浅谈我国应急财政监督的几个误区

● 周克清

自2003年“非典”发生以来，我国逐步建立起全国性的应急管理体系并制定了相应的财政应急预案，加强了应急财政性资金的管理。2008年5.12地震发生后，伴随着巨量应急财政性资金投入到抗震救灾活动，对应急财政性资金的监督开始逐步规范起来。但2013年4.20芦山地震及7.22甘肃定西地震的发生再次印证了我国的灾害频发，并表现出对应急财政监督的重大需求。

所谓应急财政监督，是指财政监督机构对应急财政性资金的筹集、分配、拨付和使用等全过程的合法性、合规性及有效性进行检查、调查、督促、反馈等行为的总称。我国应急财政监督存在的问题突出表现为几个认识上的误区，从而导致监督行为存在较大的偏差。因此，加强应急财政监督需要矫正相关认识误区，并进而采取相应的监督行动。

误区之一：重视应急财政性资金的内部监督，轻视外部监督

根据监督主体可以将应急财政监督分为内部监督和外部监督。内部监督包括两个层次，一是财政内设监督机构（如监督局、专员办等）对应急财政性资金的全过程监督，二是相关使用单位对资金运行全过程的监督。外部监督则是指人大、审计、司法、社会性机构对应急财政性资金全过程的监督。

长期以来，我国比较重视财政监督机构对应急财政性资金的监督，较为忽视外部力量的监督。其中，内部监督又特别重视财政内设监督机构对应急财政性资金的监督，较为忽视相关使用单位对应急财政性资金运行过程的监督。同时，财政机构还经常混淆应急财政性资金管理与监督的区别。严格意义上讲，应急财政性资金管理主要是业务部门筹集、分配、拨付和使用资金的相关行为，而应急财政资金监督则是监督机构对上述行为的监督。

在外部监督中，较为重视人大监督、审计监督和司法监督，对社会性监督的重视程度不够。近年来，人大监督、审计监督和司法监督均不断加强监督力度，在一定程度上提高了应急财政性资金的合规、合法和有效性；但社会性监督发展更为迅速，其借助相关社会力量和新媒体对应急财政性资金（特别是社会性公共资金）的运行进行监督，能够更好地提升应急财政性资金的合规、合法和有效性。实际上，新媒体（如微博、微信等）对应急财政性资金运行过程的公开曝光，能够较好地督促相关行为主体及时安排、拨付和使用财政性资金，保证应急财政性资金使用的公正、公平及有效。

误区之二：重视财政资金的监督，忽视社会性公共资金的监督

应急财政监督是对应急财政性资金的监督，而应急财政性资金不仅包括来自政府的财政资金，而且包括其他社会性公共资金。其中，财政资金既包括财政部门直接拨付和安排的资金，也包括其他政府部门、事业单位间接安排的资金；社会性公共资金则主要是社会各界捐赠给相关灾害或应急事项的资金。长期以来，应急财政监督比较重视财政资金的监督，而对其他社会性公共资金的监督比较薄弱。较为重视财政资金的监督，一是由于在应急财政性资金中属于政府的财政资金比重较高，二是由于对体制内资金的监管成本相对较低。但随着2008年5.12地震后大量社会捐赠资金的涌现，我国对社会性公共资金的监督需求也不断增加。社会性公共资金主要包括两个部分，一是捐赠给红十字会及相关事业单位的公共资金，二是捐赠给第三方公益机构（NGO）的公共资金。目前，我国对前者所接受的应急性公共资金按照一般财政资金的方式进行监督，而缺乏对后者所募集或接受的应急性公共资金的监督，仅有小部分比较规范的第三方公益机构自行组织或聘请社会监督机构进行相关监督。

误区之三：重视监督应急财政性资金的拨付和使用，忽视监督资金的筹集和分配

应急财政监督是对财政资金筹集、分配、拨付和使用等全过程的监督，但从现实来看，我国目前较为重视资金拨付和使用的监督，而较为忽视资金筹集和分配的监督。无论是重大自然灾害还是重大公共危机的应急，监督机构重点关注的是资金如何及时拨付到相关机构（如下级财政、民政机构），重点关注的是资金是否使用到应急事项及是否存在违规行为。毋庸置疑的是，应急财政监督必须严格监督应急资金是否及时拨付到位，需要大幅度降低资金的滞留和沉淀；必须严格监督应急资金是否存在挪用和贪污，其使用是否合法、合规及有效。但如果没有应急财政资金的有效筹集和分配，就谈不上拨付和使用。

应急财政监督是全过程监督，而不是仅对拨付和使用的监督。更为重要的是，我国应急财政性资金的筹集和分配尚缺乏规范化的制度保障。按照我国现有的财政管理制度，应急财政资金在财政预备费中安排，但总体来看无论是中央政府还是各级地方政府的财政预备费计提都存在相对不足的问题，从而使应急财政资金的筹集缺乏应有的保障。同时，在缺乏较为完善的灾害统计背景下，应急财政资金的分配更多是凭经验办事，没有科学有效的依据。对于应急社会性资金而言，我国尚缺乏完善的社会捐赠制度，对灾害等应急事项捐赠相关的政策配套不齐备，从而导致社会性资金的筹集相对比较困难。实际上，近两年来红十字会捐赠所遭遇的尴尬局面从侧面反映了应急社会性资金在筹集和分配方面的困境。由此可见，加强应急财政性资金筹集和分配的监督，保证足额筹集应急财政性资金，并在此基础上合理有效地的分配相关资金，对于实现应急事项的平稳处置具有非常重要的意义。

误区之四：重视监督应急财政性资金使用的合法性和合规性，忽视监督资金使用的有效性

应急财政监督指向的是资金的合法性、合规性和有效性，但是现有财政监督机构较为重视资金使用的合法性和合规性，对资金使用的有效性关注不够。现有财政监督对应急资金的监督，重点是应急财政性资金的筹集、分配、拨付和使用是否符合程序性的要求，是否违背现有财经政策及纪律，是否存在截留挪用的问题，是否存在贪污腐败的行为。

应该说，资金的合法性和合规性是应急财政监督的重要内容，但资金使用是否有效却关系着应急财政性资金的命运；如果应急财政性资金不能应急，那么它又有何存在的必要呢？应急财政监督如果不监督资金使用的有效性，不关心其发挥了多大的作用，那么这种监督又有多少实质性的意义呢？

在财政管理开始重视支出绩效、审计监督开始强调绩效审计的背景下，财政监督如果不重视应急财政性资金的有效性，不重视相关资金的绩效，显然是不合时宜的。因此，应急财政监督在强调资金合法性、合规性监督的同时，必须重视资金运行的有效性，必须平衡资金的程序性与效率性之间的矛盾。

在我国频繁发生应急事项和自然灾害的背景下，应急财政性资金规模迅速增加，对应急财政监督提出了较高的要求。为此，我国亟需改变观念，重新为应急财政监督定好位，避免陷入相关认识和运行上的误区，进而改善应急财政监督的效果。