加快推进新型城镇化建设宜居宜业宜游新赤峰

文｜包满达

新型城镇化是我国最大的内需潜力、最深刻的结构调整、最重要的战略选择和最持久的发展动力。实践表明，城镇化建设没有统一的模式，既不能盲目照搬照抄，搞“一刀切”“一元化”“千城一貌”和一哄而上，也不能只注重城镇建设，把城镇化简单地变成征地、拆迁、盖楼，忽视了“人”的感受，而是应该坚持因地制宜、突出特色、以人为本。

赤峰市地处内蒙古东南部，蒙冀辽三省区交汇处，辖3区、7旗、2县，总面积9万平方公里，总人口460万。新世纪以来，赤峰市始终坚持把推进新型城镇化作为加快经济社会又好又快发展的一项重大举措，以建设宜居宜业宜游城市为目标，以工业化为核心，以城镇化为抓手，以农牧业现代化为基础，多轮驱动、同步推进，走出了一条“三化”互动、协调发展的新路子，大大加快了新型城镇化进程。2012年，赤峰市城镇化率达到46%，比2000年提高19.1个百分点；中心城市建成区面积由2000年的20平方公里扩大到89平方公里；人口由40万增加到91万。

一、立足“三个突出”，构建城镇发展新格局

突出发展定位。为了贯彻落实自治区“8337”发展思路，赤峰市委、市政府紧密结合实际，从历史、区位、人口、资源、产业等比较优势出发，明确提出：到“十二五”期末，把赤峰市打造成为国家重要的有色金属、清洁能源、新型化工、绿色农畜产品生产加工基地和草原文化旅游基地；建成百万人口区域性中心城市、蒙东冀北辽西地区商贸物流枢纽城市、全国文明城市和国家历史文化名城；国家级承接产业转移示范区和中国北方集约高效节水示范区；京津、辽沈地区重要的生态安全屏障和首都北京的安全稳定屏障。这样的发展定位为加快推进新型城镇化指明了方向，丰富了内容，提供了可持续发展的动力。

突出规划引领。广泛听取包括专家、学者在内的各方面意见和建议，充分考虑未来城市发展的新趋势和经济社会发展对城镇化发展的新要求，编制具有超前性、分阶段性和科学性的城镇发展规划，在覆盖上求“全”，在程度上求“深”，在水平上求“高”，留足城镇发展空间，确保规划几十年不落后。按照“四个同等重要”（即新区建设和老城改造同等重要、地上工程和地下工程同等重要、硬件建设和软件建设同等重要、城镇建设和城镇管理同等重要）的理念，高水平编制了《中心城市总体规划（2011-2030）》，从城市总体设计、区域发展规划、专业规划、控制性详细规划及修建性详细规划等不同角度，规划出了层次分明、布局合理、着眼长远、满足近期的城市发展蓝图。目前，中心城区控制性详规覆盖率达85%，旗县城关镇、苏木乡镇规划覆盖率分别达到100%和78.8%。

突出空间布局。统筹考虑人口容量、产业支撑、就业需求、土地供应、水资源供给、环境承载等要素，把城镇规划与产业发展等其他规划进行充分衔接，构建以中心城市为依托，以旗县城关镇为骨干，以小城镇为基础，城镇功能互补、产业合理分工、人口合理分布的城镇体系，形成优势互补、良性互动的城镇协调发展机制。按照中心城市的标准，南部以天义镇、北部以大板镇为重点，建设2个次中心城市和7个旗县城关镇。按照县城的标准，对全市132个苏木乡镇进行分类指导，因地制宜，重点建设34个特色小城镇。按照小城镇的标准，加快新农村新牧区建设，推动市政设施和公共服务向农村牧区延伸，确保水、电、路、广播、电视、网络等基础设施实现较高水平的“村村通”。

二、实施“四大工程”，建设精品城镇

按照“山水园林、生态宜居”的精品城镇建设理念，以红山文化、契丹辽文化、蒙元文化为基础营造民族特色，以推进绿色城镇为主线营造园林特色，全力打造宜居、宜业、宜游城镇。

实施扩容提质工程。2003年以来，为缓解老城区人口稠密、交通拥堵、基础设施落后、发展空间严重不足的矛盾，按照中心城区“西移北扩、组团式发展”的思路，高标准建设城市新区，不断拉大城市框架。总规划面积近70平方公里的八家组团、小新地组团、桥北组团、松北组团相继建成，新区规划控制面积达到148平方公里，累计完成投资355亿元，新建住宅、商业、文教卫生、行政办公等配套设施600多万平方米、绿地420万平方米，六道橡胶坝蓄水70万平方米，完成了“十二横七纵六桥”等道路桥梁工程，建成“一场两带两廊四园”园林文化景观。与此相呼应，各旗县新区建设也在同步推进，已累计投入资金645亿元，对旗县城关镇进行了扩容提质改造，年均投资65亿元以上。

实施安居保障工程。以建设普通商品住房为重点，构建适应不同层次需求的住房建设、供应、交易、管理体系。大力发展房地产业，基本形成总量平衡、结构合理、房价与消费能力相适应的住房供需格局。“十二五”以来，全市开发商品住房1444.1万平方米，解决了18万户居民住房需求。加快棚户区、城中村改造，集中连片改造棚户区、城中村312万平方米，改善近万户居民的住房条件。加大保障性住房建设力度，已建成保障性住房7.6万套，正在建设保障性住房1.1万套。

实施便民改造工程。坚持新区抓配套、老区抓完善的原则，全面加大对水、电、气、路、通讯、管网等的基础建设投入力度，不断提高了城市发展承载能力。2010年以来，每年在老城区改造老旧小区100万平方米，已累计改造300万平方米。推进城市地下管线和排污管网的扩容、改造，新建了一批重点项目及配套设施，实现了各种管线全部入地，较好地处理了雨污分流和污水治理等问题。“十一五”以来，投入230亿元用于基础设施建设，新增供水、供气、供热管网2908公里、热源2480万平方米，城镇集中污水处理率达到85%。启动了气化赤峰工程，与华润集团签订了天然气特许经营协议，使广大居民用上了安全价廉的清洁能源。加快环卫基础设施建设，用于公厕、垃圾站等的建设达3.9亿元，保障了城镇清洁干净。目前，全市有街头休闲绿地80处、公共停车位2.5万个。城市亮灯率达98%以上，主干道、重要节点和重要区域达100%。全面整治“脏乱差”，在重点乡镇推广“建好一处休闲绿地、一个标准化农贸市场、一所标准化公厕、一座垃圾中转站、一座污水处理站”的“五个一”工程，采取“户定点、组分类、村收集、乡镇运输、县处理”和“统筹规划、适当集中、区域共享”方式，扎实推进农村垃圾减量化收集、无害化处理和资源化利用。

实施道路畅通工程。强化城镇路网建设，构建城市主体骨架和交通循环系统，打通城市“断头路”、“瓶颈路”，建立起以中心城市为枢纽，县城为节点，干支衔接、方便快捷的交通运输网络，实现了县县通高等级公路、乡乡通油路、村村通公路。目前，全市高等级公路总里程已突破1200公里，居全区第2位，已全面融入全国高速公路网络。大力推进智能交通系统建设，通过智能化、网络化、信息化手段建立智能交通网络平台，提高交通系统运行效率。

三、坚持“四措并举”，促进产城融合

产业发展和聚集是城镇建设与发展的物质基础，没有产业的支撑，城镇化就成了无源之水、无本之木。按照城镇化与产业协调发展的原则，确立城镇优先发展的主导产业、支柱产业、配套产业和服务产业，提高产业之间的关联度，走城镇化、新型工业化、农业现代化“三化”互动、协调发展道路。

一是以新型工业化带动城镇化。坚持工业优先发展，依靠工业扩大经济总量、聚集财力、吸纳就业，支撑城镇化发展。一方面通过实施“双千双百亿”工程，培育了一批大产业、大园区、大企业，增强了经济综合实力，带动更多人口向城镇集聚。目前，冶金产业销售收入已突破千亿元，百亿元级企业和百亿元级园区达6个。另一方面通过加快产业结构调整，大力发展非资源型、劳动密集型和战略性新兴产业，增强产业和城镇发展的可持续能力。在中心城区内部及近郊建设中小微企业创业园、孵化园，最大限度地带动城镇就业。

二是以农牧业现代化促进城镇化。依托各重点小城镇的区位优势，建成集中连片、现代农业示范园区5个，畜禽标准化规模养殖场1050个，设施畜牧业养殖规模已达962万头只。玉米膜下滴灌、设施农业、节水紫花苜蓿、节水经济林已分别达252万亩、85万亩、65.6万亩、62万亩，预计到2017年高效节水种植面积将突破1000万亩，城市近郊设施农业已向高端、休闲化方向发展。

三是以商贸服务业提档推动城镇化。引进沃尔玛、星美国际、万达、维多利等知名品牌改造提升传统商贸服务业，打造特色商业街区和商贸综合体，提升城镇的人气、商气和财气。积极发展现代物流、文化旅游和金融业，助推城镇建设提速升级。总规划面积50平方公里的赤峰物流城、国际陆港、金融物流港、B型保税物流中心、云计算孵化园区和数据中心、雨润农副产品交易配送中心等现代物流项目正在加快推进；打造了北京-承德-赤峰、北京-锡盟-赤峰、大连-沈阳-赤峰3条精品旅游线路和草原文化旅游品牌；实施了巴林石文化创意产业园、玉龙文化产业园、上京契丹辽文化产业园、克什克腾文化旅游示范区、中国印城以及赤峰南部百公里文化旅游产业带、红山文化旅游商贸城等一批大的文化旅游项目，推动文化旅游深度融合，一批具有深厚文化底蕴和旅游市场前景广阔的特色小城镇正在逐渐兴起。

四是以大力发展园区经济推进城镇化。充分发挥城镇建设对产业提升的龙头带动作用，坚持以城镇为载体统筹城镇规划建设和产业园区发展，将各类产业园区纳入城镇规划区范围进行布局，引导产业和企业向各类园区集中，产业园区成为城镇空间拓展和经济发展的增长极。目前，全市各级各类园区24家，大部分园区基础建设已实现“七通一平”，累计入驻企业已达3588家，容纳安置就业10.7万人。

四、坚持以人为本，提升城镇化发展质量

牢固树立“城镇化的核心是人的城镇化”理念，以提升城市的内涵和品位为中心，不断提升城镇化发展质量，让更多居民生活得更加幸福。

注重生态文明和低碳环保。把绿色低碳环保作为推进城镇化的重要目标，牢固确立绿色发展理念，把生态文明理念融入城镇化全过程，避免出现环境和生态恶化，留下先发展后治理的隐患。“十一五”以来，实施城镇自然景观视廊、景观带、绿化带等绿化工程260项，园林绿地面积8300万平方米，绿地覆盖率达30.5%。积极探索合同能源管理新模式，大力发展绿色环保建筑，推行建筑节能降耗，通过新建建筑执行节能65%的标准，既有建筑改造，太阳光能、地下热能等可再生能源应用，推广节能技术等措施，累计实施了节能建筑工程4312万平方米，每年节约标准煤96万吨，减排二氧化碳257万吨。2010年，赤峰市和克什克腾旗分别被评为国家级可再生能源应用示范城市和示范县。

构建均等化的公共服务体系。实行积极的就业政策，大力发展城镇二三产业，创造更多的就业岗位，加快缩小城乡、区域以及不同行业、不同人群之间的收入差距。统筹推进与城镇化密切相关的户籍、住房、土地、社保、教育、医疗卫生等方面的改革，不断提高城镇居民的社会保障水平。切实加大科技、教育、文化、卫生等事业的投入力度，在城镇规划中优先保证社会事业建设用地。规划建设高水平的教育、医疗园区，让农村牧区的孩子享受到城市的优质教育和医疗资源，为下一代甚至今后几代人的上学和就医创造良好的条件。在尊重农牧民意愿、方便农牧民生产生活、保持乡村功能特色的前提下，搞好村庄整合试点规划，每年选择1-2个靠近公路干线、工矿企业、集贸市场、旅游景区或基础条件较好、规模较大的村庄，实施小村庄、落后村庄整体搬迁，引导农牧民就近相对集中，促进基础设施向农村牧区延伸、公共服务向农村牧区覆盖、城市文明向农村牧区辐射，推动城乡一体化发展。

提升社会文明程度。扎实推进全国文明城市创建工作，以创促建，以创促管，以创促发展，不断提高城市文明指数和市民的幸福指数。坚持把开展群众性精神文明创建活动，作为加强城市管理、提高城市文明程度的重要举措，作为提升城市品位，改善人居环境，让广大群众得实惠的德政工程、民心工程，组建专门机构、建立长效机制，有步骤、分阶段推进城市创建工作。目前，赤峰市已成功创建为“中国优秀旅游城市”、“全国双拥模范城”、“全国社会治安综合治理优秀地市”、“国家卫生城市”，两次被评为“全国百姓幸福感最强的城市”，正在创建“国家森林城市”和“园林城市”。一张张城市名片，极大地提高了赤峰市的知名度和影响力。

五、创新体制机制，破解“三大难题”

第一，解决“资金难”。通过政府引导、市场运作等手段，推进投融资体制改革，多渠道增加资金投入。一方面，整合政府资源，组建了城投公司、担保公司等政府性投融资企业，有效缓解了建设资金不足。另一方面，激活土地资本市场，对建设用地一律实行统一规划、统一征用、统一管理、公开招标、公开拍卖，实现了土地价值的最大化。2002年以来，全市土地资金收益193亿元。同时，积极推动社会资本进入城镇建设各领域，既包括房地产开发，也包括城镇基础设施和公共服务。赤峰市新区建设资金中，有255亿元来自民间资本。县城和小城镇的供气、供热等公用事业项目也多由社会资金承担。

第二，解决“用地难”。坚持集约节约利用土地的原则，深化土地制度改革，通过土地储备、工矿废弃地置换、棚户区、城中村改造、城乡建设用地增减挂钩、土地征转分离等措施，保障了城镇建设用地需求。有6个旗县开展城乡建设用地增减挂钩试点，取得用地指标9375亩；全面推进废弃居民点和工矿废弃地复垦调整利用，取得用地指标4.9万亩。成立土地储备中心，向自治区报批土地19万亩，为城市建设发展奠定了基础。积极稳妥地推进征地拆迁补偿工作，通过统一标准、规范程序、多途径安置等措施，妥善处理土地征需矛盾，维护了城乡居民的合法权益。

第三，解决“落户难”。在深化户籍制度改革的同时，推进基本公共服务均等化，吸引农村牧区人口向城镇转移、外地优秀人才向城镇集聚。降低户口准入门槛，取消“农转非”指标和进城落户指标，实行在城镇投资办企、购买商品房、大中专院校毕业生等群体可以落户城镇的政策。扩大基本公共服务范畴，由户籍人口向常住人口覆盖，进城务工人员在子女入学、看病就医、工资报酬、社会保障等方面享受与城镇人口同等待遇，切实解决后顾之忧。大力实施“玉龙人才”工程，通过政策引才、载体聚才、市场招才等措施，吸引优秀人才来我市干事创业。