清单计价模式下建筑工程招投标价格形成机制变革

苑宏宪 ，王雪青

（1.天津大学管理与经济学部，天津 300072；2.鲁东大学土木工程学院，山东 烟台 264025）

随着我国建筑市场不断完善，工程招投标已经成为建筑市场的主要交易方式。在工程招投标过程中，合理确定和有效控制工程造价，可以最大限度地发挥投资效益，维护参与建设各方的合法经济权益，因此工程造价的计算和控制显得尤其重要。我国工程造价管理体制改革的最终目标是建立市场形成工程价格的体制，实现工程造价管理的市场化[1]。

1 建设工程价格形成现状分析

1.1 建设工程价格在建设市场竞争中的重要性

我国的工程造价体系是随着市场经济体制建立而发展起来的。在计划经济时期国家以指令性方式进行造价管理。上世纪90年代以来，工程造价主要通过招投标竞争定价，使其得到合理的控制。施工企业在建设市场中的竞争主要体现在工程价格、工程质量、项目工期、施工组织、企业信誉等方面。其中，最具有竞争力的就是价格竞争。从国外的情况来看，工程价格的竞争，是招投标的主要因素，使建设工程成本趋于合理，可以起到节约投资、提高社会资源利用效率的作用。施工企业结合自身技术水平和管理水平，根据市场竞争的实际情况，制定企业合理的施工定额和利润水平，由市场形成工程价格，将使企业在市场上获得更强的竞争力。投标报价在市场竞争中至关重要，已经出现了摈弃以定额为计价依据和不按指令性文件规定计算取费的情况。

1.2 建设工程价格形成的基本思路

在我国，建筑工程价格形成的主要思路是将建设项目细分至最基本的单位，用其工程量与相应的单价相乘后汇总。根据工程造价计价依据的不同，目前我国存在工程定额计价和工程量清单计价两种模式。

工程定额模式按照预算定额规定的分部分项子目，逐项计算工程量，套用预算定额单价或者单位估价表确定直接工程费，然后按照规定的取费标准确定措施费、间接费、利润和税金，加上材料调差系数和适当的不可预见费，经过汇总形成工程预算或者标底。在评标和定标中，标底是最主要的依据。工程量清单计价模式基本方法为；在统一的工程量清单项目设置的基础上，制定工程量清单计价规则，根据具体工程的施工图纸计算出各个清单项目的工程量，再根据各种渠道获得的工程造价信息和经验数据计算得到工程价格[2]。这是由市场定价的模式，由建设市场买卖双方根据市场供求状况、信息状况进行自由竞价，从而最终确定建设工程价格。

建设工程价格形成主要依赖于以下几类资料[3]：首先是设计图纸、标准、规范等工程技术文件。其次是工程定额，主要包括企业定额、现行的建筑工程和安装工程预算定额和费用定额、单位估价表、有关费用规定，现行有关设备原价以及运杂费率等，业主方的主要估价依据是国家或行业的指导性定额，其反映的是社会平均生产力水平；工程承包方的工程估价则应依据反映本企业技术与管理水平的企业定额。第三是市场信息资料，生产要素价格是影响工程造价的关键因素之一。第四是工程量计算规则及其他相关规定。

1.3 目前建筑市场中存在的典型现象

当前建筑市场中实行与国际惯例接轨的工程量清单模式，但工程量清单计价本身只是为了便于市场竞争形成交易价格技术手段，决不是推行了工程量清单计价，就一定会形成合理的市场价格，有效地配置资源。当前建筑市场中存在以下几种现象：

1）投标价格低于成本价，合同价低于定额造价。招投标制度可以实现建筑市场的合理竞争，但是随着招投标制度的形成，表现出了投标价格大都低于标底价，合同价低于定额造价这一普遍的现象。许多施工企业本身技术水平与管理水平低下，同时由于招投标大都采用单价合同，各项目以实际计量的工程量为准，部分企业故意以低价竞标，在施工中通过虚报工程量来牟利。同时招投标中的串谋现象屡见不鲜，影响社会资源的有效配置[4]。

2）设备、材料价格偏离真实市场价格。从目前各种信息渠道来看，设备、材料的公布价格偏离实际的购置价格，编制标底时缺乏客观真实的价格信息。同时当前也缺乏相应的生产要素价格信息提供渠道，市场价格发生变化却没有相应的生产要素价格指数提供预测与及时指导。

3）投标报价时，投标单位习惯于使用综合定额报价，根据预算定额子目的人工费、材料费和机械费，再考虑一定比例的管理费和税金等确定综合单价，再按照发包方提供的工程量清单，确定投标报价。甚至于有些企业原封不动的采用综合预算定额计价。以综合定额为基础计算直接费，按规定的费率取费，不能反映企业的实际管理水平和技术能力，也不能起到市场信号传递的作用。

4）企业不具备完整的的企业定额，造价执业人员大多执行着一般的工程量审核、工程预算与结算等传统的工作。企业定额是施工企业根据本企业的技术水平和管理水平编制的完成单位合格产品所必需的人工、材料、施工机械台班消耗量，以及其他生产经营要素消耗的数量标准[5]。企业定额反映施工生产与生产消费之间的数量关系，是施工企业生产力水平的体现。

5）相当的地方和行业按照专业和区域重复设立有形建筑市场，根据对各地建设工程交易中心网站的调查结果，主要是提供局限于本地区和相应专业领域的招投标信息、企业诚信信息、专业人员诚信信息等，没有形成统一的全国性的信息服务网络；而且对于企业和个人信用的资料收集与评价标准不统一，违反诚信的行为得不到有效约束。

综上所述，伴随着经济建设的不断发展，建设工程招投标工作中的一些新情况新问题不断出现，公平、公正的建筑市场秩序受到严峻挑战。本着全面贯彻落实科学发展观的总体要求，我们运用系统的观点，从整体上认识和解决问题，对工程量清单计价模式下建设工程招投标价格形成的机理进行深层次的剖析。

2 当前工程价格形成机制的深层次思考

2.1 工程定额计价模式是有限的市场竞争

在定额计价模式中，体现的是“量价合一”的原则。预算定额计价的依据是由政府制定的，与价格行为最密切的建筑市场主体——发包人和承包人却没有决策权和定价权。国家制定基础定额，具体的预算定额等计价依据则由各地建设行政主管部门自行制定。尽管定额消耗量标准是依据施工规范和社会平均水平等因素制定的，但主管部门对人材机价格及相关取费标准的确定与市场相脱节。

首先，建设工程的工程量是由投标人算量列项，可能将不是报价范围的项目也列进去，或者漏项很多，各个投标人的算量基础很大程度上并不统一。

其次，单位工程基本构造要素的工程量所需生产要素消耗量包括直接和间接消耗在工程上的人工、材料和机械台班的数量。直接消耗在工程上的生产要素数量是施工企业技术能力的体现；间接消耗在工程上的生产要素数量是施工企业管理能力的体现。不同时期，对于不同的施工企业，完成同一单位的工程构造要素的生产要素消耗量是各不相同的。

再次，生产要素价格指随着市场变化而不断波动的要素单价。各生产要素单价的高低，是随着市场状况不断变动的，同样体现了施工企业的管理能力。不同时期，对于不同企业，生产要素的单价同样是不同的。

基于以上3点，对于同一个建设工程项目，对于不同的企业，在不同的时期和不同的地区，形成的建筑产品价格也是各异的。因此定额计价模式具有以下不利状况；建筑工程定额相对于工程实际存在滞后性，工程造价难以反映市场真实供求与市场价值；工程造价未充分体现施工企业之间的管理与技术的竞争关系；工程造价的高低并不能真实反映建筑工程质量水平。

随着市场经济的发展，要实现量价分离，以市场竞争形成价格，真正体现企业根据市场行情和自身条件自主报价[6]。而建设工程预算定额的存在，则阻碍了这一变革。美国政府没有统一的工程造价计价依据和标准，一般根据积累的工程造价资料，并参考各工程咨询公司有关造价资料，对各自管辖的政府工程项目制定计价标准，作为费用估算依据。英国也没有建筑工程定额体系，工程量的测算方法和标准是由专业学会负责的。由此看来，建设工程定额并不符合政府宏观调控、企业自主报价、市场形成价格的大趋势，建设工程综合预算定额是否继续存在值得商榷。

2.2 清单计价模式下企业投标报价缺乏充分的信息和依据

2003年起，作为国家标准的《建设工程工程量清单计价规范》在全国范围内正式实施，为投标人提供了一个平等的报价平台，避免了因工程量计算和理解的差异而引起分歧。实行工程量清单报价以后，招标人承担了工程量的计算误差和变更风险，投标方只对自己所报工程单价负责。清单项目单价采用综合单价法，所有单价组成部分都属于竞争价性质。施工企业将根据自己的施工方法、施工工艺、技术水平测算各分部分项工程人工、材料、机械消耗量。同时依据根据企业的劳动力来源组成、材料采购渠道和市场价格、拥有的机械装备和机械的市场价格综合确定生产要素的市场价格。另外，企业可以根据施工组织设计的要求、现场的实际情况进行仔细拆分，详细计算，结合自身的技术及经济实力，合理确定措施费用。同时企业根据竞争激烈程度，根据报价策略和企业目标确定合理的利润水平，使自己的报价在投标中有竞争力。

投标方确定工程单价的关键在于确定人工、材料和机械台班等生产要素的消耗量以及生产要素的价格。目前企业确定生产要素价格的主要依据是预算定额、企业经验数据、市场价格以及造价管理部门所发布的价格，由于市场价格波动较快，往往不能准确反映建设项目的实际工程造价，如果能够及时了解和掌握市场材料价格的变化情况，将会达到合理确定和有效控制工程造价的目的。各企业应该拥有可靠的材料、设备价格询价和比价渠道，组织专人负责投标报价资料和已完工程成本资料积累，包括对竞争对手资料的收集和积累，建立企业内部定额体系和报价体系。这样就可以保证在投标报价编制过程中能迅速估计工程成本，准确报价[7]。然而，目前企业在投标报价时仍然需要依靠综合定额以及政府造价管理部门的指导性规定，相当多企业在投标报价中缺乏充分的信息。

国外的工程造价管理是以市场为中心的动态管理，对各方面造价信息进行及时的收集、处理和加工。费用管理、工程量计算规则、经验数据以及市场信息是发达国家计算与控制造价的主要依据，多渠道的工程造价信息是建筑市场价格变化的指示灯，也是市场主体进行估价与结算的重要依据。而目前我国的企业并没有统一建筑生产要素价格目录可供参考，也没有相应的生产要素价格指数给予充分指导。部分地区工程造价管理部门也提供了生产要素市场价格信息，但是依然具有时间滞后性特点。

2.3 有形建筑市场服务功能不完备

2003年11月 ，建设部下发《有形建筑市场运行与管理示范文本》，对于建筑市场的定位、规划和发展起到了重要指导作用。根据国办发[2002]21号文件，有形建筑市场具有3个基本功能；一是为建设工程招投标活动提供服务场所。二是为建设工程交易各方提供信息咨询服务。三是为政府主管部门实施监督和管理提供条件。有形建筑市场的作用能否得到充分发挥，能否顺利规范运行，关系到建筑市场能否得到整顿和规范，事关建筑业健康稳定发展，而保持有形建筑市场的独立性和统一性是其功能实现的前提。合理的控制工程造价、规范市场交易行为、提升工程质量、解决不正当竞争行为、提供有效的管理服务，有必要从有形建筑市场的功能来分析。

首先，目前相当的地方和行业是按照专业和区域重复设立有形建筑市场，条块化分割的直接结果是造成了进场交易项目少、资源利用效率不高。

其次，我国的有形建筑市场尚未建立高效、快捷、方便适用的完备的信息服务网络。发达国家对工程造价信息的收集和整理十分的重视。在美国，建筑造价指数一般是由咨询机构和新闻媒介来编制，比如ENR造价指标。在英国，政府部门要发布《工程调整规定》和《价格指数说明》等文件。而我国工程造价管理部门及有形建筑市场提供信息的深度、广度与共享性不足。很多地方建设简单的网站或者网页就算做提供了网络化信息服务。工程量清单模式下，企业要时刻了解人工、材料等市场价格的波动，有形建筑市场网络化信息服务应该是各专业各区域信息资源的深度共享。

再次，有形建筑市场在初创阶段与行政监管部门合署办公，主要凭借行政权力推进市场发展。面临以市场经济为导向的工程计价模式，缺少足够的宏观调控手段和服务意识，造成了市场信息的分散与不充分以及企业和执业人员诚信地削弱，直接影响着有形建筑市场的健康发展。

目前的建筑领域中小型企业仍是建筑领域的重要主体，大量民营企业正在迅速发展，迫切需要依靠一种有效的载体进行交易。建立新型建筑市场模式的任务只能由有形建筑市场来完成，有形建筑市场服务功能的现状面临巨大的挑战[8]。

3 工程量清单计价模式下推动建设工程价格形成机制改革

3． 1 取消建设工程综合预算定额，建立全国统一的动态的建筑生产要素价格目录，作为企业投标报价基本依据

推行工程量清单计价要求投标人根据人工、材料、机械设备市场行情自由组价。综合单价能否真实地反映生产要素市场的真实价格，将影响到项目获得及盈利。目前我国生产要素价格信息管理体系不够完善，施工企业的供货渠道与材料询价也不够规范，难于应对价格的变动，承包商面临一定的生产要素价格风险。建立起动态的工程造价信息系统，形成全国统一的建筑生产要素价格目录，用最新的生产要素市场信息引导计价活动，应用网络等现代化传媒手段把最新的价格信息迅速传递到各市场主体为工程计价服务是一项紧迫的工作。企业可以依据在网上询价分析近期材料价格变化，预测未来价格变化趋势，进行合理的风险组合，以减少价格风险损失，形成合理的投标报价。统一的动态的建筑生产要素价格目录可以让施工企业结合自身管理技术水平制定合理的企业定额，实现生产资源在特定建筑产品上的最优配置，使得不同消耗水平的供给者之间、不同地区之间的有效竞争，为企业投标报价提供合理的基本依据。

3.2 推动各地有形建筑市场逐步由工程招标服务场所向生产要素市场转化

工程价格形成需要人工、材料、机械台班等生产要素价格指数以及各类工程造价指数，各地的有形建筑市场应该定期公布相关的信息，并且提供生产要素的信息服务平台和交易服务平台，降低市场主体各方的信息搜集费用，解决信息不对称问题，避免道德风险，从而节约社会资源，提高社会效率。工程量清单模式下，投标方在共同的工程量平台上进行报价，确定综合单价的关键在于确定人工、材料和机械台班等生产要素的消耗量以及生产要素的价格。对企业来说生产要素消耗量是由施工企业依据自身技术水平和管理水平制定的销耗量定额来确定，而生产要素价格就成为准确反映工程造价的关键因素。统一的有形建筑市场也具备提供生产要素信息的条件，有形建筑市场的服务功能应当向生产要素市场方向转化。

3.3 建立全国统一的大型互联网市场，提供生产要素价格指数、企业及执业人员信用信息发布、工程建设项目信息发布等功能

目前各地建设工程交易中心网络平台上，主要是招投标信息以及市场诚信信息的发布，而生产要素价格信息则主要由各地工程建设标准定额站提供，具有区域性、专业性、滞后性等特点，尚未形成统一的全国的互联网市场信息平台。互联网在市场经济条件下日益重要，将各地区、各行业、各部门的产品、服务、价格等信息集成起来形成统一的动态的信息服务平台，可以发挥建设交易服务的集约功能；也利于政府主管部门对建筑市场宏观调控和信息收集，增加信息的准确性，防止信息不对称与道德风险，减少经营者的盲目性和对社会的消极影响。

3.3.1 动态及时的生产要素价格指数定期发布

生产要素价格的地区性差异和时间性差异对企业招投标报价及结算产生重大影响。目前建设工程项目管理情况以及合同价款支付和结算各不相同，人、材、机等要素价格波动趋势各具特性，有必要加强市场要素价格动态管理，规避人工、材料等费用因市场价格波动所导致市场风险。工程造价管理部门应当根据本地区的实际状况定期测算和发布人工价格指数、材料价格等信息，及时反映本地区价格水平波动情况，对要素价格信息进行动态管理，利用统一的互联网平台指导施工企业投标报价。

3.3.2 统一的企业及执业人员信用信息发布

目前我国建筑市场信用缺失严重影响到建筑市场健康有序发展，企业及执业人员信用对于形成企业核心竞争力具有重要意义。有形建筑市场不能仅仅是收集、存贮和发布工程信息及企业信息，建筑市场中任何一个招投标活动都应该能在统一的互联网信息平台中查询各投标企业的信用等级信息，从而为评标提供依据。同时依据建筑企业的信用评价信息建立信用预测与约束机制，实现企业信用状况公开透明，通过行政手段与市场手段对诚信较差企业予以惩罚，从而促使建筑市场良性发展。同时需要工程造价管理部门、行业协会及所在单位全面提高造价咨询人员的素质，对其加强教育培训，提高职业道德修养，坚决贯彻科学严谨作风。在有形建筑市场统一的互联网平台上，要准确提供企业执业人员的信用档案信息，实现信息的公开透明。

3.3.3 公开透明的工程建设项目信息发布

发达国家对于私人投资项目是通过政策引导和信息指导进行宏观调控。政府应该利用统一的互联网平台定期发布工程项目信息，及时向所有建筑市场主体提供有效信息，做到工程招投标信息公开透明，把招投标工作的各个环节置于多方监督之下，同时各个地区子系统能够信息共享，这有助于从源头防范招投标各方以及市场组织者利用招投标获取不法利益，减少承包商通过不正当手段承揽工程等不良行为发生。同时加强资质信息管理是当前治理工程建设招投标不端行为的紧迫任务[9]。

4 结语

基于以上分析，在工程量计价模式下的建设工程价格形成机制可以采取以下措施进行变革。取消建设工程定额，建立全国统一的动态的建筑生产要素价格目录，作为企业投标报价基本依据；推动各地有形建筑市场逐步由工程招标服务场所向生产要素市场转化，并建立全国统一的大型互联网市场，提供生产要素价格指数、企业及执业人员信用信息发布、工程建设项目信息发布等功能。理顺建设市场价格形成机制，对于形成统一、开放、有序、高效的建筑市场具有积极的实践意义。

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