全球导航卫星系统透析:难题、管理与协调

陈 凌

(北京航空航天大学法学院,北京 100191)

0 引 言

全球导航卫星系统(GNSS)主要应用于土木工程,测量、绘制地图和地球科学,农业和自然资源管理,灾害控制,交通和远程通讯等领域，应用中遇到的难题使管理者意识到有必要制定相应的政策与法规来促进其发展。我国现有的研究涉及GNSS的法律框架的形式和内容,这奠定了我国卫星导航法律问题研究的基础,但他们的研究基本还限于分析概念,未对相关法律难题的解决进行深入思考。美国、欧盟在该领域的研究不仅早于我国,研究成果也更成熟，通过梳理其先进的治理理念,以期为我国解决此类治理难题献计献策。

1 卫星导航应用遇到的难题

美国的全球定位系统(GPS)是世界上应用最广泛的卫星导航系统，美国空军承担空间和控制部分的开发、维护和运行。GPS卫星为民间和军方的用户提供服务。民用服务对全世界所有用户都一样是免费的、不间断的，军用服务只对美军和盟军以及得到批准的一些政府部门开放[1]。俄罗斯的格洛纳斯系统(GLONASS)的星群建设于1995年完成，2010年,GLONASS已经覆盖了俄罗斯的所有地区,2011年10月,轨道星群的24颗卫星已全部修复,它的卫星服务将扩展到全球[2]，GLONASS由俄罗斯航天国防军负责运行，伽利略定位系统(Galileo)是欧洲拥有的全球导航卫星系统,它是第一个完全的民用定位系统,这是与之前的军事系统的主要区别。该系统将在未来10年由初始运行能力(IOC)发展到完全运行能力(FOC),服务的范围也将扩大[3]。北斗卫星导航系统是中国正在实施的自主发展、独立运行的全球卫星导航系统。2000年,初步建成北斗卫星导航试验系统;2012年底完成5颗GEO卫星、5颗IGSO卫星和4颗MEO卫星组网,具备区域服务能力;预计在2020年左右,全面建成北斗卫星导航系统,形成全球服务能力[4，6-8]。

卫星导航为人们带来巨大的社会和经济效益的同时,由于其服务的复杂性,也引发了一系列治理问题,各国要求通过法律手段确保GNSS的正常运行,维护自身权利，围绕GNSS治理问题的讨论主要有以下几个方面:

1)国家主权

《芝加哥公约》确认每个国家对其领空享有完全和排他的主权，引申到卫星导航领域,国家有权管理和决定在其领土内如何提供导航服务。然而,对于大部分国家来说,GNSS对传统理解的主权概念造成冲击,因为GNSS的设施,至少空间部分,是由外国运行的[5]。目前,世界上只有少数国家拥有卫星导航系统,其他国家都要依赖他们提供的此类服务，许多国家担心航空事务可能受到干涉,甚至威胁航空主权，如何协调GNSS的有效运行与国家主权之间的关系,是国际社会首先要解决的问题。

2)无歧视的普遍使用原则

市场竞争和服务提供者的多样性本应在确保卫星导航服务的适用性方面起重要作用,然而实际情况并非如此，美国GPS垄断给国际社会带来潜在威胁,特别是对GNSS的用户,即航行调度员、《芝加哥公约》第28条项下的缔约国与空中交通服务的实际提供者,因为他们依赖外国系统,信号形成于他们的领土之外,不被他们直接控制[6]。这将导致GNSS服务提供者与用户之间的地位失衡,且由于各国之间的政治、经济发展水平不同,在提供卫星导航服务过程中就有可能出现国别歧视问题，这种歧视包括是否提供卫星导航服务,以及卫星导航服务质量的差别等[7]。GNSS能否成为真正的全球系统,确立无歧视的普遍使用原则是关键。美、俄两国政府均声明其提供的卫星导航服务不附带任何条件,也不会有任何歧视,但是如何给这个原则提供法律保障仍存在疑问。

3)服务的连续性与质量

系统连续性是指“系统在计划运行中功能运转不会中断的能力”[8]，在法律层面,它是指“服务不会因为军事、成本或其他非技术原因而受干扰、修改、变动或终止的原则”[9]。该问题与国家主权以及普遍使用原则密切相关。国际社会担心,服务提供国会出于国家安全考虑或其他原因而降低服务质量,甚至终止服务，有学者表示,如果由一国单方面决定停止卫星导航服务,可能导致使用该服务的整个航空运输系统瘫痪[9]。目前,服务的连续性与质量主要是由服务提供国与国际民航组织签订协议而加以保障，事实上,这些协议缺乏法律约束力，有些国家提议服务提供国与使用国签订协议或者制定相关的国际公约,而这又受到美国和俄罗斯的反对。

4)认证

在形式层面,认证是指认证主管部门对符合要求的产品或服务给予书面保证。对于GNSS来说,认证是确立一套最低的保证,即系统的连续性、普遍使用原则、可用性、准确性、完好性和可靠性。在法律层面,认证主要涉及两方面问题:其一,如果GNSS作为覆盖全球的系统,哪个机构具有一般认证权力;其二,GNSS向多个运输或非运输部门提供服务,而在这些领域中,部门的特别认证程序已先于GNSS设立[5]。对于第一个问题,有人建议ICAO根据GNSS的《国际标准与建议措施》对GNSS的空间部分进行认证,可是该做法难以在《芝加哥公约》中找到制度基础,因为ICAO没有任何认证或向GNSS空间部分信号提供者颁发许可证的权力。对于航空部分,国家可在其管辖权范围内认证航空器、机上的航空电子设备和领土之上的地基设备。可是,即使将认证留给国内机构来做,依然有必要依靠国际规范实现各国间GNSS认证的相互承认,对于如何制定相关的国际规范,各国之间还有分歧，至于第二个问题,是采用统一认证还是部门特别认证还没有定论[5]。

5)责任

目前,国际社会对于GNSS责任的法律规制还没有达成共识。具体到卫星导航造成损害的事故中,潜在的责任主体有GNSS所有人和运行者、GNSS服务提供者、地区增强系统的服务提供者、空中交通管制部门、卫星制造商、GNSS用户和第三人;潜在的求偿主体有原始请求人和第三请求人，由于缺乏专门的卫星导航责任公约,在现行的责任制度中寻找依据就不可避免。

卫星导航信号提供者的责任:根据受害人的国籍,可以将损害分为两类:其一,卫星导航信号故障造成对本国或本国自然人或法人的财产或人身造成的损害;其二,对外国或外国自然人或法人的财产或人身造成的损害，相应的损害赔偿责任制度也包括两个层次:首先,各国的国内法主要解决对本国或本国自然人或法人的财产或人身造成的损害赔偿问题,同时,也解决外国人或法人通过当地救济办法向本国求偿的相关制度;其次,与外层空间相关的国际公约主要确立空间物体对他国或他国自然人或法人的财产或人身造成损害的赔偿责任制度[10]。此外,需要注意,由于美国和俄罗斯的导航系统的所有人、运行者和服务提供者都是各自的政府,而对欧盟来说,服务提供者还可能是与欧盟签订协议的实体,但他们的损害赔偿责任基本相似,因此笔者将“卫星导航所有人、运行者和服务提供者”统一称为“卫星导航信号提供者”。

非卫星导航服务提供国的责任:传统上,国家决定如何在其主权领土内提供空中导航服务，然而,在GNSS背景下,大部分国家的卫星导航的基础设施,至少空间部分,是由外国控制和运行。当GNSS损害发生在非信号提供国领土内,他们该如何承担责任?《芝加哥公约》第28条为此提供责任依据,即《国际标准与建议措施》,国家要在其领土内提供机场、无线电服务、气象服务及其他航行设施,因此非信号提供国要对其领土内的空中导航负责，这些国家在提供空中导航服务之前,首先要决定是否对其主权领空上的GNSS导航设施进行授权,如果已经这么做了,就要继续确保由外国提供的GNSS信号的连续性,同时符合ICAO的《国际标准与建议措施》中关于信号的准确性、可靠性和完好性的最低标准[11]，实践中,许多国家以过错责任为基础,即非信号提供国只有在不充分履行管理和监督义务时才承担责任,而对操作中的过失免责，国家赔偿通常没有责任限额,受害人可能得到完全赔偿。然而,国家一般不愿意受外国法的管辖,原告必须向非信号提供国的法院寻求救济[11]。

测评系统的设计与开发方面：谭颖臻[6]从基于过程的视角出发设计并开发了能够支持教师找到自身短板弱项并获得指导建议的应用能力发展测评平台。

卫星制造商的责任:为了使受害人有更多的求偿途径,航空领域存在受害人向飞机制造商提起索赔诉讼的趋势,在卫星导航中,受害人也可以向卫星制造商索赔,最有可能适用的是产品责任规则。产品责任与缺陷产品造成的损害有关,特别是人身或财产的物理损害,而且还适用于那些与缺陷产品生产者没有合同关系的案件，GNSS信号故障是否适用产品责任,将由法院根据因果关系和证据来决定，无论对于信号接收器还是卫星的其他组成部分,都可以考虑产品责任,因为生产和销售环节上的任何人都从最后的产品中获得利益,因此可能独自或共同对损害承担责任。

直接用户的责任:若飞机因卫星导航信号故障或失败坠毁,受害人可以根据1929年《华沙公约》和1999年《蒙特利尔公约》中有关承运人责任的规定来起诉航空承运人，地面第三人受到飞行中的航空器或从里面落下的人或物体的损害,可以根据《罗马公约》追究航空器运行者的责任。但是,航空承运人的另一身份是卫星导航服务的直接用户,他们可以向卫星导航信号提供者追偿。

除此之外,GNSS应用中还会遇到国际民用航空的安全、卫星导航的融资和成本回收、用户收费等问题。最近几年,卫星定位应用广泛,它给人们带来方便的同时,也触及到了个人隐私保护的问题。

2 全球导航卫星系统的管理模式

针对以上卫星导航应用时遇到的问题,主要的卫星导航国家制定了相应的政策与法规。具体到卫星导航的管理模式,主要有两种解决思路:一种是以美国、俄罗斯和中国为代表的单一模式,另一种是以欧盟为代表的混合模式。

1)单一模式

单一模式是指集卫星导航的所有人、运行者和服务提供者的角色于一身,如GPS和GLONASS起初是用于军事领域,后来才扩展到民用领域,这两个系统的所有人、运行者和服务提供者都是相同的,即美国与俄罗斯的政府，北斗卫星导航系统为中国政府所有,相关部门承担运行与维护工作。

《美国法典》是联邦法律的汇编，其中,第10编“武装力量”(第2281节)和第51编“国家和商业空间计划”(第50112节)中规定了GPS，此外,在第49编“运输”(第301节)中提到了全国范围内的差分GPS增强系统。

具体来说,国防部长负责维持和运行GPS,将其用于军事和民用目的，在军用领域,国防部长的职责是制定适当措施防止敌对定位,同时确保美国武装力量有效地使用GPS；在民用领域,国防部长为了和平的民用、商业、科学使用目的,在全球范围内,免除直接使用者的费用,维持和运行GPS标准定位服务。此外,与运输部长协调GPS在运输方面的应用事宜,与商务部长、美国贸易代表和其他官员协调、推动GPS的民用和商业使用的发展，国防部长和运输部长应根据《国际海事卫星通信法》第507条的要求联合制定《联邦无线电导航计划》,该计划每隔不少于两年的时间进行修订和更新,计划及该计划的任何变更都应公布在《联邦公报》上。

在每一偶数财政年度结束后的不迟于30天的时间里,国防部和运输部的副部长,作为国家空间定位、导航和授时行政委员会的共同主席,应向参议院的武装部队和商业、科学与运输委员会和众议院的武装部队、能源与商业、运输与基础设施委员会递交关于GPS的报告,主要讨论系统的能力、运行状况、与他国的合作情况、未来挑战等。他们在准备每一个报告时,应咨询国防部长、国务卿、运输部长和国土安全部长，在差分系统方面,运输部从国防部接受退役的地波紧急网络,并将它与海岸警卫队的海上差分GPS站点合并，同时鼓励国家差分GPS与商务部的连续运行参考站合并,将国家差分GPS站点用作星基气象预测。

美国国会鼓励总统确保GPS连续运行且覆盖全球,对直接用户不收费，总统向商务部的电信与信息管理局的商务助理秘书提供明确的指导和充足的资源,确保助理秘书能在国际上实现和维持GPS使用的电磁频谱有效运行,防止其受到破坏和干扰。

1993年《联邦空间活动法》确立了俄罗斯发展空间活动的框架，该法第2条对空间活动下了定义,其中提到空间活动包括卫星导航。1995年《关于GLONASS系统用于民事目的执行工作法令》首次确认俄罗斯政府承诺GLONASS可用于民用领域,同时建立GLONASS协调委员会。1996年,俄罗斯运输部和联邦空间局向ICAO和IMO发出信函,将向全球用户提供宽段的GLONASS民用信号。1999年2月18日发布了第38-RP号法令,认可GLONASS的军、民两用特点,吸引外国投资这一项目,同时确认俄罗斯空间局为GLONASS的一般客户,并要求它对GLONASS的运行与发展中有关民间用户利益的问题负责。2001年8月,俄罗斯政府通过2002年至2012年“全球导航系统”的联邦项目[12]。2007年5月17日,俄罗斯联邦总统令明确GLONASS向国际社会提供无限制的免费导航服务，同时,实施联邦目标计划“维护、发展和使用GLONASS系统”,旨在增强对民间用户的导航服务质量,计划从2012年至2020年。2009年2月14日,《联邦导航活动法》生效,这部法律确认GLONASS是俄罗斯联邦的财产,政府为系统的维护与发展提供资金。该法规定GLONASS由政府行政机构、区域与地方政府运行使用。2010年,政府出台一系列决议,通过安全规章来保护GLONASS的应用[13]。

北斗卫星导航系统的建设、运行和应用管理,由多个部门共同参与进行。国家有关部门联合成立了中国卫星导航系统管理办公室,归口管理国家卫星导航领域有关工作[4]。尽管卫星导航立法还是空白,《中国的航天》白皮书(2000年版、2006年版与2011年版)却明确提到了卫星导航问题,这些文件总结了各阶段的主要进展,计划未来的工作,鼓励国际交流与合作，中国卫星导航系统管理办公室负责制定《北斗卫星导航系统发展报告》(1.0版、2.0版与2.1版),对该系统的现状、发展、应用和国际交流与合作等方面进行详细阐述。此外,国防科工委和国家发展改革委于2007年联合颁布《关于促进卫星应用产业发展的若干意见》,明确了促进卫星导航产业规模化快速发展的政策措施，2012年,科技部印发《导航与位置服务科技发展“十二五”专项规划》,旨在推进导航与位置服务技术创新和产业发展。

2)混合模式

Galileo的管理是混合模式，计划初期,政府部门与私营主体都对项目负责,使风险在二者之间合理分配。Galileo联合执行体(Galileo Joint Undertaking)就是在此种情况下成立。但在实践中,私营企业与政府部门始终无法在该管理模式上达成一致。2007 年1 月1 日,欧洲GNSS监督局(the European GNSS Supervisory Authority)正式接管了Galileo联合执行体的所有任务,负责维护欧洲GNSS项目的公共利益,管理和监督欧盟卫星导航计划的资金使用,从而帮助欧盟执行委员会处理任何与卫星无线电导航相关的事宜[14]。2008年的第683号条例确定欧盟为Galileo计划的所有权人,欧空局(the European Space Agency)负责系统的运行工作,委员会(commission)代表欧盟确保管理的有序进行,负责处理与安全有关的所有问题，监督局尊重委员会在计划管理方面的地位,并遵守委员会发布的指导方针,确保系统认证的安全和Galileo安全中心的运行,为系统的商业化做准备,以达到平稳运行、连续的服务供应和高度市场化的目标。此外,根据《财政条例》的规定,监督局应该完成委员会交给它的其他任务,特别是在提升应用和服务方面,确保系统各部分得到合理、适当授权的认证机构的认证。

在此基础上,2012年2月23日,委员会执行“制定一份关键决策点列表评估Galileo项目中关于地基中心和站点作为项目发展和部署部分的实施情况的决定”。地基站点一方面包括6个中心和一个站点,另一方面包括四个系列“远程”站点,该决定对这些站点的功能和位置的选择进行了分析，该决定的附件明确了Galileo的安全中心建设通过与法国和英国签订协议,GNSS服务中心建设通过与西班牙签订协议,搜索与营救中心建设通过与法国签订协议,Galileo执行中心建设通过与相关的成员国签订协议，三个远程地基站点通过欧空局与服务提供者订立合同,还有一个站点是通过欧空局与服务提供者签订合同,委员会与服务提供者签订协议或订立合同实现的，Galileo的运行者与服务提供者的关系将由这些协议或合同来调整。

3 全球导航卫星系统的国际协调

卫星导航与其他导航系统有许多不同,它的复杂性主要体现在:潜在用户广泛,他们来自不同的国家,受到不同法律和制度的约束;卫星导航的信号来源多样,包括GPS、GLONASS、Galileo和北斗,以及地区增强系统提供的信号;卫星导航的基础设施分布于全球,无论是空间部分还是地面部分,对国际合作要求高;系统故障对用户的影响大于现行的常规系统;用户与供应部分之间的系统综合与功能分配复杂，正因为系统的复杂性,才需要全球范围的支持和高水准的国际合作。

卫星导航领域的国际合作主要有双边合作,信号提供国之间,信号提供国与使用国之间进行磋商与谈判。例如,美国与欧共体于2004年签订《关于促进、提供和使用Galileo和GPS卫星导航系统的相关应用的协议》,旨在确保Galileo与GPS的无线电的兼容与互操作。2013年5月,中国与斯里兰卡签署《关于在斯里兰卡及印度洋开展北斗/GNSS(全球卫星导航系统)导航信息服务代理和合作意向的谅解备忘录》,两国间的联合卫星电信港项目于2013年底开通使用,从而为我国提供北斗卫星导航系统监测与海洋气象服务[15]。

多边合作是另一种重要的国际合作形式,主要在国际组织的框架下进行，全球导航卫星系统国际委员会(ICG)是联合国的一个非正式机构,成立于2006年12月，它隶属于联合国和平利用外层空间委员会(UNCOPUOS),其目的是促进与民用卫星定位、导航、授时和增值服务有关的问题及各种全球导航卫星系统的兼容和互操作问题的合作与发展。委员会下设一个供应商论坛,由全球提供卫星导航服务的国家组成，当前的供应商包括了四大系统和其他一些计划中的增强系统供应商[16]，委员会下设的四个工作组的具体职责是:A组负责兼容性和互操作性问题;B组负责提高全球导航卫星系统服务性能问题;C组负责信息传播和能力建设问题;D组负责国家和区域有关机构及相关国际组织的协调问题[17]。从委员会的工作内容来看,更多是考虑技术层面的问题,很少涉及卫星导航相关的法律问题。

国际民用航空组织(ICAO)是根据1944年《芝加哥公约》建立的国际组织,它隶属于联合国,专门负责管理和发展国际民航事务,从1947年5月正式成立以来的六十多年中,对推动国际民用航空事业和国际航空法的发展,起了积极的作用。国际民航组织在第28届法律委员会上达成共识:全球导航卫星系统应该与《芝加哥公约》、公约的附件以及其他国际法原则一致[18]。ICAO又通过了一系列法律文件,如《国际标准与建议措施(公约附件十)》、《国际民航组织关于CNS/ATM系统的实施和运行的政策声明》、《关于全球导航卫星系统服务的国家权利和义务章程》、指导方针与原则、项目清单、交换信函等[6]。这些文件主要解决GNSS的国家主权、普遍使用原则、连续性、认证等问题,虽然也多次对责任问题进行探讨,但是它的职责范围限于航空领域,无法涵盖卫星导航的所有应用领域。

此外,在国际电信联盟(ITU)框架下,启动了卫星导航系统的频率协调工作，主要的卫星导航提供国开展频率协调工作,参与世界无线电通信大会及其研究组、工作组会议，除了这些国际组织对卫星导航进行协调外,国际性的学术活动也增进了各方的交流,主要有国际卫星导航学术会议、美国导航协会会议、慕尼黑卫星导航峰会、中国卫星导航学术年会等。

4 结束语

针对卫星导航应用时出现的国家主权、普遍使用、服务的连续性与质量、认证与责任的问题,美国、俄罗斯与中国采用单一的管理模式,即政府集卫星导航的所有人、运行者和服务提供者的角色于一身。欧盟则采用混合模式,管理主体包括欧盟及其成员国、欧空局、欧洲委员会与私营主体。美国在国家政策制定与立法方面领先于其他国家,从GPS投入运营至今,美国各部门、机构已出台上百部与GPS有关的政策法规。相比而言,我国在北斗导航系统的立法体系中只有航天政策这一要素,缺乏法律和技术性规范文件，因此,我国应加快航天立法的步伐,并积极参与GNSS的国际协调与合作,包括签订双边条约、在ICG、ICAO与ITU的框架下进行交流与磋商。

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[3]EUROPEAN SPACE AGENCY. What is Galileo[EB/OL]. (2013-1-14)[2013-12-20]. http://www.esa.int/esaNA/galileo.html.

[4]中国卫星导航系统管理办公室. 北斗卫星导航系统发展报告(2.1版)[EB/OL]. (2012-12-27)[2013-12-21].http://www.beidou.gov.cn/attach/2012/12/26/2012122642b7969cbd4d43de93e78e5b5ed415ae.pdf.

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