积极推动群众自治组织参与基层政府社会管理
——北京市昌平区十三陵镇的实践

◎方桂堂

积极推动群众自治组织参与基层政府社会管理
——北京市昌平区十三陵镇的实践

◎方桂堂

当前，社会建设明显滞后于经济建设，尤其是就业不足、城乡发展失衡、分配不均匀、收入差距扩大、地区差异扩大、社会保障缺乏、环境卫生、社会治安等问题，对社会管理形成了极大的压力。而广大基层政府仍然倾向于通过行政命令和政治动员的手段来整合社会资源，采取“一元化”的社会管理模式，伤害了公众和社会组织参与社会管理的积极性，长期持续则会带来公众的集体“不满意”和“不同意”，管理水平无法适应当前社会发展的需要。近几年，北京市昌平区十三陵镇在发挥群众自治组织参与社会管理方面进行了实践和创新，探索出了行之有效的做法。

实践及成效

（一）十三陵镇社会管理工作重点

十三陵镇是首都北京北线旅游重镇，流动人口数量巨大，2012年共接待旅游人口800万余人。在建设、环保等方面受到严格的限制，工商业发展相对滞后。其区位属性及经济社会发展特点共同决定着镇区社会管理工作的重点和难点主要包括以下三个方面。

其一，社会治安与流动人口管理。由于毗邻北京市以及昌平城区，交通环境相对便捷，十三陵镇吸引了大量的外来就业者在此暂居，以便进城工作或者就近经商；丰富的文化遗产、宜人的自然风光以及充足的民俗旅游、观光农业接待能力，造就了十三陵镇发达的旅游产业，不仅吸引了源源不断的游客到此游览、观光、度假、采摘等等，同时也吸引了大量外来人口来此务工、经商；北京联合大学在十三陵镇域范围内设有校区，学校常驻师生3000余人。由此，十三陵镇的外来人口不仅多，而且构成复杂。以石牌坊村为例，该村现有户籍人口数量仅为372人，而外来流动人口数量则高达785人，是户籍人口的两倍有余。这些流动人口大多居住在农民的出租大院内，主要来自河北张家口，其次是河南、安徽、四川等地，部分院落有十来户人家共居一院。多且复杂的外来流动人口与本地人口、游客、在校师生共同构成了十三陵镇的社会基础，一方面容易形成社会治安隐患、滋生本地人口与外来人口之间的矛盾，另一方面也对环境卫生维护提出了挑战。此外，如何做好流动人口育龄妇女的服务工作也是十三陵镇亟待破解的难题之一。由此，社会治安与流动人口管理是十三陵镇社会管理的主要内容之一。

其二，生态建设及环境卫生保护。十三陵镇属于昌平区的生态涵养区，是首都北部的第一道绿色屏障，生态环境保护与建设对十三陵镇非常重要，数量众多且复杂的外来人口也为十三陵镇的环境卫生保护工作提出更高要求。此外，环境优美也是新农村建设的核心内容之一，镇政府需要积极开展环境卫生保护工作。在过去，环境卫生的整治任务往往是政府布置到乡镇，再由乡镇以行政方式下派到各村（居）。由于没有形成激励机制，村（居）往往视这项工作为负担，缺乏工作的积极性。这也是部分村庄“脏乱差”的原因之一。

其三，群众矛盾调处及信访工作。群众矛盾调处及信访工作历来是基层政府的头等大事，对于十三陵镇来说，还有一些特殊的原因需要强调。一是上文提到的外来人口与本地人口之间的矛盾纠纷。二是作为生态涵养区，十三陵镇对建设活动进行严格限制，建设用地包括村民宅基地资源相当紧缺，符合获得新增宅基地条件的村民几乎无法实现这一合法诉求，尽管镇政府以及村委会对此也无能为力，但仍然成为村民信访需求的重要来源。三是由于正常的建设需求得不到满足，一些村民违法私搭乱建、非法侵占土地，影响了村容村貌，镇政府依法拆除违章建筑，由此造成村民私搭乱建以及政府执法拆除违建之间的矛盾。

（二）镇政府社会管理机构的设置及职能

结合十三陵镇实际，本文将十三陵镇政府的社会管理部门原则上分为两大类：一类是涉及社会公平公正的，包括教育、文化体育、道德风尚、人口、医疗卫生、民政事业、社会保障等，业务科室包括社会事务管理科、文化服务中心、人口与计划生育办公室、旅游管理科、旅游服务中心和社会保障事务所；另一类是涉及社会安全和社会稳定的，包括地区治安秩序、生产安全、交通安全、消防安全、地区和谐稳定等，相关工作由十三陵镇派出所、综合治理办公室、司法所、信访接待中心等部门牵头负责。

（三）群众自治组织参与社会管理的途径及成效

十三陵镇根据北京市委以及昌平区委关于村庄社区化建设的工作意见，坚持村民自治、以人为本、因地制宜的原则，于2012年3月开始在17个村庄推动村庄社区化建设。村庄社区化建设的重点是在组织形式上“打造一个平台、强化三防建设”。“一个平台”指的是村综治维稳工作分中心，村党支部书记任分中心主任，社区民警、流管服务站站长及治安巡防队队长任副主任，统筹整合村内资源，承担社会治安管理、情况信息搜集、实有人口管理、安全防范宣传、矛盾排查调处、遏制违章私搭乱建六项职能。分中心下设“三站两室”，“三站”即社区警务站、流动人口管理服务站（新居民服务站）、治安巡防工作站；“两室”即民调室和监控室。“三防”即人防、物防、技防，通过安排人员、物资、技术来保障分中心职能的发挥。以村综治维稳工作分中心为依托，传承并创新社会管理工作方法，群众自治组织在社会治安、流动人口管理、群众矛盾调解、环境卫生综合整治等方面创新了参与社会管理的方法，以下将分别介绍。

1.参与社会治安管理成效明显

村综治维稳工作分中心及其下设的“三站两室”，由社区民警与村级自治组织共同开展工作，有效承担人口管理、安全防范、治安管理、情报信息搜集和服务群众等职能，成为打击违法犯罪、服务人民群众、严密村庄防控、化解矛盾纠纷的前沿阵地。在工作方法上强调以下两个方面的建设：

一是加强保障社会治安的基础设施建设。分中心办公用房办公面积不低于200平方米。采用“建围墙、安街门、设岗亭、封闭不常用路口”等方法，在村内重点部位和各出入口、主要街巷安装监控探头，做到村综治维稳分中心各站室、人员密集场所、校园周边技防设施全覆盖，建立镇村两级监控平台，并与公安派出所联网，监控室内配备专用值班电话，在显著位置设立属地派出所报警电话。

二是加强保障社会治安的人员队伍建设。按照不低于实有人口2.5‰和流动人口3‰的比例组建专职巡防队员和流动人口管理员队伍，保障村庄每个主出入口、每时段设置不少于2名看护人员，实行24小时值守，人凭卡、车凭证出入。村级监控平台与公安派出所联网，实行24小时专人值守。

目前，十三陵镇已有17个村按照社区化管理建设工作，建设“三站两室”96处、治安岗亭36个，配置围栏、标牌、视频监控、桌椅等设备，配备巡防队员102人。2012年，实施社区化管理的17个村中，有10个村的可防性案件同比下降20%，其余7个村实现可防性案件零发案。

2.群众走访“一单式”工作法创新矛盾化解新机制

为进一步构建大信访工作格局，积极探索“关口前移、源头预防”的信访工作新模式，创新科学有效的诉求表达和矛盾化解新机制，将矛盾化解在萌芽状态，营造和谐稳定的社会环境，十三陵镇于2009年8月1日起试行群众走访“一单式”工作法。

群众走访“一单式”工作法是指通过《信访诉求单》客观反映群众诉求和受理、办理、终结各环节全过程的信访工作方法。群众走访反映诉求、提出意见建议，须首先向基层组织提出，由接待人员填写《信访诉求单》。对基层组织答复不服的，须持《信访诉求单》按照《北京市信访条例》规定逐级反映。镇政府及其工作部门按照《信访诉求单》的内容受理、办理和答复。答复意见须在《信访诉求单》中体现。《信访诉求单》伴随群众走访反映问题的全过程，是镇政府及其工作部门受理、办理、终结信访诉求的依据和载体。“一单式”工作法主要流程为：写单、递单、研单、处单、存单。

群众自治组织在群众走访“一单式”工作法中的职能和办事过程如下：群众反映诉求或有纠纷需要协调时，在填写《信访诉求单》之前，首先由村（社区）村民矛盾纠纷调解委员会负责调查了解，积极协调帮助解决问题，认真做好思想疏导工作。确需填写《信访诉求单》的分三种情况进行处理：一是比较简单和咨询类的诉求，能够当场答复的要当场答复，并在信访诉求单上填写处理情况及当事人意见；二是需经两委会或村民代表会讨论决定的复杂事项，要指定专人负责落实、协调、督办、书面答复，并在告知当事人所反映问题的处理方式之日起15日内办理完毕，重大复杂问题可延长15日，并告知当事人延期的理由；三是村（社区）无权解决的事项，应当书面向当事人讲清原因，并在5日内将反映群众诉求的《信访诉求单》递交到镇社会矛盾调处中心办理。

以群众自治组织作为处理群众走访问题起点的“一单式”工作法的积极作用体现在以下几个方面。第一，确保把矛盾纠纷解决在基层、化解在萌芽状态。第二，使“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的信访工作原则得到真正落实。第三，有利于进一步规范信访秩序，减少越级访和重复访。第四，有利于进一步畅通信访渠道。目前，十三陵镇共建立农村（社区）调解组织40个，调解员共有200人。农村矛盾纠纷调解组织的建立以及群众走访“一单式”工作法实施以来，大量矛盾和纠纷得以在基层得到解决，使信访工作更好地服务于“保增长、保民生、保稳定”大局，切实履行了信访工作为民解难、为党分忧的职责。据统计，2012年，十三陵镇各级调解组织排查调处各类矛盾纠纷325件，成功320件，调解成功率98.5%；2011年和2012年信访总量同比分别下降了10.2%和16.8%。

3.探索“旅店式、网格化”流动人口管理新模式

2007年开始，十三陵镇在昌平区实施网格化管理的大背景下，坚持寓管理于服务，开始探索引导外来人口自治的形式，逐步建立了“旅店式、网格化”流动人口管理模式。即按地域位置和出租房屋数量，将流动人口和出租房屋进行划片分割，形成多个小单元“网格”，在每个网格确定一名主管村（居）干部、一名流动人口和出租房屋信息员和巡防队员。同时，参照旅店管理模式和方法，统一制发流动人口和出租房屋登记信息表等，建立规范的管理台账，由村（居）委会干部督导流管信息员每日对“网格”内入住、离开的流动人口检验证件（身份证、暂住证）、登记造册、收集资料，做到来有登记、走有注销，强化流动人口服务管理。通过流动人口的服务保障和文化融合，密切户籍内居民与外来人口之间的关系。同时，借助信息化和科技化手段，强化联系纽带，有效整合了信息资源，形成了镇流动人口管理工作办公室、村委会（居委会）流动人口服务站以及网格管理员三级管理服务网络体系，实现了社会管理方式的创新。

这种“旅店式、网格化”流动人口管理模式突出群众自治组织在社会管理中的重要作用，将群众作为基层信息的采集员、汇报员和监督员，动员了群众管理社区事务、营造安全社区环境的积极性，降低镇级管理工作的难度，达到双赢的效果。2007年以来，十三陵镇根据当地流动人口的特点，将村庄、社区划分为6个大小不同网络，建立了标准化流动人口服务站6个，组建了52人的专职流管员队伍。全镇流动人口聚居村的群众真切感到村子案件少了、秩序好了，生活起居、务工经商更加安心了。2012年，全镇村（居）可防性发案率同比下降21.9%。

4.环境卫生综合整治奖励制度调动群众积极性

十三陵镇在创建国家级环境优美乡镇工作中，充分发挥群众自治组织的积极性，主要以各村创建环境升级达标村为着力点，要求各村上报至少两个以上的环境整治项目。镇政府设立环境卫生长效管理专项资金，加大环境卫生基础设施投入，打造环境亮点工程。为了充分调动群众自治组织参与村庄环境卫生综合整治工作的积极性，镇政府在要求村级上报村庄环境卫生整治目标的同时，建立相应的考核奖励制度，将补贴资金的下发与目标任务的落实完成情况挂钩。环境整治专项考核的方式包括月度检查、监督检查和不定期暗访督查，采取百分制季度考核、年终兑现的方式，镇环境卫生中心每季度将检查评比的结果汇总后，取其平均分值作为各村（居）环境卫生工作考核的最终结果，分别评出一、二、三类村（居）。依据评比结果，按季度兑现奖惩。村（居）保洁员补贴按照所在村（居）的季度评比结果，按季度拨付到村予以发放。全年四个季度被评为一类的村（居），年底对保洁员进行额外奖励。

2012年，经十三陵镇环卫中心审核通过后，38个村（居）积极开展了环境建设，投资建设的方向大致相同，主要是生活垃圾处理、环境美化等。其中，16个村累计砌花墙30820米，铺设地砖68858平方米，清理垃圾13536吨，清理渣土17423吨，清除堆物堆料40468吨；其余22个村主要工程为清理生活垃圾、购置垃圾桶、垃圾车等。作为十三陵镇的2个社区，胡庄社区充分发挥文艺小分队的作用，每月组织开展环境卫生志愿服务。北新村社区则侧重于地区环境基础设施的建设，投入27.1万元，建成街心公园一处，为居民健身、散步提供了良好的场所。从全镇总体看，2012年各村（居）环境整治工作累计投入资金830万元，其中区、镇补助资金820万元。

政策建议

（一）依法明确基层政府的社会管理职能

进一步完善相关的法律法规，如《村民委员会组织法》、《城市居民委员会组织法》，对基层政府行政管理的权限和群众自治组织的范围进行明确，通过法律的明确规定来抑制政府职能的扩张；制订《村（居）民自治法》，以法律手段保障基层群众自治权利。调整基层政府职能，权力下放，不断扩大群众自治组织的自治范围，放手让群众按照自治的方式办理事务，实现基层政府行政管理与村民自治的有机协调。

（二）实现政府和群众自治组织的良性互动

合理划清两者的治理范围，在群众自治组织参与基层政府社会管理的实践过程中，仅靠法律规定无法完全、合理地划清政府和群众自治组织的治理范围，在实际工作中要具体问题具体分析，选择最有效的治理方式。有些领域需要政府强力干涉才能顺利执行，这时政府应该主动承担起治理的责任，但在一些可以由群众自治组织自我发挥的领域，政府要在引导和监督的同时给予高度的自由空间，充分尊重群众的自治权利，实现群众自治组织的有效自我管理。在需要政府和群众自治组织共同合作完成的领域，应该根据实际情况确定由政府或群众自治组织担任主导角色，相互合作，互利共赢，实现良性互动。

（三）培育基层群众的自治观念

加强基层群众的自治能力，除了需要在客观上强化法律制度等的保障，还需要在主观上增强群众自身的自治意识。群众自治意识的培养需要一个长期、有效的培养过程。首先可以通过媒体大力宣传群众自治的内涵、意义和价值，加强基层群众对自治制度、群众自治重要性的了解和认知；其次，让群众能够有机会参与群众自治的实践，在真正的参与过程中主动发挥其创造性，感受到群众自治的优越感；最后，树立示范典型，让对基层自治有消极、迟疑态度的群众感受到榜样的力量，主动积极地参与到基层自治组织的管理中来。培育基层群众的自治观念任重而道远，只有增强基层群众的自治意识，才能真正使基层自治组织成为群众利益的代表者和维护者。

（四）提高基层自治组织参与社会管理的保障水平

一是要对法律法规进行具体和细化，使《村民委员会组织法》、《城市居民委员会组织法》中较原则性的规定具有更强的操作性。二是要建立相应的自治组织履职责罚制度，对缺位、错位现象按照规定进行惩罚。三是加大政府投入，尤其在经济比较落后的农村，要加大对基层自治组织的资源保障和资金支出，以保证其能够顺利地承担社会管理的必要支出。四是优化基层自治组织的人力资源结构，使基层自治组织有能力担负起社会管理的功能。

作者单位：北京市昌平区十三陵镇政府