要进一步压减权力运行的自由裁量空间，坚持以容易滋生腐败的重点领域和关键环节为突破口，围绕干部人事权、司法权、行政审批权、行政执法权等权力的行使，进一步加大改革创新的力度，完善监督制度，规范权力正确运行。三是要加大信息公开力度，保证权力在阳光下运行。按照“公开是原则，不公开是例外”的要求，把人民群众普遍关心、涉及人民群众切身利益的各类事项作为信息公开的重点，加强公开载体建设，拓宽信息公开渠道。强化对公开工作的监督，把公开工作与目标考核、开展政风行风评议、党风廉政建设结合起来，继续深入推进党务、政务、村务、厂务公开，不断拓展公共企事业单位办事公开的工作领域，努力实现信息隐秘向信息透明的转变，实现监督由结果向过程、由局部向全面、由即时向常态的转变，形成防止权力滥用的“防火墙”。

2.加强法规制度建设，努力形成科学的制度体系。解决反腐倡廉建设的突出问题，根本上还得靠制度。一要增强制度设计的科学性。既要着力解决制度本身存在的漏洞与缺失，又要防止一个制度有毛病，而简单地用另一个制度来防止它，出现制度过于繁杂、不便于执行操作的现象。要从规定“不准”向“不能”深化，既要规定“不准”怎样，更要制定相应行为的程序性规定，以增强制度的约束力。要适应市场经济条件下反腐倡廉建设的发展变化，与时俱进地建立和完善反腐倡廉制度体系，不断消除工作的“空白区”，拓展法规制度覆盖面。二要提升制度的系统性。要进一步加大反腐倡廉法律法规制定力度，尤其是要加强基础制度建设，目前特别要重点完善民主集中制、干部选任制度、信用信息公开制度等带根本性的基础制度建设，真正发挥好制度对人的行为的引导、调整和规范作用，引导人们自觉廉洁从政、廉洁从业。在制定过程中既要使单一制度的内容及制度与制度之间相互协调和衔接，又要根据情况的发展变化及时充实和调整；既要注意单项制度的制定修订，又要注意与其他制度的衔接配合，充分发挥制度的整体效能。三要提高制度的执行力。加强法规制度的宣传教育，营造执行制度的良好氛围。结合贯彻落实《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，进一步健全完善责任机制，切实加强对不执行制度行为的责任追究。研究制定反腐倡廉制度贯彻执行情况综合考评办法，制定实施暗访机制，加大对制度执行情况的监督检查和考核力度，及时发现和解决制度执行中存在的突出问题，严肃查处不执行、变通执行甚至规避制度的行为，切实维护制度的严肃性和权威性。

3.切实加强调查研究和理论探索，用科学理论指导反腐倡廉实践。调查研究是谋事之道、成事之基。立足实践深入调研是认识和掌握客观规律、推进反腐倡廉建设科学化的前提和基础。做好反腐倡廉建设调查研究工作，一是要加强对反腐倡廉形势的调查研究，切实增强反腐倡廉建设的预见性和前瞻性。通过客观评估反腐倡廉建设各项工作的成效，全面分析腐败现象出现的新动向、新特点，深入研究经济社会发展的动态和趋势，准确判断反腐倡廉建设所处的历史方位，全面认识反腐倡廉建设面临的新形势新任务，为准确决策和做好工作提供参考和依据，牢牢掌握反腐败斗争的主动权。二是要加强对反腐倡廉建设实践中出现的新矛盾、新问题的研究，增强反腐倡廉建设的针对性和有效性。要针对教育、制度、监督、惩治、纠风、改革等各项工作推进过程中出现的新情况新问题，尤其是在推行新出台的各项改革创新措施过程中出现的矛盾和问题进行深入研究，摸清情况、找准原因、把握规律，有针对性地提出科学有效的办法对策，推动反腐倡廉建设不断深入、取得实效。比如，国有企业领导人员职务消费制度改革、建设工程招投标制度改革等。三是加强对反腐倡廉建设的重大理论课题的研究，增强反腐倡廉建设的科学性和创新性。要针对反腐倡廉建设基础性、全局性、战略性的理论问题进入研究，努力探索推进反腐倡廉建设的有效思路、途径、方法等，为实现反腐倡廉建设科学化提供理论指导。比如，如何以科学发展观指导反腐倡廉建设，以反腐倡廉建设的成效为深入贯彻落实科学发展观提供有力保证；如何正确处理惩治和预防的关系，既坚定不移地查处腐败案件、惩治腐败分子，又努力从源头上预防和治理腐败，全面推进惩防体系建设；如何适应发展社会主义民主政治的新要求，大力发展党内民主和人民民主，加强对权力的制约和监督；如何借鉴国际反腐败有益经验，推动反腐败国际合作等。

4.注重科学技术手段的应用，不断提高反腐倡廉建设的科技含量。要把现代科学技术广泛应用于反腐倡廉工作之中，借助现代科技手段推进反腐倡廉建设科学化。信息技术、通信技术和网络技术等现代科学技术具有全方位、全天候、高效能、适时性等特点和优势，利用现代科学技术可以减少人为因素，提高制度的约束力；可以突破时空局限，拓展教育的领域和渠道；可以实现全程化和全天候，大幅增强监督的有效性。要充分发挥科技防腐促廉的积极作用，通过采用信息、通信和网络技术，建立包括廉政档案、个人财产申报、个人道德诚信在内的领导干部廉政诚信信息系统；通过健全优化制度的流程和程序，使选举、表决、监督等行为更为便捷、简易，充分体现当事人的意志；推行电子政务，开展网上审批和监督检查；实行网上举报，畅通群众表达诉求、进行监督的渠道。

5.加强自身建设，努力提高纪检监察干部科学管理水平。一要建立健全纪检监察干部队伍建设制度。参照法官法、检察官法，建立纪检监察机关干部准入制度和纪检监察职业资格考试制度，对从业资格、条件等作出明确规定。积极探索建立纪检监察岗位职责说明书制度，推行标准化操作规程管理，合理确定岗位工作标准和目标责任。建立体现科学发展观和正确政绩观要求的综合考评体系，健全完善考核激励制度，形成科学规范的选取配备、教育培养和使用管理导向，充分调动广大纪检监察干部的积极性、创造性。二要以创新精神推进派驻机构统一管理工作，制定派驻机构工作条例，在重点抓好省、市两级派驻机构统一管理基础上，探索大型国有企业、县（市、区）直部门试行分系统集中派驻与重点单位单独派驻相结合的有效途径。结合“省直管县”等改革措施，加快推进县级派驻机构统一管理试点工作，试行乡镇（街道）纪检监察机构“垂直管理、分片负责”模式。整合派驻机构的资源力量，统一配置、定期交流派驻人员。三要整合和优化纪检监察机关内设机构布局。按照强化依法监督、保障政令畅通、促进源头治腐的要求进一步理顺纪检监察机关内部机构的设置，明确其规格和干部的职级与人员配备。根据工作需要和工作特点，并依据业务性质和工作职能，整合现有内设机构，提高工作效能。四是加强工作协调机制建设。健全完善纪检监察机关内部工作规则和议事协调机制。加强业务沟通交流和行文办会等日常工作的统筹协调；对涉及多个部门协同协作的工作任务，按照权责统一的原则分解落实到有关部门，明确其工作职责和协调配合程序，确保运转协调、密切配合。健全信息资源交流共享机制。充分利用现有信息网络和资源加强信息化建设，构建信息资源互通共享平台；定期更新和交流信息资源，及时通报主要工作情况，传递工作成果，提高信息资源综合利用水平。