长江流域（片）重要饮用水水源地安全保障达标建设对策研究

王 孟，吴国平，邱 凉

（长江流域水资源保护局，430010，武汉）

全国重要饮用水水源地安全保障达标建设是落实最严格水资源管理制度的重要内容，是保障人民群众饮水安全的重要任务。2011年水利部专门发文《关于开展全国重要饮用水水源地安全保障达标建设的通知》（水资源〔2011〕329 号）要求启动全国重要饮用水水源地安全保障达标建设工作，力争用5年的时间，要求列入名录的全国重要饮用水水源地达到“水量保证、水质合格、监控完备、制度健全”，初步建成重要饮用水水源地安全保障体系。长江作为国家水资源配置的战略水源地，不仅保障流域内4亿多人饮水安全，而且通过南水北调工程与长江、淮河、黄河和海河相互连接，实现水资源全国范围的合理配置。因此，加强长江水资源保护，关乎长江流域人民的饮水安全，乃至中华民族长远发展。本文主要通过对长江流域（片）56个全国重要饮用水水源地安全保障达标建设工作的检查评估，分析当前达标建设工作中存在的问题并提出对策建议，进一步完善达标建设工作的机制，以便持续有效地推进此项工作的顺利实施。

一、重要饮用水水源地达标建设情况

1.重要饮用水水源地概况

自2006年以来，水利部实行全国重要饮用水水源地名录核准公布制度，并对列入名录的水源地提出了管理要求和目标，长江流域（片）内列入名录的水源地共56个，占国家重要饮用水水源地总数的32%，其中列入第一批名录的有16个；列入第二批的15个；列入第三批的有25个。56个水源地中，河道型水源地38个，水库型水源地15个，地下水水源地2个和湖泊型水源地1个。

2.水量保障情况

长江流域（片）56个国家重要饮用水水源地的供水城市包括上海、重庆2个直辖市，9个省会城市，35个地级城市；设计供水能力3 790万m3/d，2011年实际供水量为798 645万m3（不含南水北调中线和东线工程的供水城市和供水量）。

56个国家重要饮用水水源地供水保证率均在95%以上，但是备用水源建设稍显滞后，在56个国家重要饮用水水源地中，已建成应急备用水源的有34个水源地，占60.7%。

3.水质达标情况

根据2011年有监测数据的51个地表水水源地水质监测结果显示，水质达标率为100%的水源地34个，水质达标率为80%～100%的水源地8个，水质达标率为75%以下的水源地共7个。主要超标项目为高锰酸盐指数、溶解氧、总氮、总磷、铁、氟化物和石油类等。

各水源地基本已完成饮用水水源保护区划分，并报省级人民政府批准实施。饮用水水源地保护区边界基本已设立了明确的地理界标和明显的警示标志；河流型水源地取水设施周边基本设有明显具有保护性功能的隔离防护设施。

4.监控设施建设情况

在56个水源地中，有20%的水源地没有建立水质自动在线监控设施，有30%的水源地没有建立自动视频监控系统；有34%的水源地还不具备水源地水量、水质、水位、流速等水文水资源监测信息采集、传输和分析处理能力；有近80%的水源地没有建立水质水量安全管理信息系统，水源地的管理信息系统建设亟待加强；有21.4%的水源地不具备突发事件的应急监测能力。各饮用水水源保护区水域每月常规监测次数至少在1次以上，监测项目不全，全指标监测频次有待提高。

5.管理制度建设情况

在56个重要饮用水水源地中，除丹江口水库水源地外，其他水源地均由各地方人民政府对水源地保护区范围进行明确；有48个水源地已完成了饮用水水源地边界、保护区边界警示标志的设置工作，占总数的85.7%；有47个水源地建立了水源地安全保障部门联动机制、实行资源共享和重要事项会商制度，占总数的83.9%；有50个水源地制定了饮用水水源地保护的相关法规、规章或办法，并经当地人民政府颁布实施，占总数的89.3%；有52个水源地制定了应对突发性水污染事件、洪水和干旱等特殊条件供水安全保障的应急预案，占总数的92.8%；有43个水源地配备了重要饮用水水源地的管理和保护的专职管理人员，并落实工作经费，占总数的76.8%；有41个水源地已建立了较为健全有效的预警机制、实行定期演练制度，占总数的73.2%；有36个水源地初步建立了饮用水水源地保护的资金投入机制，仍有20个水源地缺乏稳定的资金投入机制，占总数的35.7%。

二、安全保障达标建设中存在的问题

饮用水水源地安全保障达标建设是水利部保障饮水安全的重要举措。流域内各地政府和水行政主管部门对饮用水水源地保护工作非常重视，按照水利部《关于开展全国重要饮用水水源地安全保障达标建设的通知》要求，积极推进辖区内全国重要饮用水水源地安全保障达标建设工作。通过对长江流域（片）56个全国重要饮用水水源地2011—2012年度安全保障达标建设工作的检查评估，发现在达标建设的实施过程中仍然存在管理机制、投入机制和能力建设等诸多方面的问题。具体包括以下几个方面：

1.水源地安全保障达标建设体制机制有待进一步完善

根据水法、水污染防治法等法规的规定，饮用水水源保护区由各级地方政府划定，水利、环保、城建等相关职能部门根据各自法规授权进行管理，一定程度上存在多头管理。由于水源地保护工作涉及部门众多、存在多头管理问题，水源地达标建设管理体制有待完善；在检查过程中发现各地对责任落实不够明确，对达标建设工作的开展存在畏难和推诿情绪，积极性有待提高。

2.达标建设工作缺少具体的实施方案

水源地安全保障达标建设工作的开展需要有具体的实施方案来指导，实施方案是重要水源地安全达标建设能否顺利推进和成功实施的重要保障和依据。通过检查发现，各地编制的总体方案和工作计划编制的体例和深度不统一，缺乏具体配套措施和实施安排，有关方案没有建立有效的批准程序，无法落实达标建设的责任主体、项目和资金渠道，使水源地安全达标建设工作仍然流于形式、浮在表面，难以有效落实执行。

3.资金投入机制不健全

各地政府和水行政主管部门对饮用水水源地保护工作非常重视。但是一方面，水源地保护涉及资金数额较大，投入保障机制不健全，导致资金落实困难，急需实施的各项保护措施不能如期开展，影响水源地保护管理；另一方面，部分水源地因水体保护任务限制了当地经济的发展，而且尚未建立完善有效的生态补偿机制，不利于提高水源地群众保护的积极性。目前，尚未开辟城市饮用水水源地保护投资渠道，规划项目难以具体落实，各地水源地保护面临投入不足的问题。

4.监测体系和信息化水平难以支撑水源地监督管理

饮用水水源地的监测是水源地保护的技术基础。通过检查发现，目前，卫生、市政供水、水利、环保等部门均不同程度地开展了饮用水水源地水质监测工作，部分水源地不同部门重复设置站点，执行规范不统一，数据不一致，各部门之间监测信息不能共享。同时，全国饮用水水源地环境监管力度有待提高，尚未建立起全国饮用水水源保护自动监测网络，不能满足重要饮用水水源地水质监测的需要。

5.事故隐患威胁饮水安全，应急供水后备水源建设滞后

长江流域部分城市供水水源结构单一，对特殊干旱、突发污染事故的应急处理措施十分薄弱，应急备用供水能力不足。在检查中56个国家重要饮用水水源地中，仍有22个水源地无应急备用水源。水源地应急预案不完善，保障饮用水安全的应急能力较低，饮用水水源地应急能力建设亟待加强。

三、对策措施

2011—2012年度是实施达标建设工作的第一年，如何按照水利部要求开展达标建设，将水源地达标建设工作全面落到实处，必须研究采取更有针对性的行之有效的措施。

1.制定相关政策，完善水源地安全达标建设实施机制

在技术层面，做好国家级重要饮用水水源地冠名和统一标识；制定达标建设技术规范，做好达标建设技术指导。在行政层面，水利部出台相关政策，构建达标建设实施程序及机制。要提出编制达标建设工作实施方案的统一的具体要求，明确审查批准程序，使之成为开展达标建设工作的依据。对列入实施方案的达标建设工程项目要明确立项、论证、审批程序和投资渠道，使各项工程能够有效实施。在监督层面，完善考评机制和激励机制，实施以奖代补政策，支持引导各地开展达标建设工作。

2.健全水源地达标建设的投入机制，建立多元化的资金筹措渠道

水源地达标建设的资金投入是检查评估过程中各地反映最多的问题。建立固定的资金投入机制是确保饮用水水源地安全达标建设工作扎实开展的前提条件和基本保障。

①建议国家出台相关政策，设立水源地达标建设专项资金。通过水资源保护规划等途径争取资金支持，开辟达标建设资金投入渠道。对于国家级重要饮用水水源地安全达标建设投入应明确国家和地方投入比例，或依据经批准的实施方案每年对达标建设工作给予一定资金的补贴。应明确要求各地政府将水源地保护项目纳入财政预算，每年由财政拿出一定比例的资金专门用于水源地保护与管理工作，切实增强水资源保护能力。

②设立专门生态补偿基金，实施饮用水水源地生态补偿机制。在水利部已有与水有关的生态补偿机制研究基础上，开展重要饮用水水源地生态补偿试点工作，逐步建立起水源地生态补偿机制，通过生态补偿，解决水源地保护投入不足和资金筹措难的问题。设立专门的水资源生态补偿基金，加大对饮用水水源地的投入保障力度。比如长沙株树桥水库水源地和贵州红枫水库水源地已初步建立了生态补偿制度，并取得较好的效果。

3.开展示范试点工作，逐步推进全国重要饮用水水源地安全达标建设

饮用水水源地安全达标建设既有特殊性又有普遍性；水源地安全达标建设是一项全新的工作，没有范本可参考。可选择不同类型的水源地，由水利部给予一定的资金支持，开展达标建设试点工作，探索和总结水源地安全达标建设的工作经验，为全面开展水源地安全达标建设工作提供借鉴。通过试点探索和总结经验，提出达标建设工作的指导意见和技术方法体系，以点带面，逐步推进，使饮用水水源地达标建设工作规范化、制度化、法规化。同时，选择工作基础好、取得较好成效的水源地进行达标建设示范工程，给予政策和资金的倾斜，使其尽快达到达标要求，充分发挥引领和示范效应。

4.加强监控能力和信息化建设，提升重要水源地监控和预警能力

要切实保证饮用水水源地的水质安全，应着力加强水源地监控体系建设，才能及时发现问题，加以解决。

①构建现代化监测体系，提升监控能力。针对饮用水水源地监测能力薄弱的现状，构建不同级别的水质监测体系；通过完善设备，加强技术人员培训等措施，提升地方有毒有机物监测能力，形成“常规监测与自动监测相结合、定点监测与机动巡测相结合、定时监测与实时监测相结合”的监控系统，提升饮用水水源地监控能力。

②加强预警能力建设，提升应急手段。建立实时、快速、准确、自动的水质监测系统，对水源地水质进行在线监测，实现数据网络传输，随时掌握饮用水水质现状及水质变化情况，有利于保障供水安全。一旦发生突发性水污染事故，通过监测能够及时掌握水质变化及污染扩散趋势，为决策提供技术支撑。逐步研究采用自动监测、遥感监测等技术，提高对突发恶性水质污染事故的预警预报及快速反应能力，以适应水资源保护、监督管理现代化的要求。

③加强信息平台建设，提高水源地信息化水平。建立饮用水水源地监管信息系统，实现对饮用水水源地安全状况进行全面监管。通过对各类饮用水水源地管理功能的实现，为各级饮用水水源环境保护管理部门的工作人员提供及时准确的信息和数据,以实现重点城市集中式饮用水水源地环境质量的动态监管。

5.加强备用水源建设，提高水源地应对突发事件的保障水平

针对水源单一问题，为规避长江突发性水污染事故的供水风险，以及考虑到许多水源地水量在枯水季节和干旱年份不能够满足用水需要，一旦发生重大水污染事件或者出现特枯年份，没有备用水源作应急之用，存在饮水安全隐患，备用水源建设亟待加强。一是启动全国重要饮用水水源地备用水源建设规划，解决备用水源建设立项渠道。二是加强全国重要饮用水水源地备用水源建设技术指导，做好可行性论证和项目申报指导工作。