从管理走向治理：区域高等职业教育发展范式转型的路径研究

□周 晶 万兴亚

当前，正值高职教育改革与创新发展的关键时期。在十八大提出“加快发展现代职业教育”、“加快推进产教融合、校企合作”的大背景下，从方法论的视角透察区域高职教育发展范式中的隐忧和问题，有助于我们更为深入和更为切实地把握我国高职教育发展的治理逻辑和治理方法。

一、区域高职教育发展范式中的问题审视

范式概念是库恩范式理论的核心，而范式从本质上讲是一种理论体系。 库恩指出：“按既定的用法，范式就是一种公认的模型或模式。 ”[1]借用库恩范式概念的基本内涵，本研究将高等职业教育发展范式界定为：高职教育在发展演化过程中形成的一种特定形态与图示，包括高职教育发展过程中所反映出来的基本价值取向、功能定位、发展模式和管理体制及运行机制等。

（一）发展价值观：服务需求与主体偏离

“服务”在《现代汉语词典》里被解释为“为集体（或别人的）利益或为某种事业而工作”[2]。服务是多向性的，体现为有形服务和无形服务两种。 有形服务与无形服务之间的差别就在于一个是外在要求，一个是内心自觉；一个是约束性的规范，一个是文化自觉的行动。一般共识是高职教育的改革与发展根植于区域共享的价值与规范，既要服务于区域经济社会发展，更要服务于人的全面发展，两者是互动耦合的。

然而，当前高职教育在生存压力下为了以“有为”换“有位”，愈发坚定地选择了以服务经济社会为中心的发展模式，其在获得生存空间及生命活力的同时，却也面临着迷失本质价值观的危险。

高职教育的本质是培养人才，人才培养是其以促进人力资本提升实现服务社会的根本形式。人才培养有两个基本特性，即目的性和现实性。 作为一种实践活动，人才培养就是通过它的现实性而实现它的目的性。 人作为一种主体存在，常会以自我意识到的“意义”来要求和规范自己的思想和行为，以自我体验的形式去观察、分析和评价自我所接触到的教育、专业及职业，进而反思自我与专业、自我与职业、自我与他人、自我与社会之间的关系，并在种种关系中最终确立关于专业、职业、就业、社会和人生的自我意识。 然而，当前高职教育往往更多地关注单线性地按照企业需求培养人、塑造人直至达成就业，而缺乏对学生作为认识和实践活动主体的深入认知和关切行动。 高职教育以就业为导向，但就业并非唯一目的，培养完满的人奉献于职业、充盈于人生、造福于他人，才是育人和就业的最终指向。

作为青年学生， 如何认识和选择有尊严的职业、深信其正确的职业、能为我们提供广阔场所的完美境地的职业，既需要学校和家庭给予切实地指导，更需要学生主体性的提升及其在实践中的正确认知和体察，这也正是高职教育真正要遵循的促进人寻求意义的本体价值观。

（二）功能定位：多元指向与话语缺失

功能不是抽象的， 高职教育发展功能的定位，受到诸多因素的影响，区域历史背景、经济发展水平、教育发展水平、人力资本使用效益以及人们对高职教育价值追求的不同，都决定了不同区域高职教育的功能定位及其实现方式的区别。 一般来说，实践领域高职教育发展功能的定位主要有四种：统筹教育资源，以教学为中心，促进学生成长成才，突显教育功能属性；面向失业者、转业者、农村转移劳动力开展职业培训，使其获得职业技能实现谋生就业，突显社会功能属性；利用自身技术资本、智力资本参与企业技术研发和员工培训，促进企业自主创新和人力资本提升，突显经济功能属性；作为独立的文化实体，培育、传播和繁荣技术文化，突显文化功能属性。 这四种形式在实践中产生了很多变体，但其基本还是集中于人才培养和社会培训两个方面，其中人才培养是核心功能。

对于液压系统，可将工作介质的工作压力调至远大于仪表空气管网压力的水平，因而可大幅度减小执行机构活塞受力面积，执行机构的体积与质量也相应大幅减小。另外液压油的不可压缩性使得系统响应时间优于气动执行机构，且输出力矩能保持稳定。因此，渣锁斗阀采用液压执行机构能很好地克服气动执行机构的缺陷。

比较来看，高职教育服务企业研发和繁荣技术文化两个功能的发挥还不充分。在协同区域创新和技术文化繁荣方面，高职教育有其自身独特的价值和资源优势。 但目前无论是政府还是相关职能部门，都未对此给予高度重视，其主要表现就是高职教育在区域创新发展中话语权和身份的缺失。在很多地方，高职院校是作为本区域唯一一所高等教育学府而存在的，作为城市战略资源的拓展，其在产业链条、技术链条、文化链条、创新链条中引领和塑造价值的挖掘及培育明显不足，高职教育作为区域应用技术源、创新源及技术文化创新源的主体地位尚未确立。

（三）发展模式：产教结合与引致不足

职业教育是一种跨界教育的属性决定了其必然要求多元主体参与教育过程。 从实践领域来看，政府主导、行业指导、企业参与、学校跟进成为高职教育发展的基本模式。加强对高职教育工作的统筹管理，建立健全产教对接制度和机制，进一步密切高职教育与行业企业的联系与合作，推进高职教育改革创新的民主化、科学化、专业化，全面提高高职教育质量和办学效益，已成为新时期各级政府发展高职教育的切实行动。

在学校层面，校企合作、工学结合已成为高职院校制度层面的基本设计。行业企业参与高职院校专业设置、课程开发、教学实施等各个环节，自上而下地形成了参与支持体系，这对于提升高职教育人才培养质量确实发挥了重要作用。 但在这个过程中，跨界所带来的体制性障碍、利益性博弈无法破除，其实质性地影响了合作内容的深入和参与主体的投入。

产教结合、校企合作涉及到主体之间的利益博弈。 在劳动力市场领域，企业对技术工人的培训可分为“一般培训”和“专用培训”。纯粹形式的一般培训是指能够使工人接受培训的企业和在其他企业的生产率得到同等提高的过程。 相比之下，纯粹的专用培训只提高受训者在为其提供培训的企业的生产率。 一般培训的情况比较简单，企业对它不感兴趣。 如果企业需要经过一般培训的人，他们可以到公开的劳动力市场上以现行工资招收工人。 因此， 一般培训的决定权便留给了作为个体的工人，并且由工人自己承担成本。专用培训的情况比较复杂，它取决于谁承担成本和谁获取由工人们未来的生产率较高而带来的好处。[3]

高职院校和企业分别在多大程度上承担一般培训（教育）或专用培训（教育），是与其在组织场域中所占资源的多少及其资源性质密不可分的。任何一个组织的生存与发展都需要多种资源，其中某些资源的重要性比其他资源大很多，属于“关键性资源”、“稀缺性资源”或“异质性资源”[4]。 对于高职教育发展来说，政府、行业、企业、学生作为资源提供者，能提供哪些“关键性资源”、“稀缺性资源”或“异质性资源”；对于企业来说，政府、学校、学生作为资源提供者， 能提供哪些“关键性资源”、“稀缺性资源”或“异质性资源”；对于校企合作来说，政府和行业又能提供哪些 “关键性资源”、“稀缺性资源”或“异质性资源”等，这种资源的多元性、主体的相对性构成了复杂的组织场域及其关系。只有理顺这些关系，完善各种资源发挥作用的治理体制和服务机制，才能切实发挥高职教育功能。

从目前看，产教结合、校企合作场域中各主体在“关键性资源”、“稀缺性资源”或“异质性资源”的供给方面还存在较大缺陷，这一方面表现为供给能力不足，如高职院校服务企业技术研发能力还有待提升，高职院校师资素质能力、教学资源配置等达不到人才培养要求，高职教育人才培养与企业需求尚有距离，行业在如何指导高职教育发展、企业在如何参与高职人才培养方面还存在认识和能力的不足；另一方面表现为供给机制不完善，如行业企业参与职业教育缺少制度激励、规范和标准，政府对于高职教育投入的效益不高，政府在如何实现产教结合及激励校企合作方面还缺少引致力，以利益趋动企业参与高职教育还存在诸多不可预测因素和现实性障碍等。而在各类资源交换、使用、消耗的过程中，也会产生各种交易成本，这必然导致企业很难产生合作的主动意愿。 因此，要形成深入持久的产教结合、校企合作，除主体方必须能为对方提供高度依赖性资源外，还需要一系列引致性、规范性的制度设计，以制度、规范及有效的运行机制来降低交易与合作成本，激励主体间合作。

（四）管理体制：协同治理与架构不完善

20 世纪80 年代以来，随着国家政治经济体制改革的逐步推进，以及梯度区域经济发展战略的实施， 各地区的社会经济发展呈现出不同的特点，受其影响，教育发展尤其是职业教育发展表现出明显的区域性特征。这种特征在随后的职业教育政策推动中被进一步强化。 2010 年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020)》重申：“健全统筹有力、 权责明确的教育管理体制”，“各级政府要切实履行统筹规划、政策引导、监督管理和提供公共教育服务的职责”，“综合应用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政措施，减少不必要的行政干预”，并提出“培育专业教育服务机构，完善教育中介组织的准入、资助、监管和行业自律制度，积极发挥行业协会、专业学会、基金会等各类社会组织在教育公共治理中的作用”。

当前，不论是国家还是地方政府，都提出要将职业教育包括高职教育发展纳入社会经济发展规划，由各部门合力推动。 从我国高职教育发展情况来看，地方为主、政府统筹、社会参与的管理体制已经形成， 区域高职教育正从政府管理走向协同治理。 而在走向协同治理的过程中，很多问题突显出来：虽以地方为主，但地方主动性、创造性不足，依然期许国家给予政策和财力支持，没能很好地处理国家治理和地方治理的关系；政出多门、多头管理造成职业教育资源稀缺和分散，资源重复和浪费同时存在，也造成基层单位无所适从；高职教育办学还主要依靠政府，推动主要靠教育行政部门，这种部门职能的局限性使得高职教育实施者无法及时获得人口、产业、经济等领域中的相关信息资源，进而无法作出科学有效的发展战略决策；政府虽加大统筹力度，但缺少有效的管理和执行机制，政策执行乏力，政府治理能力亟待提升；行业企业参与治理形式多于内容，行业企业参与高职教育及教育服务机构、中介组织的建立、准入、监管等尚缺失政策支持和制度保障。 从总体上看，区域高职教育协同治理体系架构尚未形成，高职教育管理方式需要改进，管理水平还有待进一步提高。

二、治理视域下区域高职教育发展范式转型的基本路径

解决上述问题，亟待推进区域高职教育发展范式转型：一是塑造共同价值观体系，这是范式转型的前提；二是构建功能服务体系，这是范式转型的动力；三是创建市场引致体系，这是范式转型的关键；四是完善协同治理体系，这是范式转型的保障。

(一)塑造共同价值观体系

在高职教育与人（即学生）、高职教育与区域经济社会发展两对关系中，人与区域经济社会发展能否成为服务的对象，它们在何种程度或何种水平上成为服务的对象，它们被怎样改造与利用，是与主体所占有的资源、话语、理论及主体对两者的理解密不可分的。

话语是促进社会发展文化模式中的一种表现形式，也是反映意识形态的重要载体。 区域高职教育话语说服力及影响力的塑造和提升， 既需要清晰、有力的话语表达，更依赖于其反映的意识形态、特别是价值观要富有吸引力[5]。

尽管不同教育类型在培养人的方式及路径上存在差异，但教育的本质却是一样的，即促进和服务人的全面发展是一切教育的本质目标。 因此，促进和服务于人的全面发展理应成为高职教育发展的本质价值观，据此衍生出的诸多实践形式如产教结合、校企合作等，亦应围绕如何培养人、服务于人这一核心主题来进行设计和安排，这也意味着高职教育服务于人的全面发展是在教育与经济社会发展的全面互动中实现的，校企合作是其中最核心的载体，也是促进学生实现人生价值的最直接动力。

在发展高职教育过程中，任何一个区域都会自觉或不自觉地树立本区域高职教育发展的精神和价值。当一种意识形态和核心价值体系认同感较强时，高职教育治理就相对容易实现。因此，必须在区域层面塑造以服务于人的全面发展为核心，以服务于经济社会发展为动力的共同价值观体系。

塑造共同价值观体系， 关键在于把教育主体（学校和师生）由工具本体转变为目的本体，这具体反映在教育观、学校观和管理观上。首先，转变教育观，要从单纯追求就业转到追求成人与追求就业并重，加强学生对技术知识价值蕴含的理解及技术伦理精神的培育；其次，转变学校观，要从以追求效率为中心来控制学校管理活动转到以追求育人质量为中心来塑造及提升学校主体地位，打造共享价值和伦理规范的校企“共同体”；最后，转变管理观，要以促进学生成长成才和意愿就业为基本价值目标，以转变政府职能为突破口，以构建政府、学校、行业企业、中介组织新型关系为核心，由追求控制管理转变到追求协同共治。

(二)构筑功能服务体系

大众化需要多样化，高职教育功能指向是多样性的，不同的投入将会导致不同的产出、不同的功能及服务内容。 在高职教育诸多功能中，除人才培养的核心功能外， 其他哪种功能应该侧重开发，是由区域经济社会发展的现实需求决定的。 为此，各区域应强化自身对高职教育发展的“产权”意识，加大对高职教育的物力、财力和管理投入，合理设计各种投入的载体、方式，积极探索符合本土特点的高职教育功能及其实现方式。

由于各项功能实现的具体形式不同，甚至各功能间还可能存在冲突，因此在追求功能实现时要加强协调，并积极寻求功能间的价值共性和实现方式共性，发挥资源使用的联动效应。同时，要从区域层面构筑和完善各功能发挥的服务体系，包括人才培养服务体系、社会培训服务体系、知识贡献服务体系、技术文化传承服务体系等。 功能服务体系既包括明确的功能定位及每种功能实现的路径，也包括主体对于客体的达成功能的各类服务内容、服务形式和服务机制。各功能服务体系的构建要侧重一体化设计，注重政策创新，强化落实。 比如：将协同创新（人才培养服务和知识贡献服务）作为助推企业发展的重要路径，要求高职院校关注企业技术创新需求，而政府则要发挥服务职能，着眼地区重点产业和支柱产业的技术创新需求， 集聚和整合技术创新要素，在项目设计、组织管理、投入方式上统筹规划，引导高职院校、 企业及科研部门创新产学研结合的组织模式和实现方式。应该说，高职院校在协同创新中能够扮演好哪个角色以及如何发挥角色作用，既取决于其自身发展的策略选择， 更需要政府调整激励结构，以政策引导来促进角色建构。

（三）创建市场引致体系

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，要紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革。市场决定资源配置是市场经济的一般规律， 市场配置资源最有效率。 市场在资源配置中发挥决定性作用，并不是说所有领域的资源配置完全由市场发挥作用。越接近公共产品的领域，财政支持的力度就越大；越接近私人产品的领域，财政支持的力度就相对小一些。[6]高职教育的特殊性决定了其接近私人产品，也最靠近市场，市场机制可在其中发挥较大的作用。 从区域高职教育发展实践来看，一些地区已经将市场机制引入高职教育，并取得了明显成效。 其理论路向主要体现在两个方面：

一是建立将市场要素作为高职教育收益分配依据的引导机制。商品、供给、需求作为宏观市场构成的基本要素，通过买方和卖方的相互联系，现实地推动着市场的总体运动。而其中的商品既可以是有形的物质产品，也可以是无形的服务，以及各种商品化了的资源要素，如资金、技术、信息、土地、人才等。 从区域高职教育发展实践来看，有效汇集创新资源和要素，如资金、技术、信息、土地、劳动力等，通过搭建创建平台或载体，突破各主体之间的壁垒，充分释放彼此间的人才、资本、信息、技术等创新要素活力，已成为高职教育发展范式创新的主要模式，混合所有制的高职教育逐渐成为主流。 如个人投资主办的高职教育参照公司治理模式，成立股东会、董事会，管理层或基层教师持股；校企利用各自资源优势，合作开办专业、产学研基地或二级学院[7]，实现“园中校、校中园，校中厂，厂中校”的架构，使学校获得企业资源要素支持，企业享受学校人才供给和技术培训服务；高职院校与非直属地即其他县（区、市）政府共建共办专业或分校，在人才培养、科研转化等方面发挥各自资源优势，实现互惠双赢。从实践来看，无论是哪种办学模式，其基本特征都是基于某一需求和功能定位，建立拓展性组织体，通过对不同属性、不同性质、不同范畴的资源整合，拉动人才培养、社会服务和协同创新。在这个过程中， 政府要改革不利于混合所有制体制的政策、法规、条例以及传统等[8]，建立将知识、技术、管理、信息、资金等要素作为收益分配依据的引导机制，以制度、政策吸引更多市场要素进入高等职业教育，实现高职教育更加多元化、灵活化的办学。

二是建立将市场要素引入高职教育质量评估的竞争机制。这主要体现在两个方面：其一，政府向专业组织购买高质量信息服务和评估服务。中介组织和专业服务机构等各类社会组织在高职教育治理中具有不可替代的作用。目前我国社会组织发育还不成熟，独立的中介组织起步晚，公信力不足。为此，要加快培育独立于教育部门的专业教育服务机构和中介组织，不断提高其评估监测水平和服务能力。 要制定培育和激发中介组织、专门教育服务机构积极参与高职教育治理的政策，将技术技能人才需求预测、校企需求信息对接、高职教育质量评估等交由中介组织或专门服务机构来完成。而政府则要引入竞争机制，推广政府购买服务，通过合同、委托等多种方式向专业组织购买高质量的服务。 其二，政府可以通过高职教育质量评估给学生和企业提供充足的信息，以此来促进市场竞争。 在同一质量评估框架下，各种所有制职教机构将以同等的地位、同样的权利，按同样的标准去同台竞争，以获得政府资金支持或吸引企业要素进入，而作为市场力量的学生，则可以更清晰地了解区域内各高职院校能提供哪些专业服务以及服务水平如何，从而以自身选择哪所学校就读来实现政府对高职教育的宏观调控。

（四）完善协同治理体系

当前， 社会参与高职教育程度还不够深入，在相关行政管理体系改革配套的基础上，通过中介组织、专门化教育服务机构的积极参与，实现政府和行业企业、学校的畅通而有效的互动，有利于缓解高职教育发展过程中面临的各种矛盾。 由此，必须建立多元主体参与、追求绩效、治理方法多元的高职教育治理体系。 这个体系有三个基本要求：一是要有一整套紧密相连、 相互协调的科学制度安排；二是要建立起协调有效的治理组织体系，形成保证制度和组织体系灵活运行的机制；三是要能够形成有效的治理能力，能有效解决高职教育发展中面临的矛盾和问题。

健全激励兼容的制度体系，是实现协同治理的基本保障。 长期以来，我国一直重视职业教育制度建设，各区域也切实自身实际不断创新职业教育政策，但始终没有形成完整的制度体系。在实践中，很多地区往往把制度简单地理解为作出规定、提出意见、制定条例等，对于其中关系的理顺、执行的监督、效果的评价等，还缺乏整体的设计，导致顾此失彼的前后矛盾，消解了制度的权威性。 每个组织场域都有其自己的特征， 即都有比较独特的治理系统， 这些治理系统是由公共或私人行动者构成的，而这些行动者又会通过规制性、规范性、认知性制度要素之间的某种结合，来控制场域中的各种行动者及其行动。 因此，激励兼容的制度体系建设应体现出规制性、民主性、系统性、文化性等特征。如，强化地方立法，出台配套政策，建立体现政府权威、注重利益表达的规制性制度，如校企合作制度、引致性教育投入制度、技能人才激励制度、社会资格型薪酬制度等[9]；创建平台、标准和规范，明确各组织责任、权利和义务及行动依据，建立能够促进角色建构和履行职责的规范性制度，如高职教育督导制度、生均经费投入标准、社会评估制度、专业建设标准等；营造氛围，创新载体，推动观念和文化的对接，建立能培育行动者能动性和促进社会认同的文化——认知性制度。

建立起协调有效的高职教育治理组织体系，形成保证制度和组织体系灵活运行的机制，是实现协同治理的关键。 政府是职业教育治理的重要主体，在“管办评分离”中，政府的核心要义是加快转变职能，创新管理方式，建立起以高职院校发展需求为导向的工作机制。管理方式创新主要指政府实现其管理职能的理念、手段、作用方式及行动机制的创新，其核心是基于育人理念、以服务需求为导向，引入改善绩效的制度安排和治理机制。 主要包括：使用契约；在更加自决的框架内实现高职院校的自我管理，扩大高职院校在专业设置和调整、人事管理、教师评聘、收入分配等方面的办学自主权；激励与惩罚；新的以市场为导向的评估制度；引入准市场化的竞争。 即政府要善于运用综合政策工具如法律、规划、经费、标准、监测、评价、督导等对高职教育发展进行引导和问责。

提升治理能力， 是发挥治理体系效能的前提。各地应把职业教育发展智库建设提高到区域战略高度， 为高职教育发展决策提供高质量的智力支持。 智库人员应包括产业部门、教育部门、人社部门、行业协会、企业、职业教育研究机构、作为第三方的专家或行业专家等方面的部门和人士组成。智库建设要明确分工和职责， 保证有稳定的资金支持，建立评价考核机制，构建公众利益表达渠道等，做到每次决策前都有准备、有计划，保证决策效益和水平。 同时，要提高各级政府的职业教育治理水平，提高各职能部门的履职能力，提高各治理主体在协同治理框架内管理自身事务的能力，实现高职教育发展中各项治理活动的制度化、规范化、程序化。在此过程中，要强化治理者的理论思维，所谓理论思维，是指在马克思主义世界观和方法论的指导下，以科学的理论为依据观察、分析和解决问题的思维形式。[10]高职教育发展与经济社会发展的紧密关联性、与社会民众切身利益的相关性都决定了其在发展过程中，必须加强整体谋划，增强各项改革的关联性、系统性、协同性，统筹推进，配套改革，由此要求决策者、执行者、实施者能够运用系统的观点从事物固有的联系中去把握事物，既看到高职教育发展中各个部分、要素、环节之间的联系，又能根据经济社会发展变化及其对高职教育发展的要求，不断调适治理手段与方式。 此外，治理能力的提升离不开有效的治理手段与方式。要善于综合运用各种治理手段， 尤其是信息化手段在填补信息鸿沟、整合教学资源中的作用， 建立与完善信息系统，实行分权与权力下放，围绕高职院校办学体制机制创新建立信息共享、知识流动、协调沟通的组织治理机制。

[1]托马斯·库恩.科学革命的结构[M].金吾伦，胡新

和，译.北京大学出版社，2003：21.

[2]中国社会科学院语言研究所词典编辑室.现代汉语词典（第5 版）[Z].北京：商务印书馆，2011：419.

[3]大卫·桑普斯福特，泽弗里斯·桑纳托斯.劳动力市场经济学[M].王询译.北京：中国税务出版社，2005：81.

[4]霍伊·米斯克尔.教育管理学：理论·研究·实践[M].范国睿主译，北京：教育科学出版社，2007：237.

[5]周晶，万兴亚.制度变迁理论视域下增强职业教育吸引力的两个维度[J].现代教育管理，2013（8）：74.

[6]杨咏梅，陈中原.访王善迈教授：市场机制应否完全移植到教育中[N].中国教育报，2014-03-14.

[7]孟源北，查吉德.高职院校发展与校企合作的互动关系[J].高教探索，2013（3）：121.

[8]俞仲文.本届政府职教观之看点与期盼[N].中国教育报，2014-3-31（6）.

[9]王经西，朱健，惠扬.强化理论思维 提高国家治理能力[N].人民日报，2014-04-04（7）.

[10]俞仲文.职业教育顶层设计N 个建议[N].中国青年报，2013-11-04（11）.