四川探路“省直管县”

□文/邓大洪

四川探路“省直管县”

□文/邓大洪

以往的省管县试点都是财政上省管县，而行政上往往仍是市管县，且都认为经济较发达且行政区划不大的省份适合于省管县。现在，作为中国西部且管理县最多的四川省也提出了省管县的行政机构改革试点方案。专家认为，要真正全面实行省管县，前提须缩小省级行政区划。

西部第一个吃螃蟹者

日前，四川省委办公厅、四川省政府办公厅联合颁布了《关于支持百万人口大县改革发展的政策措施》(简称《措施》)。该措施的核心内容是将选择个别条件成熟的人口大县推行省直管县的行政体制改革试点。

省管县的提法应该说并不新鲜，但以往的所谓省管县都仅限于财政上的省管县，而真正实现行政上的省管县却还是凤毛鳞角，且以往省管县的试点都是东部沿海经济较发达、行政区划不大的省，作为中国的大省且地处经济相对落后的西部的四川提出省管县，且是“行政体制改革”，的确出乎人们的意料。四川能否真正实现从财政至行政上的全面的省管县，自然是格外引人关注。

“真正实现从经济到行政省管县的改革试点，可以说是代表了我国行政机构改革的方向。”华东师范大学教授徐长乐告诉记者。

追根溯源，省管县的试点最早应该是在1992年，当年，浙江、河北、江苏、河南等省份陆续推出了省管县的改革试点，当时的提法是强县扩权，即把地市级的经济管理权限下放给试点县。之后的2005年6月，时任国务院总理温家宝在“全国农村税费改革试点工作会议”上指出，“要改革县乡财政的管理方式，具备条件的地方，可以推进‘省管县’的改革试点。”2009年2月，颁布的中央一号文件明确要求积极推进省直接管理县(市)财政的改革试点。

此次四川省提出省管县的试点似乎比以上的改革试点更进一步了。四川在省管县《措施》中明确提出，在行政体制改革方面，将进一步依法下放市级经济管理权限和社会事业管理权限至县级，以支持人口大县进行扩权强镇改革试点，将原来的县级市场监管、建设管理、民生事业、公共服务等部分管理权限下放试点镇。

在县级干部行政级别上，《措施》提出：“在干部激励机制方面，将建立百万人口大县领导干部激励机制，落实符合条件的人口大县县委书记职级高配政策。”

除此之外，《措施》还提出：“在城镇规划和建设方面，百万人口的试点大县的县城按照中等城市规划建设，加快推进城市新区建设和旧城改造，加强重点镇建设，支持人口大县规划建设县域副中心”；“在产业发展方面，百万人口大县将优先布局重大产业项目，具备条件的产业园区将升级为省级开发区；”“在财政金融方面，将适当提高人口大县基本公共服务支持转移支付补助力度，减轻政策性新增支出负担压力，优先支持人口大县中条件成熟的农村信用社联合社改制成为农村商业银行。”

如果能真正实现省管县的行政改革，则意味着，行政体制将由原来的“省-市-县”构架改为“省-市、省-县”构架。

省管县的西部探路者

“市级行政建制在适当的时候及适当的条件下，有取消的必要。”中央党校“三农”问题专家曾业松认为。

那么，四川实行省管县试点是否已到了适当的时候和适当的条件了呢？

公开资料显示，四川似乎已具备省管县改革试点的条件，首先是四川在西部诸省中经济发展最好，有改革的经济基础。而且四川人口众多，数据显示，四川省目前183个县(市、区)中，百万人口大县有20个。这20个县人口超过全省总人口的1/4，经济总量占全省的1/6，粮食产量超过全省的1/3。因此，这些人口大县具备改革的条件。还有就是西部同样需要行政体制改革创新，以更好地适应西部大开发的新十年规划，只能是选择四川作为改革试点。

“行政区划设计的原则是‘提高行政效率、降低行政成本’，”曾业松告诉记者。从这一原则出发看中国的地级市，其功能显然已不符合这一原则了，改革是大势所趋。

现在的省管市、再由市管县的行政构架体系比较复杂，不利于县域经济的发展。市管县是1982年后改革形成的行政构架体系，在1982年以前，地级市有两个行政中心，一个是市级市委市政府，一个是地区行署，比如说四川的绵阳市，一个是绵阳市委市政府，管理绵阳市市区几个区，还有就是绵阳地区行署，管理绵阳市下属的县，但地区行署不是一级行政机构，是省派出机构。1982年以后，为了发挥中心城市对周边县域经济的带动作用，撤销了地区行署，改为省管市，市管县。但随着经济的发展，发现这个改革后，并没有出现中心城市带动周边县域经济的发展，反而出现了“市卡县”，“市刮县”，市级政府往往利用其行政权力，把国家的投资及其资源配置截留在市级，县域经济的发展受到很大制约，其现状是我国绝大多数县，没有什么大的工业项目，财政困难，要靠国家转移支付维持运转，县尚且如此，乡镇就更不行了。这种结构显然不利于打破城乡二元结构，实现经济一体化。可以说，撤市强县是改革大势所趋。

国家行政学院教授汪玉凯也持同样的观点。

“在目前的经济发展格局中，县域经济处于劣势，而县城都处于城乡接合部，上接城市下连乡村，县域经济发展的好与否直接影响到广大农村地区的经济发展。实行省管县，能有效地降低成本，提高效率，特别是国家的一些财政配套资源能直接达到县级，能快速增强县域经济的活力，对经济的发展是有利的。”汪玉凯说。

但是省管县管到什么程度，可以说是以前省管县试点面临的一个棘手的问题，也将是四川省面临的难以拿捏的事。

主要障碍还在地级市

现在已试点的省管县，主要是财政上的，并非行政上的省管县。这样的改革存在的弊病是显而易见的，经济上是省管县，但行政上却仍然是市管县，从经济上架空了市级，市级肯定不高兴，但市级还从行政上管得了县级。即使实行了省管县，但同样会制约县域经济的发展。即使在四川省管县改革《措施》中，也只是提出“落实符合条件的人口大县县委书记职级高配政策”，似乎也没有“改革后县行政级别与地级市平级”、“试点县与原地级市不再有任何行政上的隶属关系之类的词句”。尽管人们给予其厚望，可见其改革还是较为保留的。

“我觉得省管县的改革主要障碍还是在地级市，作为对县级政府发号施令惯了的地级市肯定是不愿意放弃对县的管理权的，几十年形成的惯性，改革肯定会有难度。”汪玉凯曾表示。

那么，为何不从行政到经济全方位实行由省管县，彻底让地级市与县没有关系，处于平级地位呢？

“中国有的省太大了，如果从经济到行政全由省管县，估计难以管理过来。”汪玉凯曾表示。这种改革比较适合区域比较小的省份。

但中国的省份都是比较大的，资料显示，中国有32个行政省(港澳台还不包括在内)，最多的县是四川省，有180个县，河北有72个县，平均每个省级行政区下辖89个县。按国际标准6000万人口就是大国标准，而我国的许多省都达到了大国的级别。美国国土面积与我国差不多，人口仅为中国的四分之一，有50个行政州，而我国却只有32个省。

有人更是提出，仅人事任免这项，以四川为例，有180个县，仅县委书记县长就360个，一到换届，这就是一项巨大工程，更不要说日常杂务了。

“中国省级政权管理幅度太大，已不能满足全球经济化发展的需要，省与县之间增加地级市，又不利于县域经济的发展，且影响行政效能。”国家行政学院竹立家教授这样认为。

中国行政区划与地名学会行政区划专业委员会常务理事周振鹤也表示，虽然支持取消市级行政建制，但前提条件是必须缩小省的管辖区，以管40至50个县为宜，现在许多省管理100多个县，取消了市级行政，省直管县是难以管理过来的。如果不能缩小省管辖区，就不能轻易全部取消市管县行政建制。

“中国最初是没有市级政权的，原则上县都是直接由省管，因为一个省管理的县太多，忙不过来，才设地区行署，作为省的派出机构管县，市级管的区太少，而行署管的县也太少，效率不高才撤区并市，如果现在在不能缩小省管辖的区的情况下，盲目全面撤销市级行政建制，由省直管县，省面对众多的县，管不过来，又有可能回到建行署老路上去，与其这样还不如不改。”周振鹤说。