中国特色“官邸制”建议

□文/汪玉凯

中国特色“官邸制”建议

□文/汪玉凯

官邸制，作为一种公务人员住房的制度，早已在国外实施。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要探索实行官邸制。

官邸制提出的背景

1998年“房改”以前，我国的领导干部曾长期享受着国家福利分房，“房改”后，官员住房逐步走向市场化。

在这个过程中，产生了一些严重的住房腐败问题。比如部分领导干部超标违规、非法占有、集资建房等，或者利用手中职权，以明显低于市场的价格购置商品房、限价房等。至于领导干部因为工作调动、异地任职，或者高级干部进京等，由国家为其提供住房中存在的国有资产严重流失的问题，更是相当普遍。

可以说，部分领导干部“以权谋房”，已经成为领导干部腐败的新形式、新趋势。干部住房监管制度改革势在必行。

官邸制的课题在今年7月形成了三个研究报告；《国外官邸制研究》、《中国古代官邸制研究》和《当前我国领导干部住房现状分析与改革趋势》，并以中国行政体制改革研究会的名义及《关于建立中国特色“官邸制”的建议》上报中央，最后被中央采纳，体现在《决定》中。

官邸制适用的范围

官邸制人员适用范围宜限定在四个方面。一是党和国家领导人中的总书记、国家主席、国务院总理、全国人大常委会委员长、全国政协主席及其他政治局常委；

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部分国家官邸制

加拿大：政府除了为总理、国家机构负责人等准备官邸之外，还为各个区域的长官、外国驻加拿大大使以及来访的国外政要提供官邸。

法国：官邸制范围很小，除政府领导人外，国家对各部部长没有实行统一的官邸制度，而是实行了住房补贴制度。在法国，部长以上的总统、总理、议会议长等必须拥有职务用房，但其他公务人员有自主权。

德国：实行“官邸制”的对象主要是在任的高级公务员，包括总理、联邦政府各部部长。除了总理等必须居住官邸外，各部部长可以居住官邸，也可以自有或租用住房。

印度：政府在全国设立了30多个官邸，这些官邸中大多居住地方领导人。印度上至总统、总理、中央各部委长官、上下两院议员，下至普通公务员、政府雇员、大学校长、记者、艺术家，都可以享受政府提供的住宅。

韩国：只有总统、总理以及国防部长、外交部长四个职位有专门官邸。如韩国的青瓦台总统府和总理公馆。其他高级公务员如国务委员、国会议员、处长（指部级处，如企划预算处）、最高人民法院院长、最高人民检察院检察长；二是省、自治区、直辖市的书记、省长（自治区主席、市长）、人大主任、政协主席以及法院院长和检察院检察长；三是市、县（含县级市）两级的书记、市长县长、人大主任、政协主席、法院院长和检察院检察长；四是异地交流的领导岗位如组织部长、纪委书记等。如果不属于异地交流任职的官员，可以执行正常的房改政策，不属于适用官邸制的范围。

中央虽然采纳了课题组的建议，但官邸制的具体实施范围、对象等等都还需要中央进一步确定方案，将来具体哪几级官员需要实行官邸制，还需中央进一步确定。

官邸制并不是万能的制度，它不能解决所有的官员住房问题，仅只能解决重要职位官员在任期间的住房问题。但从长远角度来讲，官邸制是有利于防止腐败、防止“以权谋房”现象的。

官邸房源从哪里来

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古代官邸制

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“探索实行官邸制”。实际上，自秦汉起，中国古代的赴任官员，就由国家提供住房。不过，那时的官员住房不叫“官邸”，而叫“官舍”。

“官舍”，就是官吏的住所，因为常与官衙连在一起，如今日之“机关大院”，所以有时也兼容办公场所的含义。若用现代语汇表述，大抵就是机关住房的意思。

自秦汉起，各级官员均由国家任命，无论是各地贤能被征辟或举荐到中央当官，或原在京畿居住者被外放到各地当官，大多存在有异地仕宦解决住所的需要。因此，由国家向赴任官员提供住房，大约也就在秦汉之际逐渐趋向制度化。

官吏家属可以随居机关住房

《汉书》卷三十九记曹参封爵列侯，食邑平阳，但本人先后在齐国和中央任相，其长安的“相舍后园近吏舍，吏舍日饮歌呼”云云。此“相舍”与“吏舍”，就是相国住宅和吏员宿舍的同义语，当由国家提供。汉高祖刘邦向全国发布《同安辑令》说：“凡为列侯食邑者，都给印绶佩带，赐给宏敞的住宅俸禄达到二千石级别的将吏，就可迁居长安，赐给次一等的住宅。”这当然是开国时期优待功臣的一种措施。

再看《汉书》卷九十三记，侍中董贤为邀汉哀帝宠信，休假日亦不肯回家与老婆团聚，于是哀帝特许董贤的妻子搬进他在宫中的住所，“若吏妻子居官寺舍”。根据这一条史料可知，西汉后期，官吏家属可以随居机关住房（官寺舍），已经是普遍现象。《太平御览》卷四九一引《汉书》称，光禄大夫魏霸丧妻，其长兄还特意“为（魏）霸娶妻，送至官舍”。《宋书》卷四十一记宋武帝生于“丹徒官舍”，其父刘翘时任晋陵郡功曹。《宋史·孝宗纪》记宋孝宗“生于秀州青杉之官舍”，其父赵子时在秀州居官。《成都文类》记司马光生于郫县官廨，其父时任该县县尉。《曲洧旧闻》卷三记，欧阳修也是其父亲任绵州司户参军时“生于司户官舍”的，后人还把这个住宅改为“六一堂”（欧阳修号六一居士），以志纪念。

被贬官员不得享受官舍待遇

居住官舍不仅是一项福利，也是一种政治待遇。《事实类苑》卷十一记，北宋名相寇准受政敌迫害，被贬为衡州司马。衡州府向来不给这种徒有虚名、实受监管者分配住房，“百姓闻之，竞荷瓦木，不督而会，公宇立成”。眼看其在民众中威望如此之高，政敌又赶快把他迁到雷州，并终于达到令他郁愤而卒的目的。

苏东坡的弟弟苏辙也曾被政

按照国际惯例，绝大多数官邸和公宅都是免费入住的，即使交费也是象征性的。按照我国国情，对于所有国家拥有的官邸和公宅，实行免费入住较为合适。官邸和公宅的内部设施和维修，国家要建立统一制度予以规范。

对于官邸制之外的官员，主要指那些不参加房改的正部级以上，但又不属于实行官邸制的党和国家领导人，国家为他们在任职期间提供公宅，卸任后搬出。具体来说主要包括除政治局常委以外的政治局委员、国家副主席、人大常委会副委员长、国务院副总理、国务委员、全国政协副主席等。国家和地方的官邸，是权力的象征，特别是国家领导人的官邸，很容易成为国家的代名词。官邸一般是单独建设的，符合条件的官员必须入住。“公宅制”里的房屋可以是租赁，也可以是国家建设，符合住“公宅”的官员也可以选择不住，领取住房补贴后自己去解决住房问题。敌章某贬到雷州，“不许居官舍，遂僦民屋”。章某得知后，严令州府究治胆敢借房给“管制分子”居住的民众。后来章也被贬到雷州，碰巧亦向这个人求租房子，对方心有余悸地答复他：“前苏公来，章丞相几破我家，今不可也。”此为政治斗争之激烈在住房问题上的反映。

官舍住宅紧张，自降住房标准

地方官连同随任家属免费享用机关住房的传统，一直维持到清朝覆灭（我们可以从辛亥革命时期有关各地光复的报道中看出，清廷的各级地方官多在义军攻打衙署时束手就擒或携眷出逃）。但京朝官住房的解决方式，却经历了较多的变化。前文说过，两汉时官员多居机关大院，东汉王充《论衡·诘术篇》称：“府廷之内，吏舍比属”（汉时“吏”之概念包含“官”义），足见规模之大。《后汉书》卷六十四记赵岐的祖父官任御史，故其“生于御史台，因字台卿”，又可知同居的家属中，甚至包括成年的儿子媳妇。

《后汉书》卷二十七记，张湛官拜太中大夫，“称疾不朝，居中东门候舍”。唐李贤注解，洛阳共有十二个城门，中东门是其中之一，门卫编制中有一个秩六百石的候吏，职掌是迎送从此门进出的宾客，“候舍”就是候的住所。张湛以秩二千石的高级官员，不住官舍而自降住房标准，搬到候舍去，其表面理由是既然“称疾不朝”，就是请长病假不理事，所以不该居住官舍。但递进一层推度，京师官舍紧张恐怕也是一个原因，不如自己识相。

退休离任必须搬离官舍

“屋宇并官所造”，其性质自然是“官舍”了。若从所有制关系上考察，分布在长安居民区里的京朝官住宅中，还有不少与之同类的情况，就是皇帝为表示对大臣关怀，特赐一部分高级官员携眷入住产业属国有的宅第，一般情况下又随居者的调任、贬谪或告老还乡而收回。

《唐语林》卷七记，永宁坊有一幢被风水先生称为“金盏地”的住宅，先后有王锷、韩令弘、史宪诚、李载义等许多大臣住过，可知这都是与职务相关的待遇。当然以“赐第”形式化官为私的也有，不过因改朝换代或获罪受处等原因，亦难保永业。如安禄山得志时，玄宗曾“敕于亲仁坊南街造宅堂”，送给他进京朝见时居住。等他垮台了，房子也就没收了。

家具杂用不许擅自添置、不得带走

住房以外，官吏住所内的一应家具杂物亦由机关按入住者的身份提供。以明代淳安县署为个案，据《海

在确定实行官邸制和公宅制的范围时，有两个问题至关重要：一是要坚持老人老办法，新人新办法。也就是从新担任领导职务的干部中实施，原领导人以及离退休的党和国家领导人可采取自然过渡的办法。二是研究建立原领导职务和新任职务之间的对接机制。比如原来一位参加过部长级房改的领导如果提升为国家领导人了，那么可在保留原来房改房的同时，享受国家提供的官邸或者公宅，任期结束后应该搬出，可在保留现行正部级领导干部享受220平方米住房的基础上，再给予一定补偿。

官邸制在实施中阻力在哪

领导干部现有住房的全面清理可以说是难点，必须进行全面登记造册，进行详细调查统计，只有做好了这些基础性工作，处理好多方面的关系，才能减少建立官邸制的阻力，才能检验官邸制的成效。

在实行官邸制的同时，仍允许官员个人买房。如何避免“以权谋房”？则需分档规定各级官员的“官邸”标准，超标准超额部分必须由本人承担。同时，设立专门的“官邸”建设资金，对所有资金的使用支出情况进行严格的审计，保证资金真正落实到实处。

官邸制应该有哪些制度规范

首先要建立全国统一的“官邸制”监管制度，包括建立领导干部住房申报制度及住房档案，对多占住房的要限期清退，逾期不退的，除按市场标准加倍收取租金外，按照干部管理权限及程序交由纪检监察部门严肃处理。

必须建立和健全惩防并举的干部住房监管制度体系，纪检监察机关、公安机关和房地产建设管理部门联合监管，多方联动才能真正起到监管的效果。

同时，加大住房腐败惩治力度，尽快建立和健全领导干部住房腐败问责制度，明确住房腐败的问责对象、程序、内容、方法和责任追究范围。此外，还要建立领导干部住房信息公开制度，才能充分接受人民群众的监督。

公开的信息应该包括三个方面，一是制定并向社会公开不同级别领导干部的“官邸”标准，公开干部购买或建造住房的申报和审批程序，以及违规超标占有或建造住房处罚的具体规定；二是规范干部住房公开的适用范围，明确干部住房信息公开的内容，畅通群众对干部住房腐败投诉举报的反映机制；三是在建立干部住房状况定期检查登记制度的基础上，及时公开干部购置、建造、交易、租赁住房的实际状况及其资金来源等相关信息，保障群众对干部住房的知情权。

（作者系“中国特色官邸制研究”课题负责人，国家行政学院教授、中国行政体制改革研究会副会长）

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瑞集·兴革条例》载，知县的家具杂用有63种200余件，县丞、主簿等有60种，典史仅19种。

洪武时，黄州府有个同知安贞，因“擅造公宇器用”，被部下吏员向按察司检举，按察司又向中央汇报。朱元璋得知后，为安贞开脱，说是“房宇器用都是公家的，安贞若另迁他官，一样也带不走”（《典故纪闻》卷四）。据此可知，给你多少家具，你就使用多少，私自动用公款添买，就是违犯制度。另外，官员调任或退休时，所有家具杂用，都要按清单归还。

《萍洲可谈》述，王安石从出判江宁府任上自请退休，夫人吴氏把官舍里一张躺习惯的藤床带回了家。未几，“郡吏来索，左右莫敢言”，只好悄悄地向老爷汇报。王安石知道吴夫人“好洁成癖”，自己则以邋遢与她“每不相合”，于是“跣足登床，偃卧良久。吴（夫人）望见，即命送还”。由此可知，官员搬出公房时不得带走任何公家用品，也是历代的规矩，即使贵为宰相，亦不得违犯。