独立审判试点待启

□ 本刊记者 张子琦

独立审判试点待启

□ 本刊记者 张子琦

“由于基层法院在财政和人事任免上受制于地方政府、党委，‘两院’几乎退化为政府职能部门。所以案件一旦遭遇地方干预，法院想要行使独立审判权的难度可想而知。”

11月25日，中共中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱在《人民日报》上发表署名文章《深化司法体制改革》，进一步强调确保独立审判的两项内容，以此作为对十八届三中全会提出的“确保依法独立公正行使审判权检察权”的呼应。而此前4天，有媒体从最高人民法院通气会上得到信息：“政法委今后将不会介入个案。”

今年以来，全国各地陆续平反了一系列冤家错案。这些案件背后，往往可以看见地方政法委、地方政府的身影。最高人民法院常务副院长沈德勇在《人民法院报》上撰文称，在我国现实情况下，冤假错案往往是法院奉命行事、放弃原则或者工作马虎失职的结果。

在十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）公布之后，中央政法委、最高人民法院相继出台了相关具体措施，被很多法律界人士看作是解决我国目前司法体制中存在问题的“良药”。

“独立审判包含两个层次，一是案件办理遵从于法律，独立于外部的行政机关、组织个人、媒体舆论；二是强调法院系统内部的独立性。”

“不独立”的审判

“审判机关独立行使审判权”并不是首次被提及。今年2月，中共中央总书记习近平在主持中央政治局集体学习全面推进依法治国时，就提出“要确保审判机关独立行使审判权”。此后，最高人民法院领导在公开场合提及司法改革时都会涉及“独立行使审判权”。

十八大报告明确提出，“进一步深化司法体制改革，坚持和完善中国特色社会主义司法制度，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权。”

10月28日，最高法发布《关于切实践行司法为民大力加强公正司法不断提高司法公信力的若干意见》，将坚持依法独立行使审判权单列成章。

不过，“独立审判”反复被提及，恰恰反映了一个尴尬现状——审判不独立。

北京大学法学院院长贺卫方在接受《民生周刊》记者采访时表示，我国《宪法》中明确规定，人民法院依法独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干预。然而，具体到现实层面，虽然我国实行的是“一府两院制”，“一府两院”的地位是平等的，但由于基层法院在财政和人事任免上受制于地方政府、党委，“两院”几乎退化为政府职能部门，有些地方甚至出现了法院就某些案件要向政府汇报、请示的现象。所以案件一旦遭遇地方干预，法院想要行使独立审判权的难度可想而知。

2013年，甘肃省兰州市中院发布《行政审判白皮书》。该院自2008年至2012年以来结审的1065件一审行政诉讼案件（俗称“民告官”案件）中，行政机关败诉194件，败诉率为18.2%。有分析人士认为，尽管政府败诉率低不一定代表政府做了一些不恰当的干预，但是“民告官”普遍偏难，仍说明法院相对于政府而言是势弱的，地方行政长官的意见往往可以左右法官的判断。

此外，政法委的“个案协调”也是影响司法机关独立审判的因素之一。

近年陆续被平反的河南赵作海、湖北佘祥林等案件当时都是因证据不足、存在重大疑点，被上级法院作出“撤销原判，发回重审”裁定。但当案件打回当地之后，经当地政法委协调，当地法院根据协调意见，最终做出了有罪裁决。

政法委不再介入

面对“法官连站都站不直，怎么能办案公正？”的尴尬境地，一位最高法负责人对媒体表示，只有独立才能保证公正，这是司法体制改革的方向。

改革的信号早已放出。今年1月，习近平在全国政法工作电视电话会议上提出“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”，被普遍认为是“司法改革的一个积极信号”。

今年7月，中央政法委针对执法、司法中存在的突出问题，出台了首个关于“切实防止冤假错案的指导意见”，对审判环节“疑罪从无”等原则做出了重申性规定。

意见出台后，有评论人士认为，这是推进“审判独立”切实实行的信号，也有一些法律界人士并不过于看好：“中国司法体制改革涉及司法与政治体制、法官素质和审判方式等各种问题。”贺卫方在此前接受《民生周刊》记者采访时表示：“从制度上保障司法机关的独立性，才能使‘意见’更好地发挥作用。”

然而，这些“担心”在《决定》公布之后，似乎有望得到解决。不仅如此，《决定》公布前夕，最高法于10月28日公布了其制定的《关于切实践行司法为民大力加强公正司法不断提高司法公信力的若干意见》。其中要求，坚持依法独立行使审判权，坚决抵制各种形式的地方和部门保护主义，坚决排除权力、金钱、人情、关系等一切法外因素的干扰，不断健全保障人民法院依法独立公正行使审判权的制度机制。

对此，国家行政学院法学教研部教授杨伟东认为，上述《意见》对排除权力等干扰因素做出了规定，这些制度支撑使审判独立变得更为具象。

一位最高法负责人对此做出了解释：独立审判包含两个层次，一是独立于外部的行政机关、组织个人、媒体舆论，尤其是对于基层党委、政法委、地方政府来说，案件办理遵从于法律，“现在已有明确的意见，地方党委、政法委不插手个案。”二是强调法院系统内部的独立性。“上下级法院之间是监督与被监督关系，法官办案不搞请示汇报，办案权不受院长庭长的干预。”

11月21日，该负责人的解释得到体现。最高法召开通气会，公布《关于建立健全防范刑事冤假错案工作机制的意见》，《意见》规定：法院“严格依照法定程序和职责审判案件，不得参与公安机关、人民检察院联合办案”。并且，除涉及外交、国防等特殊领域外，“政法委今后将不再介入个案”。

细节仍需确定

对于《决定》以及最高法今年以来接连出台的意见，中央政法委也有表态。

孟建柱在《深化司法体制改革》中指出：“本着循序渐进的原则，逐步改革司法管理体制，先将省以下地方人民法院、人民检察院人财物由省一级统一管理。地方各级人民法院、人民检察院和专门人民法院、人民检察院的经费由省级财政统筹，中央财政保障部分经费……从现行宪法框架内着手，探索与行政区划适当分离的司法管辖制度。通过提级管辖、集中管辖，审理行政案件或者跨地区民商事、环境保护案件。”

在11月28日举行的全国法院司法公开工作推进会网络访谈中，广东省高级人民法院院长郑鄂表示：“司法公开是确保依法独立行使审判权的关键，是司法工作取信于民的关键。公开不仅可以震慑腐败、防止腐败，还可以帮助法官抗干扰，因为阳光是最好的‘防腐剂’。”

此前，广东高院作为最高法选定的11个司法公开试点之一，其司法公开已经运行了两年。

然而在具体操作上，也存在担忧的声音。有评论人士认为，“人财物统一管理”之后，可以避免基层法院对地方政府的依赖，但“下一级法院受高级法院或者省级层面政府因素的干预或许会增多”，使本来没有从属关系的“下一级”法院沦为“下级法院”。

最高法对此也作出了回应。最高法司法改革办公室法官何帆在题为《夯实依法独立公正行使审判权的制度基础》的文章中强调，各省法院人员、编制将由省 里提名、管理，法官仍按法定程序任免，法院经费将由中央和省级财政统筹保障。

何帆解读说，这项改革必须严格按照宪法法律，依托各级人大和省级组织、编制机构进行。法院也应当在确保审级独立的前提下，探索建立科学的法官选任和法官员额制度，规范上下级法院关系，“坚决避免出现上级法院尤其是高级法院干预下级法院依法独立审判的情况”。

不过，“省以下法院和检察院人财物统一管理”将具体如何操作，还有许多细节有待确定。

在具体实施上，今年10月下旬，最高法院下发关于深化司法公开、审判权运行机制改革的试点方案，要求在上海、江苏、浙江、广东、陕西等省市部分法院开展试点工作，其中的关键即包括消除审判权运行机制的行政化问题。

有消息称，12月以后，最高法将在多个省市的部分法院正式启动审判权运行机制试点改革，为期两年。其中，建立院、庭长行使审判管理权全程留痕制度，加强对院、庭长行使审判管理权的约束和监督，防止审判管理权滥用，是改革的“重头戏”。

□ 编辑 郭铁 □ 美编 徐政