完善生产一致性 规范市场环境

于 芳 张嘉禾

随着国内汽车行业的快速发展，中国已经成为全球汽车产销大国，汽车保有量也在飞速增长。汽车产业在国民经济中的重要地位愈加凸显，其健康发展成为各级政府的重点关注项目。与此同时，汽车生产企业在频繁的市场应对过程中，违规生产的现象层出不穷，尤其表现在部分企业公告产品在参数、性能上与其实际交付的产品不一致。因此，建立完善的生产一致性管理制度已经迫在眉睫，加强对汽车产品及生产企业的管理和规范，成为了社会、行业以及消费者的共同需求。

汽车行业不断发展壮大催生生产一致性管理要求出台

国家对生产一致性的管理及规定是随着汽车行业的发展壮大而逐步完善的，其经历了如下演变。2001年8月10日，国经贸产业[2001]808号文件《关于在生产及使用环节治理整顿载货类汽车产品的通知》提出，对列入《公告》的车辆产品，国家经贸委将实施生产一致性考核制度；2004年6月29日发布的国务院[2004]412号令《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》中明确“道路机动车辆生产企业及产品公告”项目为保留的行政审批项目；2006年5月31日发布的发改产业[2006]1020号文件《国家发展改革委关于维护道路交通安全，加强车辆管理的通知》明确要加强生产一致性管理，提高车辆的安全性能；2006年7月28日，发改产业[2006]1532号文件《国家发展改革委关于完善车辆生产企业及产品公告管理有关事项的通知》提出了生产一致性监督检查方式及处罚原则；2007年7月11日，发改产业[2007]1582号文件《国家发展改革委关于贯彻落实“五整顿”“三加强”工作措施意见，要求进一步加强车辆生产企业及产品公告管理的通知》，要求进一步加强生产一致性管理工作，明确生产一致性中的“五个一致”；2008年3月18日，发改产业[2008]761号文件《关于进一步加强机动车整车出厂合格证管理的通知》指出，加强合格证管理，将合格证信息核对等作为生产一致性管理的内容；2008年1月17日，工信部联产业[2008]319号文件《关于进一步加强道路机动车辆生产企业及产品公告管理和注册登记工作的通知》中明确了工信部开展生产一致性监督检查涉及的内容。

对车辆生产企业及产品进行一致性管理办法的出台也经过了多方论证。起草单位通过对汽车领域生产一致性的深度调查，形成了初步方案，并通过举办多次研讨会征求了企业、中机服专家组、汽车技术委员会、摩托车技术委员会等各方专家的意见。

2010年6月，工信部正式颁发《车辆生产企业及产品生产一致性监督管理办法》(简称《管理办法》)，对企业和车辆的生产一致性管理作出了明确要求，要求车辆生产企业应当建立和完善生产一致性管理体系，保证车辆产品的一致性。生产一致性是指实际生产销售的车辆产品的相关技术参数、配置和性能指标，与《公告》批准的车辆产品、用于试验的车辆样品、产品《合格证》及出厂车辆上传信息中的有关技术参数、配置和性能指标一致。2010年9月，公安部与工信部联合发布的《关于进一步加强道路机动车辆生产一致性监督管理和注册登记工作的通知》，则是在《管理办法》的基础上对监管规则和措施进一步细化。

在车辆生产一致性管理实施过程中，商用汽车领域存在问题较为突出

汽车行业产品生产一致性的弱项主要在商用汽车领域。最典型的例子是，2010年我国50%以上的重型卡车产品与公告不符，未按规定安装ABS。按规定，载货车必须安装ABS，事实上，绝大部分载货车仅仅是在公告样车上安装了ABS，而实际销售的产品却绝大多数没有安装。另外，货车的后防护装置，可在一定程度上保护追尾事故发生碰撞时，后车尤其是小型车辆内驾乘人员的安全，而在当时，超过50%的货车的后防护装置不符合标准要求。据统计，追尾事故占全部交通事故的近40%，人员伤亡更是占总伤亡人数的60%，尤其是小型车辆追尾大中型货车事故所造成的伤亡绝对比例最高。因此，提高商用汽车产品生产一致性的保障能力不容置疑。

为解决上述问题，工信部采取了相关措施，包括开展对ABS、防护装置等项目的专项检查，召集企业签署承诺书等。2010年7月12日，工信部产业政策司组织召开了车辆准入管理工作会议，全国26个省市工业和信息化主管部门，27家汽车、摩托车、三轮汽车和低速货车生产企业，14家负责车辆产品检测工作的检测机构，以及中国汽车工业协会、中国汽车技术研究中心和中机车辆技术服务中心共130多名代表与会。会上，中国汽车工业协会发起倡议，27家全国骨干汽车(包括摩托车、三轮汽车和低速货车)企业积极响应，共同签署和宣读了加强生产一致性管理、提升产品质量的承诺暨倡议书。随后，工信部组织相关人员在车辆注册环节对ABS、防护装置等项目进行调研检查，检查出的问题产品涉及30余家企业，并对这些企业进行了相应的处理。

通过一系列的专项检查，市场上汽车产品中的生产一致性问题得到了很大改善，ABS、防护装置等问题逐渐减少。但检查只是起到督促作用，通过检查发现问题和对企业进行处罚并不能从根本上解决生产一致性的问题，因此必须多管齐下。

政府在车辆生产一致性管理实施过程中的监管作用非常重要

目前，政府对生产一致性监管的基本思路为：一是以企业实施为主，政府监管为辅；二是形成各部门齐抓共管的管理机制；三是形成完整的《公告》管理体系，车辆生产企业及产品生产一致性监督管理是车辆准入管理的后续管理，一旦发现企业存在生产一致性问题，将按照《公告》管理进行相应惩罚处理。具体来说，政府从准入、检查、反馈环节入手：通过准入审查来要求企业；通过检查来监督企业；通过市场信息反馈来约束企业。根据《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》和《汽车产业发展政策》的有关规定，工信部对乘用车、卡车、专用汽车和挂车、新能源汽车、低速汽车、摩托车/电动摩托车的生产企业制定了准入管理规则。生产企业的准入条件之一就是企业必须具备保证产品生产一致性的能力。政府在对企业准入资格进行审查时，会核查企业是否具有生产一致性的保障能力，当企业不具备该能力时，则不予批准企业的生产资质，以便从源头上严格控制。

政府通过定期组织生产一致性监督检查，在车辆生产、注册登记等环节严格把关。针对产品一致性问题较多的车型，实施专项重点检查，例如在车辆注册登记环节开展载货汽车产品的ABS配置、车辆侧面及后下部防护装置、车辆反光标识等专项检查，并对检查中发现问题的产品和企业进行严肃处理，以加大企业的违规成本，提高企业的重视程度。对问题较为严重的企业，还会采取严厉的惩罚措施，例如取消其生产资质，直至问题整改完成，以此对同行业的相关企业起到警示作用，达到严控产品一致性的目的。在车辆生产环节，对各类车型的代表性生产企业进行现场检查，通过检查在线生产及库存产品的配置、关键零部件采购、生产工艺流程、合格证发放记录等内容，督促企业完善生产一致性控制。

政府建立市场信息反馈机制则是为了通过各种渠道收集市场的违规信息，进一步完善车辆生产一致性监管体系。例如，建立公安、交管部门统计的涉嫌违规机动车产品信息库，在对这些信息核实之后，督促违规企业进行自查和整改。通过这些措施，产品违规问题得到了较大改善，违规问题已经有了明显的减少。

企业自律是解决车辆生产一致性问题的关键

作为生产一致性的责任主体，车辆生产企业有义务积极采取措施，建立生产一致性管理体系，并不断提高一致性保证能力，确保实际生产、销售的产品能持续稳定地满足生产一致性要求。企业应按要求编制并执行《企业生产一致性保证计划》，从产品一致性的控制措施、生产和检验测量设备的控制措施、人员能力和资格的控制措施、检验的控制措施、《合格证》管理的措施、恢复措施、生产一致性的自我检查措施等方面对企业内部进行生产一致性控制。车辆生产企业应按照要求编写《企业生产一致性信息年报》，对执行和调整《企业生产一致性保证计划》的具体情况进行年度总结，并进行存档及提交。同时，企业应配合政府的各项生产一致性监督检查和要求，并根据检查结果及时进行分析整改。

生产企业进行问题整改时，不能仅针对出问题的车型进行问题纠正，更重要的是分析问题的原因，采取相应的纠正和防犯措施，以确保此类一致性问题不再次发生。企业还应根据自身或其他企业产品出现的情况进行全面的自查，从体系上提高企业的生产一致性保证能力，改善企业的产品一致性。

在对国内各类车辆生产企业中具有代表性的生产一致性管理状况的调研中发现，大部分生产企业已经建立起《企业生产一致性保证计划》等管理体系，从管理职责的明确到对采购、生产、销售等各个环节都采取了相应的控制措施，对企业内部实行生产一致性的管控。其中乘用车生产企业的生产一致性管理水平在整个汽车行业中相对较高，其产品的一致性结果也优于其他车型产品。专用车企业的产品一致性较为薄弱，在市场上出现的问题较多，成为生产一致性管理的重点监管对象。

检测机构需对车辆生产一致性进行严格把关

检测机构承担着车辆产品样车的试验工作，其出具的产品检测报告是车辆产品准入审查时的重要依据，因此应保证报告的真实性、准确性和完整性。检测机构应继续健全和完善各项管理制度，加强内部管理，完善内部工作流程，杜绝弄虚作假。检测机构须对样车检验工作认真负责，确保产品检测环节实施中对生产一致性的控制。

车辆生产一致性监管需要从3个角度和5个维度着手进行系统管理。3个角度是指从政府、企业、检测机构的角度，划分政府与企业的责任界限，明确各个主体对生产一致性的管理职责和应发挥的作用。5个维度是指企业准入审查、产品试验、采购生产管理、销售控制和注册登记环节。车辆生产企业应在采购、生产、销售等环节，对生产一致性的管理及产品一致性的结果负责；检测机构应对型式认证产品检验环节负责；中介机构应对产品及企业准入的审查负责；企业集团应有对下属企业生产及产品一致性进行监管的职责；政府应履行在车辆生产企业准入、产品销售和注册登记环节对产品一致性进行监管的职责。

总之，通过政府、企业和检测机构对生产一致性的联合管理，可以明确职责划分，发挥各自的职能，履行应尽的义务，为汽车产业创造一个健康的可持续发展的行业环境；通过对企业准入审查、产品试验、采购生产管理、销售控制、注册登记等5个维度的各项监督检查和监管控制，使生产一致性监管渗透到行业的方方面面，形成一个完善的闭环的生产一致性监管体系，从而提升整个汽车行业的生产一致性水平，进一步规范汽车行业的市场环境，使其能持续健康发展。