城市流动人口管理模式及其优化
——基于新公共服务理论视角

谢棋君

(广州大学 公共管理学院，广州 510006)

城市流动人口管理模式及其优化
——基于新公共服务理论视角

谢棋君

(广州大学 公共管理学院，广州 510006)

城市流动人口管理是测量城市管理有效性的重要指标。传统的防范式管理模式、属地化管理模式、区域化管理模式在取得局部性突破的同时仍存在天生缺陷，而新公共服务理论之理念与城市流动人口管理目的存在高度契合，表现出内在的统一性，将之用于指导城市流动人口管理，构建出更为优化的服务型社区化管理模式。

新公共服务；流动人口管理；优化；管理模式

一、流动人口管理基本问题研究

自上世纪80年代以来，随着户籍制度的松动，城乡二元壁垒逐渐被打破。在该情势蔓延下，城市人口管理正面临着愈来愈严重的挑战和危机，其主要施加影响者就是以农村剩余劳动力为主力、集中于城市建设、制造与服务业等较低端行业[1]、工作稳定系数低、规模日益膨胀为主要特征的流动人口。

(一)界定：流动人口概念

由于户籍制度的存在，我国关于流动人口的界定较为复杂，不同职能部门、不同学者从不同视角对于其界定也略有不同。比如，《2010年第六次全国人口普查主要数据公报》 对于流动人口的定义为“居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上”的人口[2]；公安部门则规定居住于某一地区“3日以上”即为流动人口；有学者(江立华，2004)认为流动人口指暂时离开常住地的短期迁移人口，包括广义上的公务型流动人群、文化型流动人群、社会型流动人群[3]；还有学者(罗仁朝，2004)认为流动人口就是离开户口登记地谋求更好发展的人群[4]。通过综合考量，本研究将流动人口界定为狭义上的流动人口，特指户籍不在本地的农民工群体。

(二)现状：流动人口主要管理模式归纳

现阶段，我国对于流动人口的管理模式主要包括传统意义上的防范式管理模式、属地化管理模式和区域化管理模式，三种管理模式的侧重和效用各有不同。

1.户籍型的防范式管理模式

防范式管理模式，与我国转型期的经济体制和城乡二元经济结构密切相关，对规范人口管理、控制城市人口规模、缓解城市人口压力等一系列经济社会问题，无疑具有积极意义。但是我们进行客观审视发现，这种管理模式如今已越来越不适应经济社会发展的客观要求和流动人口管理的需要，“户籍制度背后附加着太多的利益链条”[5]。 与此同时，其弊端日益显现：城市流动人口沦为城市“边缘人”的压迫感更趋明显，不能与当地城市户籍人口同享利益分配果实和公平参与机会，住房、就业、社会保障等诸多方面的权益难以得到有效保障。这种管理模式，还有可能导致“城乡对立和社会冲突”[6]加剧，阻碍人口合理流动和城市化进程。

2.适应型的属地化管理模式

属地化管理模式一般被认为是对防范式管理模式的某种程度上的矫正，迎合了人口城市化背景下经济社会发展、人口管理的要求，是一种相对积极、合理、有效的城市流动人口管理模式。这种管理模式不是基于对本地城市户籍人口进行保护和对流动人口进行管制，而是基于适应人口城市化浪潮、农村外出务工人员向城市迁徙的流动潮流等实际趋势，并根据流动人口规模庞大、问题凸显等特征，将流动人口群体和计划生育工作纳入流入地区进行属地化统一管理。其思路是政府对城市流动人口应主观能动地去适应、疏导，把城市流动人口纳入本地政府的经济社会发展规划和本地人口管理框架之下，为城市流动人口提供良好的管理和服务，使流动人口的“城市主人翁”意识增强，从而最大程度地发挥其主观能动性为所在地区经济社会发展做出贡献。

3.协作型的区域化管理模式

随着跨区域、跨省的人口流动数量及其规模与日俱增，产生了针对城市流动人口和计划生育的协作型区域化管理模式。该管理模式突出省(市)际流出地和流入地之间的协调配合，多形式、多渠道互通信息，密切协作，实行双向管理，较好地适应了跨省(市)际人口流动的现状。但需要指出的是，协作型区域化管理涉及到跨省(市)际地方政府间的复杂关系和其他诸多因素，组织协调领导机制的构建与强化很有必要。

(三)困境：流动人口管理优化必要性分析

党和政府始终关切着流动人口群体的状况，并不遗余力地提高管理服务水平，以期更好地贯彻以人为本的理念。通过上文归纳分析发现，城市地方政府对此群体的管理虽然取得了一定效果，但问题仍然较多。事实上，政府面临着两难的尴尬处境：一方面，以农民工为主力的流动人口群体进城是发展城乡经济、解决农村剩余劳动力就业的主要途径，政府对其选择负有责任，故为之提供良好的环境，保护其合法权益是理所当然的；另一方面，为保持城市的健康良性成长，城市自身发展空间及配套设施的有限性始终与规模不断扩大的城市流动人口群体博弈。城市流动人口管理模式的不断探索是为了更好地处理“两难”境遇的客观诉求。那么，如何进行有效的城市流动人口管理？换言之，如何创新优化城市流动人口管理模式？面对这一难题，更深层的考量是急需新鲜理论来指导，而新公共服务理论进入了我们的研究视野。本文的研究逻辑演进见图1。

图1 研究逻辑演进图

二、新公共服务理论与城市流动人口管理优化

(一)输入：新公共服务理论内涵阐释

20世纪90年代掀起以“新公共管理”理论为主导的“政府再造”运动，在风靡欧美取得巨大成就的同时，也因为理论本身的固有缺陷，遭到各方质疑。在反思和批评声中，美国著名行政学家登哈特的新公共服务理论应运而生。新公共服务理论认为，政府的角色应转变为服务而非导航，服务型政府应取代工业化下衍生出的管制型政府。同时，新公共服务理论将公民置于整个治理体系的中心，推崇公共服务精神，旨在提升公共服务的尊严与价值，重视公民社会与公民身份，重视政府与社区、公民之间的对话沟通与合作共治。[7]新公共服务理论框架构建在民主、公民权和服务公共利益价值观之上，基本内涵主要包括：

其一，服务而非掌舵。在新公共服务理论看来,政府的职能既不是“掌舵”也不是“划桨”,而是服务，政府应将自身定位为重要的参与者角色，与社会团体、组织一起提供服务和解决问题。

其二，公共利益是终极目标，而非公共管理的副产品。公共管理者的权力来源于公民权力的让渡，应鼓励公民逐步形成集体、共享利益的观念，这样有助于形成统一的集体利益观和社会责任感。新公共服务理论认为，政府的作用是确保公共利益居于主导地位,确保解决方案本身和产生过程遵循公正、公平和平等的民主价值准则。

其三，战略地思考,民主地行动。公共政策的制定，不再只是政府单方的责任，而应该是集合社会中各团体的力量“集思广益”，通过此种集体协作过程，能够使政策得到最有效地执行。而要激发出公民参与其中的自豪感和责任感，需要通过公民教育计划培养其热情和意见领袖。

其四，服务于公民而不是顾客。公共管理理论倡导把企业管理思想运用到公共服务领域，视公民为顾客提供服务。但是，需要清楚公共利益源自集体协商的结果，绝非个人自我利益的简单相加，故公共行政人员不仅要回答公民要求，更要关注公民与政府、公民与公民间的信任与合作关系。

其五，责任并不是单一的。新公共服务理论充分认识到责任的现实性和复杂性，并认同公共行政人员应受到一系列复杂制度、标准的影响。故他们应以更加主动的姿态了解法律法规,聚焦社会价值和公民利益，使自己能更好地树立起正确的责任观。

其六，重视人的价值。公共组织及其所构成的网络,要在普遍重视所有人的价值基础之上，再通过合作的过程来运作,才能够提升成功的可能性。该理论强调“依靠人来管理”的重要，需始终关注组织中人的价值观和利益所在。

其七，超越企业家身份,重视公民权和公共服务。企业家式的管理者，视公共资金为己有，用其相当狭隘的思路去追求目标而不顾风险，必将引起一系列问题。而在新公共服务理论看来，公共行政者应首先有公共资源和公共利益不属于私有的意识，相反，其在职就说明了对于公民服务的职责所在，以一种高度的责任感去为公民提供服务和维护权利。[8]

(二)输出：新公共服务理论视角下的城市流动人口管理优化及其模式构建

通过全面剖析新公共服务理论，我们发现其核心逻辑始终围绕以公民为中心的治理理论。新公共服务理论内涵所包括的七个基本要点，概括起来主要是服务政府的精神理念、对公民的一贯重视、对公民权和民主的无条件尊重。基于新公共服务理论的逻辑推演，流动人口这一群体作为公民应当拥有本地城市居民同等的权利，应当受到足够的关注与重视，同时政府需要认真倾听该群体的意见和诉求表达。另外，基于该群体事实上的相对弱势地位，按照罗尔斯所提出的补偿原则理念，对于流动人口的管理应提供更高效、更精细的服务，确保其合法权益的维护与保障。

然而，现阶段城市流动人口在为城市谋取巨大福利的同时，往往被“边缘化”，被刻意排斥于主流社会之外，对于该群体的管理整体上反映出的仍是行政性管制“遗毒横行”，从而演化出一个恶性的生产与再生产游戏规则，对城市的健康发展构成了巨大的潜伏危机。究其根源还是未真正认同流动人口的公民身份，基于此意识下的政府城市管理举措也就具备了逻辑上的“合理性”。

结合归纳的我国城市流动人口管理模式现状，笔者认为应打造新公共服务理论指导下的服务型社区化管理模式，才能较好地缓解现阶段城市流动人口管理中政府的疲惫感、乏力感，从实质上构建起良性的城市流动人口管理，平衡流动人口与城市发展的步调。所谓服务型社区化管理，主要是指在政府的统一领导下，在相关职能部门的积极配合和指导下，基层社区以社区资源为主要依托，运用社区管理的机制与手段，促进社区内部的调整与整合，从而管理好流动人口的一种管理模式。它在操作上强调属地管理、参与管理、服务管理、社会管理的有效融合，特点包括如下几个方面：

其一，该模式将治理重心下移到基层社区。积极发挥基层社区在城市流动人口管理中的“桥头堡”作用，将管理权限更多地汇集于基层社区本身，减轻管理协调压力和阻碍，避免因多头管理、条块分割带来的效率低下，真正落实“以块为主”的原则，强化属地化管理优势。

其二，该模式强调将社区常规管理与专项管理相结合。一方面要搞好流动人口的基本信息登记、基本情况了解，并建立与相关行政管理部门的信息沟通等一般性事务管理；另一方面还要搞好专项管理，主要包括房屋出租管理、治安维护、市容市貌维护、卫生防疫、计划生育等。

其三，该模式强调民主性的参与式管理。其主旨就是社区内成员要热情参与到社区事务和社区生活当中来，并协助社区管理，为社区的建设与发展贡献自身力量。故而需将流动人口中表现优秀的人员纳入到社区管理团队中，调动该精英群体参与社区建设的积极性，同时也可以起到示范、催化作用，促使流动人口主动将自身的实际需求与所在社区利益绑定，关心社区事务和社区发展，促进社区流动人口融入社区，进而融入城市。

三、结语

在考察清晰防范式管理、属地化管理、区域化管理所存在的固有缺陷后，再借鉴新公共服务理论的公民中心和服务精神，建构城市流动人口服务型社区化管理模式。这种相对优化的管理模式按照以人为本的理念，在充分尊重流动人口权益的基础上，由过去的防范控制型管理转变为管理和服务并重的社区化服务管理，并注重本地居民和流动人口在社区的交流沟通、互动参与，从而最终使流动人口顺利融入城市化发展进程，实现自身角色蜕变，共享城市发展成果。

[1]王春光.我国城市就业制度对进城农村流动人口生存和发展的影响[J].浙江大学学报:人文社会科学版,2006(5).

[2]中华人民共和国国家统计局.2010年全国人口普查主要数据[EB/OL].[2013-06-17].http://www.stats.gov.cn/tjsj/pcsj/rkpc/6rp/indexch.htm.

[3]江立华.城市流动人口计划生育的管理模式：问题与对策[J].华中师范大学学报:人文社会科学版,2004(5).

[4]罗仁朝.我国城市流动人口管理现状及策略优化探析[J].城市人口,2004(8).

[5]朱中原.户籍改革：统一城乡户口并非终点[J].中国改革,2007(4).

[6]艾丽娟，蔡艳红.论中国流动人口管理体制创新[J].大连海事大学学报,2007(3).

[7]李松林.论新公共服务理论对我国建设服务型政府的启示[J].理论与实践,2010(2).

[8][美]罗伯特·登哈特.新公共服务：服务，而不是掌舵[M].北京：中国人民大学出版社,2002.

TheManagementPatternsofUrbanFloatingPopulationandtheOptimizationBasedonPerspectiveofNewPublicService

XIE Qi-jun

(School of Public Management,Guangzhou University Guangzhou 510006,China)

Floating population managemet is one of the index for measuring the effectiveness of urban management.Even through the traditional prevent management paradigm、local management paradigm and regional collaborative management paradigm made a breakthrough,they have the birth defects.The concept of New Public Service is highly fit for the urban floating population management and show the inherent unity to each other.It must be supply better ideas through integrated analysis and help to construct the optimize pattern for floating population management.To make the floating population realize urbanization smoothly and intergrate into the urban development process.

New Public Service thoery;floating population management;optimization;pattern of management

C916

A

1008-3715(2013)06-0098-04

2013-10-09

谢棋君(1991—)，男，江西九江人，广州大学公共管理学院行政管理专业硕士研究生，主要研究方向：城市公共安全管理、流动人口管理。

(责任编辑刘成贺)