应急财政资金监督刍议

● 冯俏彬

近年来，我国各类突发事件呈不断增长之势。就在今年上半年，我国已连发多起重大自然灾害与事故灾难。2013年3月，上海、安徽等地相继发生H7N9型禽流感；4月20日，四川芦山发生7.0级强烈地震；6月更是多事之秋，几天之内连发数起重大突发事件，其中吉林宝源丰禽业公司发生的火灾造成120人死亡、新疆鄯善发生暴力恐怖事件造成包括9名警察和安全人员在内共27人死亡；进入7月以来，全国暴雨倾盆，多个城市发生内涝，四川地震灾区遭遇严重的洪水、泥石流灾难，仅在都江堰发生的滑坡就已导致43人遇难、118人失踪和失联。就在写这篇文章之时，台风苏力正强劲登陆，福建等地数万民众被迫撤离……

与突发事件频繁发生相伴随的是，近年来我国财政应急支出数额越来越大，相关财政应急机制正逐渐建立健全。早在2005年，财政部颁发了《财政应急保障预案》，对紧急状态中财政资金的申请、拨付、使用、审计以及相关的财政、税收支持政策进行了规定。此后，全国各省、市、县、区财政都相继编发了本级的财政应急预案，从而形成了“纵向到底、横向到边”的应急财政反应机制。在此后历次的突发事件处置中，财政部门均及时启动应急反应机制，保证了“不因资金问题影响救灾”，有力、有效、有序地支持了突发事件的顺利处置。

一、目前我国应急财政监督存在的主要问题

在历次应急处置与灾后重建中，各级财政监督部门都在灾后第一时间深入到灾区，一方面了解、核实灾情、确定资金需求、协调资金调拨和救灾款物发放，另一方面积极查处、纠正应急资金使用中的各类违规违纪现象等，为保证应急财政资金的安全、有效做出了积极的贡献。

综观历次财政监督部门对应急资金的检查与处理情况，我们发现，现行财政监督的理念、技术方法、作用环节等还不完全适应应急资金监管的特殊需要，在一定程度上制约了监督作用的充分发挥，同时也不利于加强应急管理的客观需要。主要表现在以下几个方面：

（一）以合规性为主的监督与以相机决策为主的应急资金之间天然不协调

总体而言，我国现行财政监督还是一种以合规性为主的监督，其基本特点可以概括为“有标准、有事实、有纠偏”。其中，标准即相关管理制度是合规性监督的灵魂和工作指南，实施合规性监督首先必须要有“规”，整个监督过程就是寻找实际执行与“规”之间的不相符合之处，所以，标准在现行财政监督中的作用无论怎么强调都不过分。

但是，突发事件最大的特点就是对常态的打破、对常规的撕裂。在突发事件的处置中，通常不可能按照事先设定好的方案进行，而是需要随机应变、相机决策。与此相适应，应急处置中的资金使用很难完全符合相关的规定，更经常的情况是，必须根据应急处置的需要，对不适用的规则有所突破、有所变通。这种规定与实践的冲突，在历次应急资金的审计中比比皆是，但最后从财政监督的角度都只能以 “合理但不尽合法”不了了之，削弱了财政监督的严肃性。

（二）不能对应急财政资金的使用效果进行准确评价

合规性导向下，目前财政监督采用的技术方法主要是通过查阅、核实被监督单位的财务报表和财务记录，来评价财政资金的使用是否真实、完整、合法。这种方法不能评价财政资金实际使用的绩效高低。但是，由于应急资金在使用上必须要有灵活性，因此在相关规定不宜过于具体的同时，必须也只能通过事后的审计进行综合评价，以此来约束资金使用方向、规范相关主体的财政行为。现行财政监督远不能满足评价资金使用效益的要求。

（三）事后监督解决不了应急处置过程中面临的实际问题

总体而言，现行财政监督主要是一种事后监督。任何一种事后监督，都有自身固有的局限，即不能改变已经发生的事实，即使处理了相关责任人，也无法给国家财政挽回已经造成的损失。因此事后监督具有滞后效应，主要影响的是下期而不是当期，方法是修正、健全相关制度，堵塞今后出现类似损失情况的漏洞。但是，在我国现实情况下，有些问题却是年年查、年年有、年年难改，事后监督没有起到应有的作用。基于应急资金的特殊性，近年来审计部门已将关口前移，通过事中参与、现场督导等方式，积极参与到应急资金的使用过程之中，此举有效应对了应急资金使用中有时无章可循、需要现场决策的需要，取得了较好的效果。但客观地说，这种由审计部门直接参与到财政资金的使用过程中的做法，不仅有越位之嫌，而且也逼窄了财政监督检查部门的工作空间。

二、我国应急财政监督存在问题的原因简析

（一）应急财政管理的制度建设比较滞后

如前，制度、规则、标准是合规性监督的前提和依据，要对应急资金进行监督，首先要有相应的应急财政管理制度。由于应急管理在我国出现的时间不长，目前应急管理的研究目前还主要集中在应急管理体制如何建立健全、如何进行应急处置等方面，相关制度建设尚无暇问及。以过往几次的应急财政资金管理而言，大多是在事件发生后，就一事、一时而紧急出台的一些管理办法，应急处置一旦结束，这些办法也随之废止。一个系统性的、全面的应急财政管理制度还没有建立起来。

（二）财政监督的方式方法比较单一

应急财政监督属于支出监督。相对于收入监督，支出监督需要的视角更加宽阔、考虑的因素更加复杂，因此需要多种技术方法综合使用。在我国，将支出系统性地纳入财政监督的范围，严格说来是在1994年分税制改革后才开始的，时间不长、监督焦点主要集中是否“合规”上，对绩效问题关注不够，既缺乏充分的理论准备，也缺少相应的技术方法，总体上看还处于摸索的阶段。

（三）财政监督的内、外部定位模糊

长期以来，财政监督的定位始终模糊不清。从外部看，与审计监督工作过于类似，后者代替前者的呼声时有所闻；从内部看，基本上没有融入财政部门内部的业务链中，更多针对的是使用财政资金的、财政部门之外的单位。这种内部无位置、外部有冲突的窘境由来已久，虽历经多次改革，但直到现在也都没有能很好地解决这个问题。这直接制约了财政监督的具体工作方式、工作流程的深化。

三、加强我国应急财政资金监督的对策

（一）大力加强我国应急财政资金管理的制度建设

要改进和加强应急财政监督工作，首先必须大力推进应急财政资金管理的制度建设。笔者认为，我国应急财政资金管理制度应首先致力于以下三个方面：

1、应急准备金制度。针对目前各级政府遭遇到突发事件以后，大多无钱可用、只能两眼朝上的现状，笔者认为，为保证紧急状态下的资金需要，应逐渐推动各级政府建立三级应急准备金制度。一级准备是指要按预算法的要求，足额提取预备费；二级准备是调整预算，移缓就急、优先拨款；三级准备是指发行灾后重建特别债务。具体处理原则是：如有突发事件发生，未超出准备金的部分主要由地方政府自己承担，超出部分由主要由中央政府承担。

2、中央与地方应急财政关系制度。处理的基本原则是：有关事权主体要明确，财权可交叉，但必须明确、可计算、可核查，同时致力于在中央与地方之间形成捆绑式的激励相容机制。关于突发事件的事权主体问题：按现行“统一领导、分级管理”的行政体制，凡由本级地方政府启动的突发事件响应，均属本级政府的事权范围，只有在超出本级政府的处理能力以后，方可向上级政府申请介入。对于特大自然灾害，则要按防灾、减灾、应灾、灾后重建四个阶段分别确定事权归属，即全局性的防灾减灾属于中央政府事权，应急处置与灾后重建应当是地方政府的事权。关于财政责任问题，原则上可以在中央政府与地方政府之间相互交叉，但必须明确、可计算、可核查，为此需要建立两条控制线，第一控制线基本上覆盖地方政府启动本级应急响应所需的资金范围，凡在这个范围内的支出，主要由地方政府承担；第二控制线覆盖中央启动的应急响应，这个范围内的支出，主要由中央政府承担，同时要致力于在中央与地方之间形成捆绑式的激励相容机制。至于控制线的具体标准，可在主要考虑各地区上年灾害情况和实际经济损失、地方实际财力两方面的因素的基础上，由中央财政分别计算并在每年编制预算时一并下达。

3、政府救济制度。要全面检讨、审视现有政府救济制度，重新设计财政救灾的项目与标准。基本考虑是，一要增加项目，将救济范围从灾民的生命维持扩大到包括教育、医疗、住房等方面，并进一步扩大到针对企业生产恢复进行扶持；二是稳定标准，彻底改变目前突出的救灾标准因地、因事而异、“一事一议”的现状。对此，笔者已有详细测算，可参考《我国应急财政资金管理的制度框架设计》一文。

（二）结合当前财政工作流程再造，厘清财政监督“内部控制”的业务定位

要合理确定财政监督的定位，就必须综合考虑外部和内部两个方面。从外部方面看，主要是辨清财政监督与审计监督之间的关系。现在已经看得很清楚，审计监督是政府行政的一个有机组成部分，是行政权三分的具体表现。随着政府职能的日益复杂化和公民意识的不断增强，未来审计监督还将在我国政府管理中发挥越来越重要的作用，财政监督基本上不具备与审计监督正面竞争的任何条件。就财政部门内部而言，市场经济条件下，财政管理工作日趋复杂和精细，这使得即使在财政部门内部，也需要对决策权、执行权与监督权进行分离，现实地看，这三者目前还没有很好地分开。以此为视角，在当前财政业务的流程再造中，内部控制将是其中一个必不可少的组成部分，而这正是财政监督的正确定位。只有将财政监督准确、长期、制度性地定位于内部控制之后，才有可能深化、创新各类技术方法，才能适应新形势下加强财政支出管理的需要。

（三）在应急财政资金中率先实施绩效监督

综观当今世界，绩效管理是政府管理的总体取向，绩效预算是财政管理的发展重点。近年来，我国大力推行绩效预算，已取得了一些经验突破，但全面推行绩效预算尚需时日。由于应急资金基本上属于财政支出中的一个新类别，加之其特殊的管理需要，因此完全可以先行一步，全面推行绩效监督，从一开始就站在较高的起点上、从一开始起就积累和形成相关的数据资料，进而为深化绩效管理创造条件、夯实基础。

在应急资金中引入绩效监督，意味着监督关口将从事后移到事前、事中的阶段，意味着财政监督部门要从一开始就介入、进而融入到应急资金使用管理的全过程与各方面，有利于推动财政监督工作重点的转变。在应急资金中引入绩效监督，还意味着除了使用查账这样的常规手段之外，还需要引入人员访谈、群众评议、专家测评等多种工作方法，有利于监督方式的创新。

总之，相对于一般的财政资金，应急资金有其自身的特殊性，财政管理工作在重视一般规律的同时，也需要因事制宜、对症下药。财政监督作为财政管理的一个有机组成部分，应在明确自身“内部控制”定位的同时，率先在应急资金这一领域内试行绩效监督，积极探索绩效监督的新方式、新方法，以提高应急资金管理效益，为财政支出的全面绩效管理积累经验与数据。