政府回应性视域中环境群体性事件成因及对策

余 茜

（北京大学 政府管理学院，北京 100871）

“建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展”。[1]党的十八大关于大力推进生态文明建设的指导思想是对当前严峻环保形势的积极回应。据介绍，自1996 年来以来，环境群体性事件一直保持年均29%的增速。环保领域重大特大环境事件呈高发频发趋势，2005 年以来，环保部直接接报处置的事件共927 起，重特大事件72 起，其中2011 年重大事件比上年同期增长120%，特别是重金属和危险化学品突发环境事件呈高发态势。[2]在刚刚过去的2012 年，四川什邡、江苏启东和浙江宁波等地仍接连爆发了三起环境群体性事件。环境群体性事件与违法征地拆迁、劳资纠纷一起，已成为国内引发群体事件的“三驾马车”。

环境群体性事件在学界有严格的定义，一般指因环境问题而引发的群体性事件。从行动爆发的时间角度，可分为“事后救济型”和“事前预防型”环境群体性事件。前者是指因环境污染造成对人的生命健康权、财产权的侵害，如尾矿库事故、尘肺病等引发的群体性事件，针对的都是权益已受侵害后的维权。后者“事前预防型”环境群体性事件是指环保项目尚未启动或未建成，获知信息的公众基于预期利益受损而聚集抗议，如2007 年的厦门PX 事件。概括而言，如果说以前的环境群体性事件是“要糖有糖吃”的“抗争—物质赔偿”模式的话，如今因环境问题而引发的群体性事件则凝聚了更为宽泛的诉求：公众不仅仅需要救济性的物质赔偿，而需要更高的环境权和健康权，要求地方生态环境的改善和经济的可持续发展。从发展趋势来看，因为地方政府对环境群体性事件的重视和回应力度不够，环境群体性事件正陷入“不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决”的中国式循环。这种恶性循环无益于环境问题的彻底解决，无法形成“共赢”局面，而只会形成一种“多输”局面：即类似的生态环境问题不断凸显与蔓延，容易导致公众与企业、公众与政府之间的对抗，严重的甚至会威胁社会秩序和稳定。那么，该如何走出政府应对环境群体性事件的“多输”局面？这个问题一直困惑着人们，因此需要我们在深入了解现实的基础上，从理论高度去探寻问题背后的深层次症结，找到根本的化解之策。

一、政府对民意的回应是民主政治的本质要求

在政府公共管理过程中，政府针对公众的需求和面临的问题，做出积极、灵敏的反应和回复，完成政府提供公共服务的过程称为政府回应。回应性是政府民主性的体现，是建设服务型的必然要求。回应性是构建和完善良好公众与政府关系的渠道和方法，增强政府的回应性对预防和化解社会矛盾具有积极重要意义，也是加强和创新社会管理的内在要求。现代政府对民意需求的回应形成一个完整的闭合回路（如下图），即“民意需求的形成—民意被输入进政治体系—利益整合—政府制定特定政策回应民意”。纵观政府回应的全过程，可看出政府的敏感性和有效性、公民社会的成熟度以及民意表达渠道的通畅性这三方面决定了政府能否有效地回应民意。

图1 政府回应民意过程图

回应性反映了政府组织内部的民主化取向以及政府与公民的民主合作关系。如果政府组织内部关系不以民主化为主要取向，在民意需求的强大压力下，若政府对民意反应迟钝，且没有能力解决民意所指向的具体问题，那么这将导致政治系统的不稳定和崩溃，严重破坏政府与社会持续的互动和动态的平衡。同时，为了准确地应对和回复社会需求，政府需要从公众那里获取连贯且准确的信息，政治参与能够传递这种信息，将其注入政治系统中。若政治体系对社会需求不予回应或是回应不利，将会导致日益紧张的国家社会关系。

同时，从“主权在民”的思想基础来看，政府作为执行国家意志、实现人民利益的权力载体，其权力来源于人民。人民通过社会公约（宪法和法律）等授权并委托政府行使行政权力，履行公仆的职责和义务，因此，回应民众的诉求和意愿是民主政府的本质要求，政府回应性同民主政治有着内在的一致性。“如果说‘民治’是不可能的，那么，借用利普哈特的话说，民主意味着“要为民享，也就是说，政府要与人们的偏好一致”。在其“共识民主”模式中，回应是民主的重要原则。在民主的回应原则上，民主理论的各家各派似乎空前一致。达尔说民主的根本在于回应民众需求。萨托利也说民主说到底是为了回应选民的诉求。民享首先是一种政治价值，又不失工具意义。在工具意义上，民享就是政府在民众的压力性输入下满足民众利益诉求的政治过程。回应只是民主政治的一项原则，也是一个政治过程。但是，政府的回应应该是有选择的、负责任的，否则就是民粹主义政治，民主也就真的变成了“多数暴政”。[3]因此，在公共管理实践中，只有将政府回应性与民主政治建设有机结合起来，才能更好地实现以民主政治为前提的回应性政府的职能和责任。

在中国，随着政治民主化程度的逐渐提高，加强政府回应性建设的呼声也日益高涨。历史上长期管制型行政模式的惯性，政府回应总体上是单向性的、滞后的、低水平的，尤其是在环境领域的政府回应仍然处于一种偏低水平的状态：地方政府忽视与民众的沟通，对民众的需求不予以积极回应造成沟通渠道不畅，导致群体性事件不断增多，其中有些直接升级为暴力事件。这必然不利于政治民主化进程的推进。因此有必要从政府回应性的视角来探讨政府回应失范与环境群体性事件爆发的内在联系，以便找出解决此类问题的根本之策。

二、环境群体性事件的政府回应失范及其表征

内部回应和外部回应是政府回应性的两种基本形式。一般而言，在政府内部，因科层制体制而产生的下级官员对上级官员、下级政府部门对上级政府部门的回应视为政府的内部回应。而所谓的外部回应，则对应的是政府体制之外的社会公众，是政府机构和政府官员面对公众利益的需求和表达所作出的反映和回复。其中，职能性回应、责任性回应和前瞻性回应是政府外部回应的三个重要层面。当前，中国政府在对待环境群体性事件的回应性失范主要体现在以下三方面的回应不足。

（一）政府对环境群体性事件的责任性回应不足

现代政府承担着社会、政治、行政、法律等方面的综合责任，责任性回应就是指政府基于这些综合责任而对这些重大事项和问题发展进行的回应。“从新公共管理和治理理论的观点来看，现代政府首先应该是责任政府，表现为政府的一种责任性（Accountability），强调政府管理人员及管理机构要对其承担的职务负责，必须履行一定的职能和义务。没有履行或不恰当地履行其应履行的职能和义务，就是失职，或者说缺乏责任性”。[4]从契约论的角度而言，正因承担着对社会公共事务管理的责任，政府才被授予了相应的权力。政府通过行使公共权力来回应各项社会需求，正是其政治责任、行政责任、法律责任和社会责任的综合反映。从回应性的角度来透视，当前正是因为政府未担负起环保责任，在环境问题上的责任性回应不足，才导致了环境问题日益恶化进而演变为群体性事件。

1.政府回应意识薄弱，未担负起环境污染问题的责任。“环境群体性事件一般都有一个长期累积和发展的过程。直观上看，这些事件往往由于事发区域环境污染的不断加重或者恶化，社会成员的正当环境权益受到了严重侵害。同时，社会成员为维护正当的环境权益，在群体性事件发生前，一般都经历了合理诉求、理性维权的过程，但这些诉求没有得到及时和有效的回应，因此其环境权益并没有得到满足，由此不满情绪开始累积，而后在一定的时间和场景下爆发”。[5]由此可见，表面上看环境群体性事件的爆发，有着千差万别的直接原因，但本质上是有着深刻的历史和社会矛盾内在累积根源的。事实上，随着经济的发展，环境污染问题是普遍且长期存在的，但只要环境问题不是恶化到严重威胁社会成员的基本生存权利的地步，环境受损者也不会奋起抗争，将普通的环境问题演化为群体性事件。从政府责任的角度，政府是必须承担起环境保护责任的。政府的环境保护责任要求政府必须制定相应的环保政策，切实地履行好环境执法职能，以杜绝此类事件的发生，若实在无法避免，在环境群体性事件酝酿之际，政府就应该明确政府对环境治理承担着不可推卸的责任，在责任意识的带动下，去增强回应环境群体性事件中公众利益诉求的意识，深入群众中去查明根本的原因，进而为利益受损民众的合理诉求找到可操作的解决途径。

而现实中，事前政府对日趋恶劣的环境问题不予重视，未给予积极回应，没有通过制度化的渠道对利益受损的民众进行补偿，未对企业的排污和侵害行为进行有效制止。政府部门及其行政人员对于一些涉及到公众环境利益的事件，往往采取环境行政不作为的做法，如拖延行动甚至听之任之、不予回应。在这样一种情况下，越来越多的环境群体性事件给求救无门的民众传递出一个错误的信号：不闹不解决，一闹就解决。只要闹，危及环境的污染项目就会被叫停，如浙江东阳市画水镇事件。该事件是在画水镇竹溪工业功能区旧有的环境污染问题没有得到解决，有毒工厂还在迁入、污染有加剧之势的情况下发生的。再如浙江新昌县京新药业污染新昌江事件，该地在发展化工医药产业的同时，环境问题逐渐凸显，但一直都未得到解决。日积月累的污染严重影响着下游居民的生产生活。2005 年，恰逢该地多年未遇的“枯霉”季，加上连日高温，河水干涸，在污染物散发的刺鼻气味令居民实在无法忍受的情况下，长期饱受上游污染之苦的村民冲击京新药业，砸掉围墙，造成京新药业的厂房停产。此外还有“电动自行车铅蓄电池之乡”的浙江长兴县的蓄电池厂污染、舟山定海和邦化工在生产时的恐怖大气污染事件。在上述地方发生的环境群体性事件，尽管表面的原因和表现形式不一样，但本质上都是因为严重的污染危及到该区域居民的基本生存权利，才导致环境问题由潜伏状态演变为难以控制的群体性事件。

2.政府维护环境公平的责任感不强，导致回应失衡。中国的环境问题，不是一个专业问题，而是一个政治问题。环境问题与公共管理、法制建设、社会公平和政治文明等都有着紧密的联系。“环境问题在当前政治环境中难以解决，这也被多年的环境治理实践所证实。只有实现政治变革，改变社会治理的方式，环境问题才能得到有效治理”。[6]在环境领域，政府公共管理的职能就是为了改善符合社会公众健康和生活条件的环境质量、服务和增进公共环境利益、维护环境正义。这就要求政府及其行政人员针对社会中各种组织、各阶层群体、个体的正当诉求，给予不偏不倚的回应。而且鉴于政府回应客体的广泛性、复杂性等特点，政府在回应过程中应始终秉持公平、公正的原则。但正如斯蒂格勒所提出的“俘获理论”认为：“拥有社会资源分配权的政府往往成为各种特殊利益集团追逐的对象，通过合法的利益诉求和非法的政治交易，少数利益集团最终将政府俘获，变成他们追求各自私利的工具，继而必然导致严重的政府腐败。政府的终极目的是最大限度增进社会的公共福利，而政府被少数利益集团‘俘获’所导致的种种腐败现象和社会正义的丧失是政府最大失灵”。[7]

所以，在环境决策过程中，地方政府容易借维护环境公共利益之名谋取部门利益之实，或过多地向环境领域的强势群体倾注环境利益，实施有损于弱势群体利益的行为。政府越是缺乏回应的责任感，就越是疏于同公众进行充分的沟通与交流，在环境问题的治理过程中，便难以顾及或有效吸纳公众尤其是弱势群体的环境利益诉求。“权力是作为权利现实性的逻辑产物而获得自身的正当性”，[8]公权力正当性的首要标志是全体社会成员的基本权利得以普遍实现，公民失去了权利，政府也就失去了其公权力存在的必要条件和客观基础。如果政府在环境领域行使公共权力时，长期难以对公众的期待做出负责任的有效回应，不能达到公众所预期的效果，其存在于环境领域的合法性基础以及权威力量就会受到侵蚀并逐渐丧失，随之将面临严峻的信任危机。

3.责任性回应制度基础薄弱。在环境领域的管理过程中，随时都会面临一些新出现的重大事项和问题，仅仅依赖于现行法律政策是无法对这些新事项和新问题做出有效回应的。这就需要政府以政策创制和制度创新的方式予以响应，这类政策性响应就构成政府责任性回应的一系列制度基础。目前，中国政府环境政策责任性响应的制度基础薄弱，主要体现在：首先，在环境决策相关的制度上，一是缺乏有效的环境决策信息公开制度，在环境决策过程中，政府对信息资源的垄断导致了公众对环境政策的制定过程不了解，政府回应的前提条件缺失；二是缺乏有效的环境决策听证制度，长官意志、权力精英的个人价值观念仍对环境决策施加影响或加以牵制，不符合政府回应的精神理念；三是缺乏有效的环境决策审议与复决制度，公众是政府回应的主要对象，缺乏相应的环境决策审议和复决制度，公众就无法针对环境政策方案中的问题与政府进行广泛的讨论、质疑和协商；四是缺乏有效的环境决策责任制度，政府的环境政策性响应效果不受检视，也就意味着其政策性响应行为过程不受制约。其次，在中国的环境影响评价制度中，上级对下级环保部门、环保部门对环评机构的监督，主要依靠行政手段，法制性不强，制衡性欠缺，公众参与程度低，没有为社会监督搭建可靠的制度平台，导致一些项目审批或建成后环境纠纷不断，甚至引发大规模群体性事件。环评过关的企业污染事故频发，环评造假事件不时出现，民间环保组织对环评报告颇多质疑，公众将环保部门和违法企业告上法庭……这些问题使环评制度遭遇越来越严重的信任危机。由此可见，正是因为责任性回应的制度基础薄弱，政府在环境领域的行政过程中，就难以对缺乏机会或渠道来表达自身环境政策意见的公众担负起责任来。

（二）政府职能性回应不充分，未能有效解决环境群体性事件

政府职能是指政府机构本身具有的功能或应起的作用。政府职能性回应是指针对政府职能范围内的各种社会问题和社会需求，政府从自身职能出发予以关注、答复和应对处理。

1.政府职能回应行为僵化。当前地方政府在应对环境群体性事件中，回应行为存在僵化的倾向，最为突出的表现就是执行僵硬的不合时宜或存在缺陷的行政规制。环境群体性事件往往裹挟着各种利益诉求，有学者将环境群体性事件描述为“最近的宣泄口”。如2012 年浙江启东事件中，遭到反对的建设项目实质上牵扯到征地拆迁、渔业受损等诸多复杂利益，而环保最终以具有正当性与合理性而充当了各种利益诉求的集中爆发点。因此，在夹杂着多种利益诉求的环境突发事件中，政府就应该采取更为灵活、更具针对性能解决核心问题的应对策略。否则，根本的问题未得到解决，再加上其他的各种附加利益诉求，就更容易导致公众与政府、公众与企业之间的对抗性增强，甚至出现暴力对抗的趋势。

从2007 年厦门市民为反对PX 项目自发“散步”、2011 年大连市民游行反对PX 项目，再到2012 年的四川什邡、江苏启东、宁波镇海，多个投资巨大的化工或资源开发项目因民众担心污染环境而被迫下马。以上引起海内外关注的环境群体事件多以政府和企业让步、民众“获胜”结束。然而，仅仅是为了平息群体性事件而中止企业项目，这种简单粗放的处理问题的方式，也不利于地方经济的长远发展，如何缓解公众的环境恐惧症以及对政府和企业的不信任感，如何上马类似的大项目来带动地方经济发展？这些问题的解决还需要政府采取灵活的方式予以回应，并力争在制度层面寻找妥善解决的“双赢”方案。

2.政府回应低效和失效。政府回应的有效性要求政府在获知公众的意愿信息后，能够针对其反映的问题，采取有效措施妥善处理并解决，使公众各种形式的诉求都能够得到满意的回馈和答复。通过有效的政府回应，不仅能够使公众的环境利益要求得到持续满足，而且也有助于政府巩固其在环境领域行使公共权力的正当性与合法性。然而，目前中国地方政府对公众的回应仍处于低效状态，对公众环境利益密切相关的部分环境问题，地方政府并未切实地履行好其在环境领域的职能，给予公众满意且有效的回应。如在环境经济政策制定的过程中引入听证制度，政策初衷是让政府充分了解公众、企业、社会组织各方的意愿，并将其有效地吸纳进环境政策方案当中，最终作出符合各方环境利益的决策，以此促进环境决策的科学化和民主化水平，更好地为公众服务。然而，在实践操作过程中，环境决策听证会却时常名不副实，听证结果往往预先知晓，“逢听证必涨”的怪现象引发公众猜疑并争议，其结果难以令人信服。政府以此种形式对公众诉求的回应是低效的，甚至是无效的。无效的回应不仅无法解决问题，反而会影响政府绩效和公众对政府自身能力的质疑，这种对哪一方都没好处的结果和状态被有关学者称为“三输”：即“地方经济失去合法、合规的项目、审批机构的公信力遭遇挑战、公众的抗争也并未争得更优的环保效果”。[9]如2012 年的环境群体性事件中，什邡项目仅投资就损失4 亿多元，宁波事件中投资损失为60 多亿。企业亏本、政府公信力下降，而且当地的环境也未见立竿见影的改善。

3.职能性回应的制度基础薄弱，政府是环境领域的管理主体，其自身应承担相应的环境管理责任，一旦公众在环境问题上产生强烈的诉求，且这种诉求往往是政府本身环境职责范围内应当承担或履行的义务时，政府应依据既有的法律政策回应，予以解决并处理，这是政府职能性回应的基本要求。然而长期以来，政府的科层制有着先天缺憾，一些政府部门表现出官僚形态，“门难进、脸难看、话难听、事难办”的现象依然时有发生，管理过程中仍存在着集权、命令色彩，政府本位、官本位、权力本位等不可避免地导致政府职能性回应失效。从环境领域职能性回应机制的制度基础来看，环境行政信息公开制度缺乏，造成环境行政过程的封闭性与政府回应性之间的冲突；区域性环境行政协作制度缺乏，导致政府回应的低效性；环境行政奖励制度缺乏，降低了政府及行政人员积极回应的动力；环境行政责任追究制度缺乏，容易使政府及行政人员在意识层面松懈责任；而环境评价制度中尽管设计了信息公开和公众参与的内容，但在一些地方的实践中，其效用仍存疑。如四川什邡，钼铜矿从立项到审批通过至少有两年时间，但直到开工仪式的新闻报道出现后，大部分居民才知道它的存在。浙江启东排污项目历时更久，但相关民众称并未参与环评过程。

（三）政府前瞻性回应缺乏，对环境群体性事件预防不足

现代政府要提高自身治理能力必然要求政府在治理过程中具有前瞻性。前瞻性的本质就是要求政府提高管理的科学性，具有战略眼光和预见性，能够统筹眼前和长远。“前瞻性回应”是政府对民意的一种高层次的回应，增强政府回应的前瞻性对预防和化解社会矛盾具有积极作用。

1.事前未预防，事后被动回应。针对公众在环境领域所表达的意愿和所反应的问题，政府及其行政人员不仅要在第一时间、第一地点及时、负责地应对，而且最好是能提高对问题的敏感度和警惕性，掌握问题的主动权，防患于未然，妥善化解环境领域的冲突和矛盾。在一些环境群体性事件中，政府一开始极力对公众隐瞒事实真相，直到造成严重的环境影响，新闻媒体频频曝光之后，方才被动介入。对待危及公众生命财产的环境问题要么熟视无睹；要么对公众的求助信号不以为然无动于衷。同时，由于体制性的障碍，司法救济途径也无法救济民众的环境权益。“即使环保部门错位，环评制度存在漏洞，作为行政程序，其应受到司法程序的监督。然而，通过司法程序审视在建项目的个案凤毛麟角。无论是行政诉讼程序，还是民事诉讼程序，环境诉讼都面临诸多困难。环境污染事实与受害者的受害事实之间建立因果关系，需要科学专业知识支撑，而且环境案件一般涉及大项目，影响人数众多。即使胜诉，又面临定损鉴定等诸多难题”。[10]民众从制度化的渠道得不到有效回应，就不得不选择集体抗争的形式保护自己的生存权利了。

2.前瞻性回应的方式和手段需要完善。传统政府回应民意的方式，主要是“内部闭环运行方式”，通过下基层调研、座谈会、听证会和开展民意调查，形成“一致意见”后，再来回应出现的问题。传统回应方式是在特定的社会背景下产生，有其特定的优势，但在当今错综复杂，瞬息万变的社会背景下，如此漫长的回应过程就难免拖延了时间，延缓了效率，无法适应回应过程中的动态变化或预先、早期主动回应。这种民意信息采集方式就决定了只能在事情发生或问题出现后，民意反映强烈的情况下，政府才被动仓促地予以回应，无法满足现代社会公众需要及时、有针对性和不断变化的回应要求。从政府回应民意的技术性环节看，传统政府回应民意的局限性体现在：行政透明度低，信息不对称，信息公开量小；应答具有选择性、单向性、滞后性，缺少互动性；个案特征强，普遍意义弱，反应时间长，回应速度慢，问题反映要等到重大负面事件发生才引起重视；有些信息在向上层层传导中容易失真，缺乏真实有效信息势必导致政府回应不到位。

综合政府应对各类环境群体性事件的方式和手段来看，政府表现出回应意识薄弱，行为僵化低效，制度基础缺乏等弊端，这说明中国政府在环境领域的回应水平处于偏低状态。政府回应水平低的直接后果就是导致了环境群体性事件数量增多、发生频率加快。更为严重的是会限制公众在环境领域的知情权、参与权和监督权，民意得不到充分反映，无法达成政策共识，政府在环境问题上行使公权力得不到有效监督。如果政府长期难以对公众的环境意愿作出有效回应，其介入环境领域的行政权力就容易肆意膨胀并失去存在的意义，政府存在的意义与合法性将遭受质疑，不利于政府公信力的维持与社会的稳定和谐。

三、增强政府回应性，促进环境群体性事件的解决

增强政府的回应性，是预防和解决当前环境群体性事件的一个重要渠道和路径。只有增强政府的回应意识，强化回应职能、提升政府回应能力，增进回应效率，建立制度化的回应“渠道”，才能妥善地预防和解决环境群体性事件，才能使政府真正做到回应民意，为民众服务。

（一）树立强烈的责任回应意识，做到“有求必应”

相比于环境群体性事件，历年的大多数群体性事件在发生前夕无任何征兆，因此也就无法预测和判断。而环境群体性事件则不同，除突发环境事故外，环境群体性事件一般有一个较长的酝酿及持续过程，且与环境污染的影响度正相关，有一个矛盾累积的过程。因此政府在其职能范围内，是比较容易察觉这些利益纠纷的，而且事实上，地方政府本就应该对这类事件的指向对象、危害性和规模等有一定的预见性。如在近些年发生的反对大项目建设的环境群体性事件中，除四川什邡事件，从项目启动到发生群体性事件只有两年左右时间外，其余的事件，一般都在两年以上。在长达数年的时间里，反对项目建设的人士通过各种渠道表达自己的意见和利益诉求，却未能得到重视，直至爆发大规模的群体性事件。因此，这里的关键还是要求地方政府切实、清晰地认识到自身对本地区环境问题肩负的责任，在“导火索”被点燃前及时地去预防，没有爆发的冲突自然就可化解或减缓。“回应可以是政府首先主动提出解决问题的方案，甚至是首先确定问题的性质”。[11]政府在整个回应过程中，应当首先表现出关注事态的主动性，表达出政府对事情的关注程度，积极地做好“有求必应”的准备。这就要求政府在环境问题上，实现“以政府为本”的行政理念向“以民为本”行政理念的转变。

在责任意识驱动下，树立“以民为本、积极回应民意”的理念，政府才会真正重视公众的环境利益、愿望与要求，尊重公众的首创精神，尊重公众的实践经验，吸取公众的聪明才智，以公众意愿的满足为目标和归宿。如日本的环保实践中，调动公众积极性来治理环境污染就是典型的例子。人口资源环境结构非常紧张的日本，在20 世纪中叶的工业化进程中遭遇了严重的环境污染，从19 世纪60 年代起，日本公民发动了大规模的法律诉讼，新闻媒体与日本的行业协会、环保社会组织等也针对污染企业进行大规模的斗争。1970 年，反对“经济至上”的市民人数第一次以45%对33%占据社会主流，这便促使日本政府召开了首次“公害国会”来有针对性地讨论环境污染问题，会议颁布了一系列环境保护和建设循环型社会的法律。10 年后，受工业污染严重的日本逐渐形成了人口资源环境文化相互协调的循环型社会。这给我们的启示是，政府树立“以民为本”的环境治理理念，充分发挥公众参与可持续发展进程的主人翁角色，负责任地回应公众的环境利益诉求，才能防患于未然，避免环境问题的持续恶化。

（二）提高政府职能回应的能力，做到“有回应必有效”

地方政府自身职能不完善是政府回应不足的根本性障碍，因此必须提高政府职能回应的能力。需要做好以下几点：

1.在环保管理体制上，必须切实发挥地方环保部门的作用，不能仅仅充当“纠纷调解部门”，而要发挥其主动监督地方政府保护环境的功能，在环境问题出现端倪之际，就要听到各级环保部门提前发出“担忧”、“警告”之声。这就要保障地方环保部门在环境监测处理上的独立性，避免在地方权力指挥棒的影响下，为了配合所谓的“地方大局”而说好话，说假话。

2.要完善官员的政绩考核制度，探讨社会稳定风险评估机制的建立和完善。当稳定超越GDP 成为更重要的政绩考核指标时，地方政府更需要考虑周全的地方经济和社会发展之策了。其中社会稳定风险评估机制的引入，就是期望能在前端控制风险。事实上，早在2012 年之前，各地方的党政系统就已初步形成社会稳定风险评估机制。而十八大报告中也明确提出了建立健全重大决策社会稳定风险评估机制。这里必须要认识到，引发群体性事件或导致社会不稳定的众多因素中，环境问题仅仅是一个层面，其他还有征地拆迁、劳资纠纷等问题夹杂其中。因此，对于进行社会稳定风险评估的重大项目，要有更为细致的规定。

3.要强化政府在职能范围内的监管和回应，加强政府各部门间的合作。同时还要积极探索区域环保合作机制、丰富和发展区域环保督查制度，以便最大程度地整合环保系统优势资源，增强环保工作合力。如目前环境保护部西南环境保护督查中心与川、渝、黔、滇、藏西南5 省（直辖市、自治区）环保厅（局）正式签订的全面合作框架协议。这样就能提高地方政府环境经济政策的一致性、协调性和预见性，提高环境工作效率和服务质量。

4.在环境决策职能层级方面，应强化省级环境决策职能，增强县域政府的回应职能。在中国，当前必须规范政府的环境决策权力范围，强化省级政府环境决策制定职能，也就是确立省级政府才具有相应的环境决策制定权限；增强县级政府的回应职能，其主要任务是回应公众的环境利益需求，解决公众问题，执行国家和省级环境政策法规，并以此作为基本责任，实现政府与公众的良性互动。如2005 年的圆明园防渗工程事件，最大的收获就是公众的参与，正是公众积极参与该项目建设才保证了听证会的成功。

（三）提升政府前瞻性回应能力，完善前瞻性回应制度机制

政府要做好环境群体性事件的前瞻性回应，就必须防患于未然，在环境问题出现但未引发群体性事件之前，就要先建立和完善各种预防和前瞻性的制度，从战略性、超前预防性和统筹规划方面来研究和解决环境问题的任务，以便从更长远、更广泛的角度来回应公众的环境利益要求。而且，环境群体性事件的预警时间长、有明确的利益诉求等显著特征，使得地方政府完全有可能提前进行多方有效沟通，进而使得前瞻性回应更有可能和更具操作性。

1.尽快建立并完善环境公益诉讼制度，扩大环境诉讼的主体范围，使环保NGO 组织等更广泛的公众主体都能发挥自身力量，通过司法渠道来提前预防和解决环境纠纷。对待破坏环境的行为，仅依靠环境行政处罚是远远不够的。环境司法保护同样是生态文明建设的基础和重要手段。环境公益诉讼即有关环境保护方面的公益性诉讼，是指由于自然人、法人、或其他组织的违法行为或不作为，使环境公共利益遭受侵害或即将遭受侵害时，法律允许其他的法人、自然人或社会团体为维护公共利益而向人民法院提起的诉讼。[12]于2011 年10 月24 日审议通过的《中华人民共和国民事诉讼法修正案（草案）》就赋予有关机关和社会团体提起公益诉讼的资格。近几年随着环保法庭在贵阳、昆明、无锡等地的成立，其所在省也先后出台了办理环境公益诉讼的政策文件，规定社会组织可以提起公益诉讼。如在2011 年云南铬渣污染的立案中，“自然之友”和重庆市绿色志愿者联合会就获得了环境公益诉讼的原告资格，这在环境公益诉讼中具有“里程碑式”意义。

2.要建立环境问题的协商对话机制。从国际发展经验来看，市场向来在环保等公共事务上是失灵的，仅靠政府来管理日益繁杂的公共事务会力不从心，这就需要依赖公众的力量。公众是环境最大的利益相关人，他们有很强烈的动机来保护环境。在中国当前的局势下，良性的公众参与不仅能补政府力量之不足，还能逐渐提高公众对政府政策的认同度，提升民众政治参与的水平。因此，在环境决策中引入协商对话机制是十分紧要的。如早在2006 年，原国家环保总局就发布《环境影响评价公众参与暂行办法》，要求相关建设项目公开环境信息，征求公众意见。该办法规定了公众参与环评的具体范围、程序、方式和期限。调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会、听证会，是五种公众参与环评的具体形式。信息公开和公众参与，贯穿于环评开始阶段、环评进行阶段和环评审批阶段。2012 年8 月6 日，国家环保部退回新疆紫光永利精细化工有限公司年产5 万吨氰化钠的项目环评报告书，原因就是该项目环境影响评价公众参与代表性不充分，环境保护目标调查不全面。[13]就在四川什邡风波刚刚平息、浙江启东风波乍起的8 月中旬，环保部就发文要求：“更好地保障公众对环境保护的参与权、知情权和监督权，自2012 年9 月1 日起，建设单位向各级环保部门报送环境影响报告书，应同时提交报告书简本”。[14]这种将环境政策实施的影响对象以及更大范围的公众意见，纳入环境决策征询范围的工作机制，有利于在政府的带动下，充分调动公众参与环境决策的积极性，进而有利于环境决策最后的共识与妥协。

从治理的一般原则和意义而言，政府治理应积极、主动，政府治理的目标应是实现善治，是政府与公众的良性互动。然而目前中国政府的环境治理远未达到理想效果，而更多体现了“头痛医头，脚痛医脚”的适应性，具有预想式和预备性的特征。在环境群体性事件的处置和应对中，目前的政府回应都带有明显的问题化解特征，是被动、滞后、低效能的。政府处置环境群体性问题的“适应”特性，注重的是技术，忽略的是基本原则。因此，更需要从增强政府回应的责任意识和能力层面入手，理智地分析环境问题、客观地看待因环境问题而引发的各类事件，只有这样，才能从这一现象中收获治理经验和智慧，并借助此契机来转变政府职能，提升政府治理绩效，促进民主政治的发展。

[1]胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告[R].人民日报，2007-10-25.

[2]王姝.中国近年来环境群体性事件频发年均增速达29%[N].新京报，2012-10-27.

[3]杨光斌.政体理论的回归与超越——建构一种超越“左”“右”的民主观[J].中国人民大学学报，2011，（4）.

[4]李伟权.“互动决策”：政府公共决策回应机制建设[J].探索，2002，（3）.

[5]钟其.环境受损与群体性事件研究——基于新世纪以来浙江省环境群体性事件的分析[J].法治研究，2009，（11）.

[6]三木.环境问题也是个政治问题[EB/OL].法律人，（2011-05-26）[2013-01-20].http://www.21ccom.net/articles/gsbh/article_2011052636278.html.

[7]〔美〕斯蒂格勒.产业组织和政府管[M].上海：上海三联书店，1989.

[8]莫纪宏.现代宪法的逻辑基础[M].北京：法律出版社，2001：276.

[9]冯洁，汪韬，“开窗”求解环境群体性事件[N].南方周末，2012-11-29.

[10]鄢建彪.求解环境群体性事件[EB/OL].（2012-08-28）[2013-01-20].http://news.hexun.com/2012-08-28/145-240 753.html.

[11]〔美〕格罗弗斯塔林.公共部门管理[M].陈宪，等译.上海：上海译文出版社，2003：132.

[12]环境公益诉讼.[EB/OL].百度百科，（2012-08-28）[2013-01-20].http：//baike.baidu.com/view/2423549.htm.

[13]鄢建彪.求解环境群体性事件[N].财经，2012-08-28.

[14]关于发布《建设项目环境影响报告书简本编制要求》的公告[EB/OL].中华人民共和国环境保护部，（2012-08-15）[2013-01-16].http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/bgg/201208/t20120823_235124.htm.