建国以来警政文本的叙事话语及其实践析评——以20次全国公安会议为视角

钟云华

(四川警察学院 警察管理系，四川 泸州 646000)

在《话语与社会变迁》一书中，费尔克拉夫认为:文本 (任何书写的或口头表达的产物)、话语实践和社会实践是分析话语的三个向度框架，其中，“文本”向度关注文本的语言分析，“话语实践”向度重在说明文本生产过程和解释过程的性质，“社会实践”向度倾向于关注社会分析方面的问题。文本“同时能够描述现实、制定社会关系和建立社会身份”，话语分析应该侧重于文本构成中的建设性的或“表达的”过程，以及“话语秩序”长期构造在的建设性的或“表达的”过程。［1］11基于上述理论，笔者认为，警政文本既是警政话语的载体，更是指导警政话语实践和警政社会实践的行动依据。建国以来，我国警政话语随着社会政治经济文化变化发生着具有方向规定性的变迁并不断建构警政实践和警务关系，开展警政文本的叙事话语分析具有理论的、历史的、方法的和政治的深刻根源和价值意义。全国公安会议是中央研究确定一个时期公安工作的大政方针、决定重要事项的会议，对20次全国公安会议的文本话语分析，能让我们透过浩瀚纷繁的文献资料来准确把握当代中国警政话语发展流变的基本脉络、深刻根源、内在理性及其发展走向。

一、话语、警政话语及其意义

福柯认为，“话语意味着一个社会团体依据某些成规将其意义传播于社会之中，以此确立其社会地位，并为其他团体所认识。”［2］159批判话语学者费尔克拉夫认为，话语指的是对主题或目标的谈论方式，“话语不仅反映和描述社会实体和社会关系，话语还建造或构成社会实体和社会关系:不同话语以不同方式建构各种至关重要的实体，并以不同的方式将人们置于社会主体地位。”应透过意识形态等方面的遮蔽，在广泛的社会文化生活过程中重现、诠释或解读文本与话语的真实意义。［3］3

警政话语是“警政”和“话语”两个词的合成，其中警政是关于话语内容的限定，话语是中心词。关于警政的含义，存在较为广泛的争议。在英文中，主要用“Policing”指称警政 (在我国台湾以及部分欧洲国家“Policing”主要含义是警政，而在我国大陆， “Policing”一词往往译为“警务”)，有时也用“Police”或“Police ministration”指称警政。百度百科把警政解释为“有关警察方面的政务”。在我国学术界，有学者认为“警政，是对警察机关和警察队伍之自身建设与管理实践活动的理性概括。……在‘警政’基本范畴之下，又包括一些具体的概念范畴如警察本质、警察特征、警察职能、警察组织、警察管理、警察建设等。”［3］这一理解的核心要义是“警政即警察行政”。有学者通过历史考察认为，清末时期“警政，侧重于警察政令之义”，北洋政府和南京国民政府统治时期，警政主要是指警察职能，当下，“警政既包括警察政务，又包括警察事务，大多数时候，警政是指警察政务”。［4］就字面意思而言，笔者倾向于警政即警察政务。那么，从学理上看，警察政务到底是警察政治还是警察行政呢?依据美国学者古德诺的观点，政治与政策或国家意志的表达相关，行政与这些政策的执行相关。［5］28因此，警察政治是指国家制定有关警察政务的政策或者表达有关警察政务的国家意志;而警察行政是指警察机关具体执行这些政策和意志。西方国家一般把警政理解为警察行政，而在我国大陆的特殊政治体制中，警政兼具警察行政和警察政治两重含义。

基于以上分析，我们认为警政话语是关于警察政治和警察行政的谈论方式、建构过程和社会实践。就属性而言，警政话语是国家话语。“在公民社会中，大致形成三个不同的话语系统，即私人话语、国家话语和公共话语。……就国家话语来看，它本质上是一种阶级意志与社会意愿的混合表达，阶级意志服务于特定的阶级，社会意愿折射的是社会公共需求，这就意味着，国家话语的动力来源于集体性或者集团性的‘强势要求’和‘底线需要’”。［6］警政话语是一种以警察政治为主兼及警察行政的叙事方式，警政话语的核心内容是警察与政治的关系和社会实践。

二、二十次全国公安会议及其警政文本的主要叙事话语

全国公安会议的主要任务基本上都是传达党中央和中央政府对公安工作的重大决策和战略部署，党和国家最高层级领导人通常会到会并作重要指示，因此，全国公安会议实质上是国家级警政会议。1949年到现在，共召开过20次全国公安会议。这二十次全国公安会议的基本情况和主要议题如下 (见表1):

表1 建国以来20次全国公安会议情况概览

(资料来源:《历次全国公安会议情况概要》，四川公安管理干部学院图书馆内部资料，1986年6月;“十八公”至“二十公”资料主要来自相关网站。)

根据二十次全国公安会议的议题变化情况，可以将建国以来全国公安会议分为四个阶段:第一阶段是第一次全国公安会议 (以下简称“一公”，其他各次全国公安会议依次简称“二公”、“三公”)至“五公”，这一阶段各次会议主要议题是镇压反革命。“一公”主要内容是研究确定全国公安机关的组织机构、领导体制和人民警察队伍 (原称公安部队)建设等问题，以及确定新中国公安工作的方针和主要任务，部署开展新中国公安工作。第二、三、四、五次全国公安会议中心议题都是开展镇压反革命运动，肃清残余反革命势力，对镇反运动的路线、方针和政策等作出了决定，进行了部署，警政文本的主要叙事话语是“革命”。第二阶段是“六公”至“十六公”，主要围绕加强对敌斗争、保卫人民政权、维护社会治安作出决策、进行部署。这期间每次公安会议的具体议题虽然有所不同，但都是围绕这些中心任务来展开的，有几次会议还就公安具体业务和队伍建设作出重要决策。这期间警政文本的主要叙事话语是“保卫”与“治安”。特别值得一提的是，“九公”根据党的八届二中全会精神，总结了建国九年中公安工作的基本经验，确定了公安工作应当保卫和服务社会主义建设的方针和任务，产生了较大影响。第三阶段是“十七公”至“十九公”，主要围绕维护社会治安、保卫改革开放、服务经济建设调整警政决策、部署警务工作。“十七公”后，公安战线整顿队伍，拨乱反正，严厉打击刑事犯罪，把工作重点转移到保卫社会主义现代化建设上。1991年年初，中共中央制定了《关于加强公安工作的决定》，强调要坚持党对公安工作的领导，充分履行公安机关保卫社会主义现代化建设的职责。因此，促进社会治安综合治理、打击严重刑事犯罪活动、维护国家稳定、保卫改革开放、服务经济建设成为了“十八公”、“十九公”的中心议题。这段时间警政文本的主要叙事话语是“治安”与“服务”。第四阶段是“二十公”至今，“稳定”是这一时期警政文本的主要叙事话语。2003年召开的“二十公”，围绕党的十六大确定的全面建设小康社会的总目标，提出公安工作总的要求是维护重要战略机遇期社会稳定，切实担负起巩固共产党执政地位、维护国家长治久安、保障人民安居乐业的重大政治和社会责任，确定了公安工作必须坚持的基本原则和新的目标定位。

三、警政文本叙事话语的建构属性及社会实践分析

“话语不仅反映和描述社会实体和社会关系，话语还建造或构成社会实体和社会关系:不同话语以不同方式建构各种至关重要的实体，并以不同的方式将人们置于社会主体地位。”［1］9因此，话语具有“社会性的建构属性”。建国以来警政文本的叙事话语经由“革命→保卫与治安→治安与服务→稳定”演变，下面一一分析这些话语的社会性的建构属性及其社会实践。

(一)“革命”话语的建构属性及其社会实践

革命一词是政治学的基本范畴，属于政治话语。革命话语主要建构了人的政治身份和政治关系，意味着把人分为革命者 (人民)和被革命者(敌人)两种对立的身份。何谓人民?“建国初期，毛泽东对人民的质的界定是以其对革命和建设的态度为标准的，凡是赞成、拥护和参加中国新民主主义革命、社会主义建设的，都属于人民的范围，其中工人、农民是主体，是根本力量。”［7］58－62至于敌人，从革命斗争年代起，中国共产党人就赋予了敌人以特定的涵义。1949年毛泽东在《论人民民主专政》一文中提出专政的对象即敌人，包括帝国主义的走狗即地主阶级、官僚资产阶级以及代表这些阶级的国民党反动派及其帮凶们。人民与敌人的基本关系如何?简单地说，就是人民民主专政，即对人民民主与对敌人专政。革命存在意识形态、价值观念和根本制度的争夺和斗争，具有不可退让性，因此，“革命”话语下的警政实践主要表现为镇压反革命运动。“一公”把公安机关定位为“国家镇压反革命、确立革命秩序、捍卫国家安全的有力工具”。“二公”主要是部署第一次大镇反运动，把“杀、关、管”确定为镇反基本手段。“三公”、“四公”、“五公”都是围绕镇压反革命进行经验总结和工作部署。保卫是革命成果的守卫活动，是革命的延续。保卫话语建构的社会关系与革命话语一致，只是话语的社会实践手段、方式有所不同而已，不再赘述。

(二)“治安”话语的建构属性及其社会实践

治安的基本含义是社会秩序安宁，学界一般将治安定义为“特指在阶级社会中符合统治阶级意志和利益并由其法律所规范的一种社会秩序”。［8］1－11因此，治安是一种与法律规范的价值取向及客观追求相吻合的秩序状态，属于法律话语，主要描述法律框架下的人的关系。在法律话语下，人被称为公民，基本划分为立法者、执法者、违法者、守法者等社会角色，这些角色在治安领域进一步明确为人民群众、治安积极分子、犯罪分子、危险人员等身份，存在维护与危害、打击与保护、制裁与反制裁、控制与反控制等彼此对立的行为关系状态。在治安话语下，警政实践主要表现为治理犯罪，尤其强调对违法犯罪治理必须依法进行，警察与公民、执法与守法、违法与制裁等等，其行为的最后归宿都必须向法律负责。治安话语是邓小平的社会主义法制思想的必然反映和具体实践。邓小平主政后首先抓“拨乱反正”，把稳定社会秩序、实现安定团结放在首位。他强调，搞四化搞改革开放，关键是稳定 (社会秩序)，而稳定的有效方法就是法制。全党同志都要按照宪法、法律、法令办事，学会使用法律武器同敌对势力和各种刑事犯罪分子进行斗争。［9］改革开放初期，在多重因素的交织作用下，出现了一定程度的治安恶化现象，在当时特殊政治生态下，治安话语在1983年及其以后被具体化为“严打”方针 (依法从重从快惩处严重刑事犯罪分子)。

(三)“服务”话语的建构属性及其社会实践

服务的基本含义是“本着诚恳的态度，为别人着想，为别人提供方便或帮助”。社会学意义上的服务，是指为别人、为集体的利益而工作或为某种事业而工作。杜威把为社会服务理解为“是很受人赞赏的道德理想”。甘地认为“最高的道德就是不断地为人服务，为人类的爱而工作”。因此，服务是社会道德话语。警政话语中的服务指公共服务，主要是解决公众利益的保障性问题，“影响公共服务的变量是:公民的保护性需要、保障性需要、发展条件的需要。国家的建立、政府的出现，就是为了满足人民的需要。”［10］警政话语实践中，服务主要是满足社会的安全需要，对社会个体、社会组织的生存、发展提供基本秩序保障，本质仍然是治安问题，执法问题，其基本警政实践是“严格执法，热情服务”。但与治安话语不同的是，服务彰显以服务对象需求为活动依归，彰显国家的道德属性，而治安更多的表现为管理问题，凸显以管理者自我需求为活动依归，凸显国家的意志属性。值得注意的是，在改革开放政治话语下，警政中的“服务”话语特别强调为改革开放大局服务、为“经济建设这一最大政治”服务，所以，打击经济领域犯罪成为了九十年代后警政实践的热点和重心之一。

(四)“稳定”话语的建构属性及其社会实践

稳定是指事物的基本结构处于安定状态。当前政治语境中的稳定主要是指整个社会处于稳固安定、和谐有序的状态，是政治稳定、经济稳定、文化稳定、思想稳定等的统称。可以说，稳定的基本指向是社会基本结构内部及结构与功能间的动态协调、整体平衡，是基本秩序和制度框架意义上的宏观叙事，属于治理话语。据统计，从1979－2003年的25年间，社会秩序指数年均递减2.0%，社会稳定指数增减相抵后年均递减1.1%。［11］而影响社会稳定的因素主要表现为社会不公平、机会不均等加剧，各种收人差距扩大。当前，稳定与党的执政地位、国家安全、人民安居、经济社会发展联系在一起，是一个化解社会矛盾、关注社会民生、修复社会结构、提升执政能力等系列问题动态平衡推进过程，因此，稳定话语下的警政设计必然要求公安机关和人民警察承担相应的政治和社会责任。维护稳定能力的强化和提升是稳定话语下的警政社会实践的中心和主题，为此，这些年来，在“战略机遇期社会稳定”和“和谐社会建设”政治话语下，公安机关先后开展了“大讨论、大练兵、大走访”活动、社会主义法治理念教育、 “三基工程”建设、开门大接访、“三项建设”等一系列主题活动;先后实施了社区警务战略、校园警务战略、积极警务、民生警务、系列专项打击斗争;强化了公安机关上下级领导指挥关系，全力推动“进班子”工作，不断充实人民警察队伍，新建、扩充特殊警种。

四、建国以来警政话语及其实践的理性评价

(一)警政话语及其实践始终吻合政治精英的治国理政观念

建国以来中国警政话语在始终强调党的领导、政治工作、群众路线的同时，经历了“革命→保卫与治安→治安与服务→稳定”演变，革命、镇压、斗争等词语在官方叙事话语中逐渐淡出，而稳定、执法、服务等词汇逐步成为新的核心话语。并且，随着新的核心话语的建构，公安队伍正规化建设、执法能力建设和和谐警民关系建设成为了新时期警政社会实践的重要内容。革命成为警政中心话语与第一代领导集体的人民民主专政理论和阶级斗争为纲的治国理政思想紧密联系，治安成为警政中心话语是第二代领导集体的改革开放战略和民主法制思想的必然要求，稳定成为警政中心话语是对第三、四代领导集体的战略机遇期认识和社会主义和谐社会的回应。因此，警政话语随着政治精英治国理政思想观念和党的中心任务转变而转变，始终服从、服务于党的中心工作，是治国理政思想重要体现。

(二)警政话语发展流变始终围绕满足和提升政治合法性展开

建国初期，中共在马列主义和毛泽东思想指引下取得新民主主义革命的胜利，因而毛泽东的人民民主专政理论深入人心、盛极一时，具有不可撼动的合法性，坚持党对公安工作的决定领导和镇反运动也就成了自然而然的警政话语。“文化大革命”造成经济颓废、秩序混乱、人心不稳，毛泽东思想逐步走下神坛，这时候，邓小平果断提出“发展经济是最大的政治”，通过改革开放和发展经济的实际绩效，来增进共产党统治的合法性。快速的经济增长和市场化改革，需要继续保持威权体制来提供政治动员和资源整合能力，也需要通过法制手段来维护稳定有序的发展环境，于是因应改革发展稳定的大局观、民主法制思想的“严打”方针因时因势而出。但是，经过30多年的改革开放和经济快速增长后，特别是上世纪九十年代以来，我国进入社会转型和社会结构变迁新时期，由于我国社会转型具有“政体连续性背景下的渐进式改革”、“权力连续性背景下的精英形成”、“主导意识形态连续性背景下的‘非正式运作’”等独特性［12］，其结果导致贫富差距悬殊、收入分配倒错、贪污腐败泛滥、社会冲突增加、信任结构崩塌、道德底线失守等种种经济生活、社会生活和精神世界的全面失衡与失序。在这样的形势下，维护社会稳定成为了执政要务之一，而关注民生、解决民生、推进社会公平正义才是执政当局新的有效解决稳定问题的合法性资源，在警政角度来看，这种合法性资源挖掘的努力更多地表现为以人文本、执法为民、理性平和执法等民本主义。

(三)警政话语始终存在政府单一中心的社会控制思维

在狭义上，社会控制一词总是与异常行为相联系，指人们如何确定异常行为并对其作出反应。镇压反革命、打击刑事犯罪、维护社会稳定都是典型意义的社会控制。建国以来，在社会控制的警政话语建构上，始终表现为以高压为手段对社会实施正式控制，把公安机关作为维护社会治安的专门机关和主导力量，强调群众在公安机关指导下参与治安维护。建国初期的镇反运动强调对敌人的打击、控制，突出专政职能和政府中心。八十年代以后，社会治安综合治理注重运用多种力量共同维护社会治安，从形式上看，国家、组织与个人成为社会控制的共同主体，社会控制主体呈现出多元化的趋势，但在实际运行中，组织控制与社会场的控制功能仍未得到充分发挥。近年来开展的平安建设“强调党委政府统筹安排治安工作，可以说是某种程度上的‘分权’，即把治安权力适当分散到其他部门，但这些仍然属于体制内的权力流动，并没有改变政府单中心治理社会治安的制度框架。”［4］随着市场经济建设的持续推进和社会主体的多元化以及社会利益的多样化，政府单一中心治理公共事务往往带来“政府失灵”，单一主体下的社会治安模式已经跟不上形势的发展要求。

(四)警政话语社会实践中的存在“仰望星空”与“原地踏步”。

“在话语的文本和秩序的建构方面，存在着斗争，人们既有可能仅仅追随变化着的话语，也有可能抵制或是搁置它们。”［1］就我国近三十年来警政话语而言，同样存在顶层设计“仰望星空”与底层民警“原地踏步”现象。“1978年以来公安改革的顶层设计先后经历了规范化、法制化和与国际接轨三大主要追求，标准一个比一个高，任务一个比一个难。”［10］特别是当前在“警务与国际接轨”的话语诉求下，由于我们并没有真正找到维护稳定的有效的合法性资源，各地只好摸着石头过河，警务改革设计五花八门、层出不穷，警务战略接踵而至、变幻莫测、浅尝而止，一套又一套的西方警务话语让底层民警晕头转向、云里雾里。由于很难追得上快速变化的话语，底层民警常常出现慵懒的“原地踏步”现象，而没有底层民警积极实践的警政话语只能是“空中楼阁”。因此，警政话语中的规范化、法制化和国际化三大主要追求，没有一个是在完整意义上得以实现的。

五、余论:下一个警政文本的叙事话语展望

当代中国警政话语及其实践始终坚持党的绝对领导，坚持群众路线，在保持共产党领导的威权体制的基础上，正在谋求一条通过提升能力、加强法制、关爱民生而维护治安、促进发展、稳定社会、巩固政权之路。建国以来，警政话语围绕着吻合、满足、提升政治合法性而变迁，警政实践的重心也随之经历了由革命到治安、由治安到稳定的两次转移。由于决定政治合法性的基础因素是经济社会变迁，因此，只能从经济社会变迁中寻找下一个警政文本的叙事话语。从现有关于国际形势判断及我国社会发展和国家规划看，2020年前后我国将全面建成小康社会，人民的物质生活水平将大幅度提高，社会分配和社会不公将逐步得到解决，社会将更加和谐，社会矛盾冲突依然存在但将主要表现为制度框架下程序化的、平和的利益抗争。小康社会全面建成后，我国将步入中等发达国家行列。国家发展阶段的超越必将引起上层建筑的回应，意味着国家治理将进入新的阶段。从其他国家历史发展的一般经验看，自由和民主的更好实现将成为这一阶段的主要议题;同时，由于民众的权利意识和政治社会化程度、政治参与能力将进一步增强，构建多元参与的社会治理模式的条件基本具备，治国理政话语必然从强调控制的管理模式转向注重多元合作的治理模式。治理与善治自然而然地将成为政治精英的新的合法性话语，警政话语及其实践也必然演进为警事治理——多元主体平等参与的警事社会化。警政话语变迁具有渐进性，当前，在个别地区和治安管理的个别领域已经出现了警事社会化的迹象和实践，这值得我们积极关注、认真总结，以便为下一警政话语实践做好准备。

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