成都市水生态文明建设的实践与探索

郭水水

（四川省成都市水环境综合治理指挥部办公室，610042，成都）

四川成都世誉“天府之国”，地处西南腹地和中西部经济发展中心，岷江、沱江穿境而过，水系发达，河网密布，主要河流150余条，总长1 500多km，是一个典型的因水而生、因水而兴的宜居宜商城市。随着经济社会的快速发展，工业化和城市化规模逐步扩大，城市人口和城市用水急剧增加，成都市的水污染问题日渐突出，水环境日趋恶化，水生态环境承载能力已不能满足城市发展的需要。

成都市委、市政府为此及时调整经济社会发展思路，作出全面开展水环境综合治理的重大决策，对切实改善全市水生态环境质量的方式方法进行了一系列积极有益的实践与探索。特别是近几年，成都市按照四川省委、省政府提出的“还两江清水，建美丽四川”的要求，切实把生态文明理念融入经济社会发展全过程，把建设“宜人成都”作为建设“美丽中国”和“美丽四川”的落脚点，把水生态文明建设作为建设“宜人成都”的重要着力点及城市转型升级的战略本底和根基，扎实开展全市水环境综合治理工作。

一、成都市水环境综合治理工作的主要历程和成效

成都市的水环境综合治理工作始于1993年的成都“母亲河”——府南河综合整治工程。1997年年底，府南河综合整治一期工程顺利竣工，两岸环境随之发生翻天覆地的变化，取得了十分明显的环境、社会和经济效益。

2001年总投资32.48亿元的沙河综合整治工程正式动工，并于2004年12月全面竣工，该工程不仅获得住建部颁发的“人居范例奖”，还获得了2006年度“国际舍斯河流奖”。

2003年年初，全市雨污分流和水质监测与预警系统建设开始启动，相关污水处理设施和配套管网建设同步展开。

2005年年底，成都市水务局组建成立，统筹城乡水环境综合治理。2006—2010年，成都市全面开展河道流域治理，大力推进污水处理设施建设，进一步完善城镇污水收集系统，逐步建立健全了河道长效管理机制。2011—2013年，继续开展河道沿线水域卫生专项治理和中心城区下河排水口污水治理，进一步完善统筹城乡的生活污水处理体系和水环境综合治理长效机制等，使成都市的水环境质量得到有效改善，促进了全市经济社会又好又快发展，取得了水环境综合治理和水生态文明建设的初步成效，不仅提升了城市文明形象，提高了城市核心竞争力，也增强了城市发展承载力。

二、成都市水环境综合治理工作的主要举措

1.坚持理念创新，统筹谋划

近年，成都市委、市政府始终坚持理念创新，切实把水环境综合治理工作纳入城市生态文明建设的重要任务和科学发展、领先发展、又好又快发展的发展取向，始终坚持与城乡环境综合治理相结合，坚持以建设人水和谐的“生态成都、宜人成都”为宗旨，以实现“环境优美洁净、生态良性循环”为目标，大力打造全国一流的水生态示范区，统筹谋划和推进全市城乡水环境综合治理工作，为切实改善全市水环境质量，有效提升该市生态文明水平和城市文明形象指明了方向、奠定了基础。

2005年年底，成都市进行水务管理体制改革，组建市水务局，实现了水务管理一体化。同时，还成立市、县两级水环境综合整治工作领导小组及其工作机构，建立完善全市水环境综合整治联席会议、情况通报、督察督办、目标管理等工作机制，形成“全市联动、条块结合”的治水工作新格局，为全市水环境综合治理工作的顺利开展提供了重要的组织体制保障。

2.坚持决策创新，科学引领

近几年，成都市紧密结合“奋力打造西部经济核心增长极，加快建设现代化国际化大都市”的发展定位，高标准科学编制了《成都水务发展“十二五”规划》《成都市水资源综合规划》《中心城区“十二五”排水建设规划》《成都市环城生态区规划》等规划。同时，以实现水环境功能区全面达标为目标，还相继制定了《成都市城市排水设施管理实施办法》《成都市节约用水管理条例》《成都市水资源管理条例》《成都市人民政府办公厅关于实行主要河道跨界断面水质超标资金扣缴制度的通知》等一系列法规制度，为科学引领全市水环境综合治理工作构建了良好的法制平台。

3.坚持方法创新，有序推进

（1）民生优先，做实综合治理

一是坚持工程措施和非工程措施并举，深入推进小流域综合治理。重点在2006—2010年期间，消除和控制河道污染源，初步实现“还两江清水，明显改善主河道水质，逐步恢复河流生态系统”的目标。二是坚持民生优先，切实关注热点焦点，大力实施中心城区河道治理专项行动。根据成都市情，把排水治理作为中心城区河道治理专项行动的重点和难点，把河道长效管理作为保障，从2010年开始有序、持续地实施中心城区下河排水口污水治理。2011年，全市河道沿线水域卫生治理接着展开，中心城区环境用水输配水工程建设和西郊河清淤整治等工作同步启动，统筹城乡的生活污水处理体系和水环境综合治理长效机制得到进一步完善。2012年，根据全省统一部署，重点对中心城区河道和21条主要河道进行“三化”（清洁化、规范化、生态化）建设，河道沿线水域环境卫生治理继续深入实施，城乡河道沿线水域环境得到进一步改观。

（2）统筹城乡，狠抓系统治理

一是成都市人民政府及时制定了《关于建立和完善统筹城乡生活污水处理体系的意见》，因地制宜确定了市、县、乡镇污水收集处理系统建设的技术路线，至2010年初步形成了适应成都经济社会发展的城乡一体化四级污水处理体系。二是按照同步规划、同步建设、同步使用的“三同步”原则，加强污水处理厂及配套管网建设，全市中心城区、县城、乡镇污水处理设施初步实现满覆盖。至2013年，全市已建成的生活污水处理厂设计处理能力达261.15万t/d，年污水处理量达86 079.29万t。三是重点解决“雨污分流”问题，大力完善城镇污水收集系统。自2003年以来，成都市以雨污分流整治为平台，结合改善市民居住环境，通过重点实施市政排水管道雨污分流和排水户雨污分流的综合整治，中心城区初步形成了较为完善的雨污分流排水系统，初步解决了以往存在的雨污混流、污水通过下河排水口直排入河道的问题。

（3）超前谋划，突出重点治理

一是加强河湖湿地规划、保护和建设。近年，成都市从生态安全的战略高度，着眼于经济生活可持续发展全局，对成都市的河流湿地进行较好的规划、保护和建设，编制了中心城区环城生态保护规划，建成了锦城湖、白鹭湾等湖泊和湿地，为有效提升成都市的软实力做出了积极努力。二是进一步优化中心城区河道环境用水调配。从2006年开始，启动了高效利用河道环境用水的规划。一方面，积极争取合理加大中心城区环境用水量，力争尽量保障中心城区环境用水；另一方面，精心谋划、科学调配中心城区环境用水，细致研究中心城区水系现状，优化中心城区河渠环境用水调配方案，合理有效利用有限的水资源；同时，及时打通中心城区环境用水通道，使有限的水资源真正得到高效利用。

（4）严守红线，重视源头治理

一是重视水源保护。认真贯彻落实《全国城市饮用水水源地环境保护规划》，严格规范落实全市22个城镇集中式饮用水水源地保护工作。通过划分水源保护区，在一级保护区两岸修建绿色生态隔离带，建设湿地，取缔一级保护区内的排污口等，进一步改善了成都水源地环境，水厂取水水质得到大幅度改善。二是加强原水监测与预警。从2003年至今，成都市投资建设了6个水源水质监测站，重要监测数据和图像可实时传送至自来水公司，预警时间提前8小时以上。同时，在应急期间还实行监测点全天值守，通过在线监测和人工监测相结合的办法确保预警有效，保障了原水水质的稳定与安全。

4.坚持机制创新，确保治理成效

（1）建立奖惩激励机制

从2012年2月1日起，成都市开始以主要河道跨界断面水质监测数据为依据，实行经济补偿机制，加强环境监管，进一步强化区（市）县政府治理水污染的主体责任，使各区（市）县水环境治理工作的成效得到最直观和最科学的量化与考核。

按照该制度，成都市对各区（市）县主要河道跨界断面水质实行分级别、分浓度考核。根据河流流量、水环境敏感程度和水质管理目标，干流跨界断面（一级扣缴断面）、重要支流跨界断面（二级扣缴断面）和其他断面扣缴基数分别为50万元、30万元和20万元。对涉及2个或2个以上的区（市）县支流或排水口汇入，其水质劣于对照断面的，则对相关区（市）县实行“平均扣缴”。由环保部门每月对全市主要河道入境对照断面、出境跨界断面水质进行监测评定，每季度通报相关区（市）县，并将结果抄送财政部门，待年终报市政府批准后，再由市财政通过年度结算方式分别对相关区（市）县进行扣缴。扣缴资金专项用于流域污染治理补偿、奖励和相关补助等。

近年，成都市制定了《三圈层区（市）县乡镇污水处理厂运行费用以奖代补资金拨付管理办法》，拟对考核合格的三圈层县（市）乡镇污水处理厂由市财政给予0.3元/t的运行费用补助，鼓励乡镇污水处理厂不断提高收集和处理水平。同时，各区（市）县不断加大污水处理费征收力度。另外，成都市还按照收支两条线的原则，将污水处理运行费纳入区（市)县政府财政预算，对运行费用不足部分进行财政兜底，根据水务、环保部门对污水处理厂的运营考核结果，及时、足额支付相关运行费用。

（2）实行河道长效管理机制

2009年年底，成都市中心城区主要河道存在排污问题的下河排水口开始实行“挂牌督办”制度。2010年，《成都市中心城区河道乱污治理工作标准》制定施行，河道长效管理的责任、人员和资金来源进一步明确。2011年，《成都市中心城区市容环境秩序河道指数评价方式及评分标准(试行)》出台，每月定期对河道的河床卫生、河面清洁、河堤卫生秩序、排水口卫生、河道绿化、河堤护栏等内容进行考核评价。2012年2月，成都市河道乱污治理联席会议公开通报各区（市）县已治理完成的下河排水口排污情况，并明确要求对已治理完成的下河排水口实行动态监管，这就意味着对河流污染源——下河排水口的监控，已由被动式的“挂牌督办”变为了主动出击的“我要管”。

经过多年探索实践，成都市已建立起水环境综合治理四大标准管理体系。一是将水环境综合治理纳入民生工作目标，建立和完善了市县两级上下联动的水环境综合治理目标考核体系；二是制定《成都市河道管理维护标准》和《成都市排水设施管理维护标准》等专项标准，对河道长效管理和排水长效管理进一步提出了明确的工作依据和规范管理体系；三是建立和完善了市政府持续投入，区（市）县政府将水环境综合治理经费及河道长效管理、排水长效管理日常经费纳入财政预算的保障体系；四是建立和完善了水污染防治和水环境综合治理的日常督察和问责体系，成立了特派督察队伍，加大了明察暗访力度。

（3）增强减排举措，强化问责

成都市委、市政府高度重视创新减排举措，不断强化水环境综合治理的日常督察和问责体系。近年，成立了由市长任组长、29个部门参与的减排工作领导小组。“十一五”期间，市政府与各区（市）县签订了减排目标责任书；“十二五”期间，除了签订目标责任书，市政府还与市水务局、城管局等市直有关部门签订减排目标责任书，建立了“纵向到底、横向到边、条块结合、属地负责”的减排工作新格局。

同时，成都市还重点建立健全了减排的相关工作机制。一是积极建立和推行了减排“一岗双责”制度。定期、不定期召开减排联席会议，通报情况、解决问题。二是建立和完善了政府主导、企业主体、部门联动的减排目标管理体系，逐年分解下达减排任务，明确目标。三是建立和完善减排专项督察机制，切实增强了责任意识。四是制定《成都市主要污染物总量减排预警调控方案》，建立了减排预警通报机制。五是建立和完善了减排统计、监测和考核“三大”体系。全市37个环境空气自动监测子站和87个中小河流出入境水质监测断面全部建成，国控重点污染源自动监控系统安装率达100%，重点污染源和重点减排项目监测比对和有效性审核率100%。

三、体会与建议

1.存在困难和问题

一是水生态基流严重缺失，环境用水保证率很低。随着气候变化和岷江上游水资源开发利用的日益加剧，成都市环境用水主要来源的都江堰上游来水逐年减少，灌区工农业用水和人民生活用水逐年加大，导致枯水期河流生态基流严重不足，甚至为零，环境用水保证率很低，对水环境治理和水生态文明建设造成了无法避免的瓶颈制约。

二是污水治理行业标准差异大，污水治理全覆盖难以真正实现。水务部门规定，污水处理的最高标准是Ⅰ级A。而环保部门规定地表水的最低标准是Ⅴ类，一般要求Ⅲ～Ⅳ类。所以即使按水务部门污水处理最高标准处理过的水也仅相当于环保部门规定地表水的Ⅴ类水。也就是说，即使经过处理的污水仍然达不到国家环保标准，这就直接影响了污水治理的总体效果。同时，由于污水分布的复杂性和其他主客观因素的制约，真正实现全市污水治理满覆盖的任务还十分艰巨。

三是河道自净能力弱化，违法排污现象仍然局部存在。由于现有河道大都采取的混凝土面板和浆砌鹅卵石，对水的净化能力降低了很多。同时，一些中小河道还存在生活、养殖污水直排入河，石材加工厂、砂洗厂、洗沙场等企业偷排或超标排放生产废水行为屡禁不止；中心城区内部分临街商铺擅自将污水接入雨水管网、餐饮店未设置隔油池的现象依然存在，房屋改建（装修）中将雨污水管乱接错接、建筑工地损坏排水设施（堵塞、挖断）的行为屡有发生；垃圾临河随意堆放和倾倒入河；垃圾、杂物、淤泥和受污染的河床底泥不仅造成河道堵塞，也成为引起水质恶化的重要因素。

四是城市污水收集系统尚需进一步完善。由于中心城区部分区域污水管网迄今尚未实现真正的 “满覆盖”，“城中村”雨污混流现象还较突出；市政污水管道存在断头管道，造成局部区域内的污水无法输送到污水处理厂进行处理；相当部分的污水主管、干管长期带压运行，严重影响了周边河道截污工程和排水户雨污分流工程的实施，导致部分下河排水口污水不能得到及时整治，直接影响了河道水质。

五是传统的管理方式与现代化的城市模式有冲突，水环境综合治理和水生态文明建设的长效管理工作机制仍需继续完善。一是治理责任主体不明确或不合理，基层管理体系未建立，存在管理的空白地带；二是监管制度不落实，不能及时发现和解决问题，巡查考核不到位；三是对水环境综合治理的投入不足，长效管理经费和治理工程经费得不到充分保障；四是考核不严格，对工作不力或未完成目标任务的单位和责任人问责不到位。

2.下一步治理的建议

一要厘清工作思路，明确工作目标。今后一段时期，成都市将切实以党的十八大和十八届三中全会有关生态文明建设的要求为指针，按照省、市深化城乡环境综合治理的总体部署，继续以城乡水系为脉络，以河道流域为主线，以治污、治臭、治脏、治乱为重点，以营造“水韵悠长、绿意盎然”的生态景观和“河道水渠整洁优美、污水处理全面达标、出境断面水质稳中有升”为目标，深入实施城乡水环境综合治理，为奋力打造西部经济核心增长极，加快建设现代化国际化大都市提供有力的水生态保障。

二要突出抓好环城生态区湖泊水系建设。针对水生态基流严重缺失和环境用水保证率低的问题，要把环城生态区湖泊水系工程作为加强生态文明建设的大事来抓，使之兼具生态保护、城市防洪、水资源调蓄、文化景观、休闲旅游、应急避难等多种功能。重点要加快推进环城生态区“六湖八区”及水系连通工程建设，建成“绿色翡翠项链”，进一步形成水系更加完善、水景更加美丽、水韵更加悠长的城乡生态风貌。

三要进一步提升城乡水环境综合治理成效。一是要积极向有关部门反映汇报，呼吁修订、统一污水处理和地表水行业标准；二是要按照“全域截污，综合治理”的原则，进一步深入实施全市下河排水口污水治理，进一步发现污水治理死角，严格监管各类污染源，加大执法力度，杜绝污水下河，持续改善河道水质；三是要进一步完善长效管理机制，重点加强监督考核，建立完善的考核体系，真正做到制度落实、奖惩逗硬；四是要积极推广生态河流建设，进一步增强河道自净能力；五是要逐步改善传统管理方式，促进城市协调发展，把水环境常态治理融入现代化的城市模式中去；六是要积极推进金马河、清水河、江安河和府南河等河流梯次水系开发建设，实施扩河成湖、筑坝拦水，着力打造一批生态河流和人工湿地以及一批富有人文气息的亲水景观和滨水空间，力争早日实现“水清岸绿、水景靓丽、人水和谐”的治理目标。

四要进一步配套完善统筹城乡污水处理体系。加快推进中心城区新建 100万 t／d规模的污水处理厂建设，不断提升污水处理能力；深入开展中心城区、郊区（市）县城市和乡镇污水处理厂（站）配套管网整改和收集系统建设，提高污水处理厂（站）运行负荷和进水水质浓度，使中心城区、郊区（市）县城市和乡镇污水处理率在2014年年末分别达到95%、84%、69%以上；加强污水处理厂（站）和小流域末端污水处理设施运行监管，确保全年稳定达标运行，为全面提升城乡水环境质量奠定坚实基础。

五要进一步全面加强城乡水环境综合治理宣传。要通过广播、电视、报纸、网络等媒体，并借助教育部门、街道、社区，把城乡水环境综合治理宣传引入校区、带进院落，向公众普及水环境保护方面的法律、法规、规章以及雨污分流、污水处理、中水回用等科学知识，进一步增强公众保护水环境的意识和责任感，营造全民参与水污染防治和水环境综合治理的良好氛围。