土地征收中的利益分配及福利测度文献述评

郭玲霞+彭开丽

内容摘要：土地征收具有一定的积极意义，但同时土地征收也产生了一系列利益分配问题。本文针对土地征收中的利益分配及其涉及主体的福利测度问题进行述评，且主要是回顾失地农民的利益分配和福利测度，最后提出相应对策建议。

关键词：土地征收 利益分配 福利测度

土地征收中的利益分配

土地征收过程中涉及到的权利主体主要包括农民、农村集体经济组织、土地开发商、地方政府和中央政府。

众所周知，每个人（每个群体）都是以追求自身利益最大化为动机的，而何谓利益？利益一般是指从某种事情中所获取的好处，好处多利益就多。而福利经济学是以分析福利为主的，所以研究利益分配问题，尤其不止是经济利益时，就需更专业的知识来分析，福利作为个人利益的集合体，能涵盖个人追求的目标。所以，自福利经济学产生以来，很多学科已经将福利引入其中，并取得了较好效果。在农地城市流转中，各利益群体（集团）所拥有的权利、知识不同，在利益博弈和分配中处于不对等的地位，而往往利益受损的群体是权利和知识均缺乏的农民群体。关注弱势群体是社会发展永恒的旋律，这就是公平，但只关注公平，不关注效率也是无稽之谈，所以还要把握所有群体总体利益的最大化，这就是效率，兼顾效率和公平是任何发展中都应考虑的问题。在农地城市流转过程中，尤其要兼顾效率与公平，保证各方利益不受损。

一些学者从总体角度出发，考虑各方利益的分配机制和福利变化。诸培新（2005）通过对农地非农化的土地收益分配进行实证研究，表明：在土地征收过程中，获利最少的是农民和村集体。农民补偿过低导致农地非农化过程中的福利损失主要由农户来承担，土地征收过程中没有达到公平，同时也影响到资源配置效率的提高。文中提出应该在土地制度、土地补偿方面进行改进以达到土地征收中的公平和效率。彭开丽（2008）分别从宏观（政府整体角度）和微观（农民和村集体）探讨了农地城市流转中的公平与效率问题。通过对宏观福利的研究，得出虽然农地城市流转带来了社会正福利效应，但也有巨大的负福利效应，社会福利有巨大的福利损失。而通过对微观主体——农户和村集体福利的研究，得出由于补偿不合理导致农户福利和集体福利均下降。通过构建社会福利函数，推导出城市流转的社会福利函数，得出当流转的单位面积农地由地方政府和开发商用于开发获得的效用增加量与农民和集体经济组织用于农业生产获得的效用增量相等时，社会福利达到最大。很多学者关注到土地征收过程中弱势群体的利益，尤其是农民和村集体的利益。

失地农民的利益评估及福利测度

（一）失地农民利益的相对客观评估

在土地征收前后，失地农民的生活客观上发生了很大变化，主要是生活状态、就业水平等方面。从现有文献看，研究者基本达成的共识是在土地征收过程中，农民利益普遍受损。

肖屹等（2008）采用理论模型分析法、实证分析法、比较分析法等定量测算了土地征用中农民土地权益受损程度。得出，在土地征用过程中，农民获利偏低，而大部分土地收益被各级政府瓜分。消除上述因素后，农民分享土地收益的比例大幅提升。为有效保护土地征用中农民土地权益，必须在现有征地补偿基础上，修正因工农产品价格“剪刀差”导致农民利益损失的部分，显现农地的社会保障和生态价值，并考虑结束单一的土地征用制度，推动城乡统一土地市场的发展。

在征地过程中，被征地农民最关注的莫过于征地补偿费用、自身就业以及社会保障等问题。所以，从客观可衡量因素看，主要可通过农民生活水平的高低、农民就业安置情况、农民的社会保障等情况评估。雷寰（2005）通过研究北京市郊区失地农民的利益，发现多数失地农民利益受损，并认为农民土地初始权益的缺陷是失地农民利益受损的根源。并提出两条解决途径，一是在维护土地分区控制下，将规划建设用地范围内的农村土地发展权还给农民，实现政府仅对纯公共用地进行征地；二是完善补偿方式，本着解决失地农民就业和社会保障目的进行补偿。汪振江（2007）从土地制度的角度对失地农民的权益进行研究，认为现行土地产权制度是失地农民利益问题产生的根源之一。提出无论公共利益用地还是非公共利益用地，均应由市场定价，从根本上解决农民利益受损问题。对于补偿问题，他认为不仅要给失地农民合理补偿，更重要的是因地制宜、分层构建失地农民社会保障体系，为失地农民建立至少包括最低生活保障、养老保障、医疗保障、提供再教育培训和再就业的机会、提供法律援助等一系列社会保障措施。

（二）失地农民利益的相对主观评估

对失地农民利益主观方面的评估，主要侧重农民自身的心理感受等无法客观观察的方面。关于失地农民利益的主观研究，目前主要从福利、幸福感、满意度等方面来研究。

有些学者对农民福利进行了研究。但由于学术界对福利的内涵未达成一致，所以关于失地农民的福利研究，学者们仁者见仁智者见智，采用了很多不同方法。有偏重个人主观感受的，也有偏重个人客观条件的改善，也有两者相结合考虑的。总体而言，由于福利难以度量，即便用客观指标，也是通过询问当事人获得信息来获取福利变化信息的，所以主观色彩浓厚。黄有光认为在人的行为理性条件下，福利和农地转用过程中农民的认知与福利变化分析是吻合的。征地过程中农民的福利变化是一个复杂的非物质性事态。按照福利经济学观点，衡量农民福利变化的方法可通过测量征地前后农民的主观感受，另外还可通过建立福利指标衡量。陈莹和张安录（2007）认为，征地中农民的福利包括经济福利、社会福利和生态福利。并在此基础上，建立了几个可操作化指标，分别是农民经济补偿、农民收支情况、生活环境与住房、农民的社会保障情况及农民的就业安置等方面。研究表明，征地后农民的经济福利和社会福利均下降。彭开丽（2008）从农户历年土地被征收（征用）情况、征地意愿和价格意愿、征地后生活状况、享有的社会保障情况方面来分析农户福利变化和土地资源非农化配置的效率与公平。高进云等（2010）基于森的可行能力理论框架，构建了被征地农民福利的功能性活动及其指标，从家庭经济状况方面、社会保障方面、居住条件方面、社区生活方面、环境功能方面、农民心理状况等方面衡量农民福利的变化，并采用模糊评判法进行了福利测度，从选用的样本看，征地后福利均下降。林乐芬和葛扬（2010）从福利经济学角度对失地农民补偿问题进行理论分析，且对比分析对土地依赖程度存在差异的三个样本村失地农民对政府补偿政策的满意度、市民化后的就业情况、城市适应状况、自身身份的认知度等，对不同经济发展地区失地农民市民化后的福利变化进行研究。结果表明，农民福利水平均处于较低水平，满意度较低。聂鑫等（2010）主要通过估算农地价值，即市场价值和非市场价值的加总，其中市场价值采用收益还原法等方法进行估算，非市场价值则采用CVM的方法进行调查估算，从而间接衡量出应该补偿给农民的福利损失。endprint

还有些学者对失地农民（或被征地农民）幸福感进行了研究。贺豪振、陶志琼（2004）对被征地老年农民的幸福度进行了研究。陈传锋等（2005）对被征地农民的社会心理与市民化问题进行了研究，包括对被征地农民的社会支持水平、心理健康状况、社会心理适应过程、社会情绪状态以及被征地老年农民的幸福度与抑郁度等。吕斐宜（2006）提出应将幸福指数纳入农村发展指标体系。王国林（2006）也对失地农民幸福感、生活满意度等进行过阐述。舒娟（2007）对城郊中老年失地农民主观幸福感及其影响因素进行研究，主要是从心理学角度对失地前后幸福感进行比较，并对失地农民主观幸福感、人格、社会支持等进行研究。

吴丽（2009）构建了基于社会生态学的失地农民幸福感理论框架，并选择典型区域进行失地农民幸福感的测量及比较研究，构建了失地农民幸福感函数并分析其影响因素，得出失地农民的总体幸福感水平：东部区域>中部区域>西部区域；生活满意度水平为中部区域>东部区域>西部区域；生活质量指数评价结果则为东部区域>中部区域。采用不同评价体系得到的结果基本接近。通过研究社会资本与健康和幸福感之间的联系，发现社会资本对失地农民的健康水平和幸福感起着正向促进作用。

失地农民的其他相关研究

多数学者通过研究得出失地农民利益受损，并且均对受损原因进行了简要分析，并提出解决失地农民利益受损的建议和对策。

丁旭光（2006）认为农民权益得不到保障的根本原因在于土地权属不明晰，直接原因是土地差价形成的巨大利益驱动，而我国在补偿制度和社会保障制度上的缺失和不完善也是一个重要原因。认为应从法律上明确农村土地权益，制度上完善补偿制度，明确政府职责等方面加以改善。周其仁（2008）认为土地问题很复杂，要想合理解决，必须在实践、政策、法律和理论间形成良性互动。在政治比较强、执行力比较强的地方率先试验，看能否实现集体建设用地入市、城乡同地同权。在各地实验基础上，逐步形成地方政策和法规，然后再形成全国政策和法规，推进城乡协调发展。要使农民的利益不受侵害，根本上是制度问题。刘爱军（2010）认为农地产权制度不科学、农地征收制度不完善、政府职能不明晰等三方面的原因形成侵害失地农民合法权益的合力。现行法律制度框架下我国农地所有权主体虚位、使用权残缺并且稳定性差、转让权界定不明晰而产生的实践问题；对农地征收的公共利益性界定不明提出了分析与质疑。

解决失地农民利益受损的途径

第一，完善补偿方式。目前对失地农民的补偿方式有：社会保障安置、货币安置、社会保障安置和货币安置相结合、留地安置以及就业安置补偿等方式。田惠和周爱莲（2007）认为，当前的补偿安置方式未考虑失地农民的长远发展，他提出一个对失地农民进行补偿的福利包，该福利包不仅考虑到对失地农民的补偿和保障，还考虑到他们的就业和发展，也即从补偿、保障和就业三方面对失地农民安置，其中就业是安置的关键环节，如此通过对失地农民进行补偿，使失地农民福利水平不下降。

第二，失地农民市民化。王勇（2007）对失地农民的利益表达进行了研究，认为地方政府的短视行为是失地农民合法权益受损的内在根源。土地被征用后生存的困境是导致失地农民采取各种利益诉求的直接原因。由于知识能力不足、资源缺失等原因，多数失地农民保持沉默，虽有部分采取了较为激进的利益诉求行动，但由于“乡政村治”治理格局等原因最终导致利益诉求行动未得到合理回应。并提出，应通过明晰农民的土地权能、健全土地征收法律制度和规范土地征收程序，以保障失地农民的知情权；通过改进信访制度、提升大众媒体作用等手段来进一步疏通和完善失地农民利益表达的渠道；要积极拓展失地农民利益表达的组织空间，为失地农民利益有序和有效表达构建必备的平台和载体。

第三，制度的进一步完善。目前，土地一级市场由政府垄断，农地必须先转为国有才可出让进而实现农转非。事实上，在这过程中，农民的利益本身就受到损害了。如果开放农村土地市场，实行城乡统一的建设用地交易市场，就可以避免农民在一开始就受到利益的损害。

参考文献：

1.高进云，乔荣锋，张安录.农地城市流转前后农户福利变化的模糊评价-基于森的可行能力理论[J].管理世界，2007（6）

2.黄有光.福利经济学[M].中国友谊出版社，1991

3.厉以宁.西方福利经济学述评[M].商务印书馆，1984

4.刘祥琪.我国征地补偿机制及其完善研究.南开大学博士学位论文，2010

5.彭开丽.农地城市流转的社会福利效应[D].华中农业大学博士学位论文，2008

6.肖屹，钱忠好，曲福田.农民土地产权认知、土地征用意愿与征地制度改革-基于江苏南京市的实证研究[J].中国农村经济，2007.1endprint