比较法视阈下的“影子银行”监管：国际最新动向及对我国的启示

李 真

(北京大学 法学院，北京 100871)

美国次贷危机爆发以来，影子银行成为国际社会各界关注的焦点。以影子银行这一独特视角为切入点解构全球金融危机发生的原因、机理以及可能引致的严重后果，并在此基础上构建行之有效的法律监管框架，弥合金融创新与现有金融监管体制之间的裂痕，成为各国际组织、国家相关机构持续、深入探讨和研究的重点。目前，学界有观点认为，影子银行是引发本轮全球金融危机的罪魁祸首。*2012年9月18日中国人民银行副行长潘功胜在中国人民银行官方网站上发文指出：“起源于美国次贷危机的最新一轮国际金融危机时上个世纪30年代大危机以来最严重的一次危机，至今仍未完全走出危机的阴影。究其原因在于：一是它不发端于传统的金融领域，而是源自监管之外的影子银行系统。”http：//www.pbc.gov.cn/publish/goutongjiaoliu/524/2012/20120918194854808965634/20120918194854808965634_.html最后访问时间：2013年10月21日。影子银行最早出现在美国。随着美国金融管制放松，一系列金融创新产品不断涌现，影子银行体系也在这过程中逐渐形成，美国的影子银行与商业银行一起成为金融体系中重要的参与主体。影子银行比传统银行增长更加快速，并游离于现有监管体系之外，同时也在最后贷款人(Lender of Last Resort)的保护伞之外累积了体量巨大的金融风险。毋庸置疑，影子银行的产生和发展，深刻改变了美国等发达国家金融体系的制度结构、市场结构、工具结构和业务模式，推动了美国和全球金融市场的高度繁荣，但与此同时也埋下了金融危机的隐患。影子银行的产生和发展并不是偶然因素作用的结果，而是全球的金融结构变迁的必然结果，中国也难以“独善其身”。

一、“影子银行”概述

(一)“影子银行”的涵义

何谓影子银行？从其业务属性分析，影子银行，是指通过银行贷款证券化进行信用无限扩张的一种方式。它的核心是把传统的银行信贷模式演变为隐藏在证券化中的信贷模式。它虽无银行之名，但实际上却发挥了同传统银行相同或者类似的作用，如“影子”一样存在的类银行系统。但是，影子银行是一个富有弹性的概念与体系，目前国际社会对于影子银行并无统一界定。

2007年，美国太平洋投资管理公司(PIMCO)执行董事麦卡利(Paul.McCully)最早提出了“影子银行”的概念，又称为“平行银行系统”。[1]2010年5月6日，美国财政部长盖特纳(Timothy F.Geithner)在向美国金融危机调查委员会作证时认为，“影子银行是指提供基础银行类服务但又不受传统银行监管的金融机构和金融业务网络的总称，是与传统银行体系并行的一个体系”。英格兰银行的Tuker(2010)认为，影子银行包括各种工具，结构、企业组织以及市场，其以单独或者合作的方式，在某种程度上复制了商业银行的核心特征，即流动性服务、期限匹配以及杠杆。他认为，并不是所有的金融创新都属于影子银行范畴，只有具备了以上三个功能特征的金融创新主体和工具才可以被纳入影子银行的范畴与体系。[2]2011年4月金融稳定理事会(FSB)发布的最新研究报告则将“影子银行”界定为“在传统银行体系外的信用中介体系，包括组织实体和业务活动，其具有的期限转化功能、杠杆率和不恰当的新兴风险转换特征易引发系统性风险和监管套利”。[3]41本文认为，影子银行是在金融创新背景下产生的、在传统银行体系之外，充当储蓄转化为投资的非银行信用中介体系。它的本质是复制传统商业银行核心业务、发挥商业银行期限匹配、信用转换、杠杆以及流动性服务等核心功能的非银行信用中介。

(二)“影子银行”特征分析

1.交易模式采取批发形式，有别于传统商业银行的零售模式；2.进行不透明的场外交易。影子银行的产品结构设计非常复杂，而且鲜有公开透明的信息披露。这些金融衍生品交易大都在柜台交易市场进行，信息披露制度很不完善；3.杠杆率很高。由于没有商业银行雄厚的资本金，影子银行大量利用财务杠杆举债经营，进而导致畸高的杠杆率；4.影子银行的主体是金融中介机构，载体是金融创新工具，这些中介机构和工具充当了信用中介功能；5.缺乏有效法律及政策监管。由于影子的负债不是存款，主要是采取金融资产证券化的方式，最初目的是要分散风险，因此，不受针对存款货币机构的严格监管，存在监管套利的行为。

二、拨疏国际社会对影子银行监管的路径选择及最新动向

各国的影子银行体系因其金融发展阶段不同、金融结构不同而呈现较大差异。在美国，影子银行体系是围绕证券化的非银行信用中介体系，包括但不限于货币市场基金等投资基金、投资银行、特殊目的的实体和管道机制等，它们独立发挥商业银行的某一种或者某几种功能，与商业银行平行运行，却并没有受到监管，且不受美国联邦储备委员会最后贷款人支持。在欧洲，影子银行体系主要是对冲基金等投资基金和证券化交易活动，它们直接或间接复制商业银行的核心业务。影子银行机构在美国等发达国家和地区已经经历了较为完整的经济发展周期，各自最初不同的发展模式造就了今天迥异的监管模式。比较分析金融发达国家及国际金融组织对影子银行的监管取向和措施对我国影子银行的监管无疑具有借鉴意义。[4]160

(一)欧美发达国家(地区)采取的最新监管措施

1.欧盟

2009年至今，欧洲中央银行连续修改了欧盟范围内关于金融市场的相关法律、指令。涉及影子银行体系的内容主要体现在：2009年4月，修改另类投资基金经理指令，旨在完善对其交易活动的监管和国际协调；2010年8月，完善对再证券化资产的风险权重要求；2010年10月提出加强对信用评级机构的监管措施；2011年1月提出强化对OTC衍生品、中央对手方和交易存储的监管指令；2011年3月提出给予欧洲证券与市场当局(ESMA)一定权限，完善对卖空和信贷违约互换的监管指令；2011年11月提出对中央证券存放(Central Securities Depositories)提出监管措施；2011年12月颁布《证券法指引》；2012年7月出台了对卖空和信贷违约互换(CDS)的具体监管规则；2012年12月推出了对OTC衍生品、中央对手方等的监管细则。以上法令、规则旨在约束金融市场中的衍生品交易及对冲基金等投资基金。

2.美国

2007年美国次贷危机爆发后，美国国会于2010年7月颁布了《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》(以下简称《法案》)，全面囊括了美国监管当局对影子银行体系的实质性监管措施。《法案》涉及影子银行的监管措施主要包括：(1)完善传统商业银行与影子银行的“平行”关系。修订了《1956年银行控股公司法案》等银行业相关法律法规，加强对商业银行的自营交易、表外业务及其与对冲基金、私募股权基金相关的业务监管，将商业银行表外业务纳入资本金要求的范围内。(2)监管对冲基金。颁布并实施《2010年私募基金投资顾问注册法案》，要求对冲基金等私募机构进行注册，并及时披露交易信息，并进行定期检查。(3)降低证券化活动交易风险。修改与特定证券化相关的利益冲突，将合成的资产支持证券纳入《美国1934年证券交易法案》监管范围内，减少资产支持证券的套利风险。(4)密切关注并追踪研究新型衍生产品。研究其批准程序、要求衍生品清算组织依法进行注册，要求对其掉期交易等核心数据的存储进行审查。(5)完善影子银行机构有序清算与破产。详细规定金融公司、经纪商等影子银行机构的有序清算和破产程序，要求建立由美国联邦存款保险公司(Federal Deposit Insurance Corporation，简称FDIC)负责的清算机制；研究非银行金融机构的破产程序，拟修订美国《破产法》。[5]164

3.英国

金融危机发生以后，英国也对现有金融监管体系进行了大刀阔斧的改革，并相继提出了监管影子银行体系的措施和愿景。英国金融服务监管局(FSA)主席特纳勋爵所提交的《特纳报告》*英国金融服务监管局(FSA)主席特纳勋爵于2009年3月19日提交的《特纳报告》。这份长达120页的报告是迄今为止最权威、最为各方接受的关于未来全球金融监管框架的报告，他大胆地提出了超越其权限的全球金融系统重建建议，在全球金融界引起了强烈的反响。，密切关注了金融机构资本、流动性、监管机构、市场体系与透明度、监管范围等问题，并提出了一系列解决问题的方法：提高银行机构的资本充足率(包括引入逆周期的资本充足率机制)、加强资本流动性管理(包括引入核心融资比率)；扩大监管在机构和地理上的覆盖范围(包括监管部门有权收集金融机构重要内容和监管范围按照业务活动实质重于形式的原则划分)；加快加强存款保险制度建设(包括采取储蓄存款国家全额保险、制止大规模金融机构的破产)；规范信用评级机构运作和管理、对大型金融机构采取特殊的监管措施；把传统银行业务和风险交易业务分开监管和加强对金融产品的监管；采用正确公允的会计制度等。[6]166在《特纳报告》等的基础上，英国财政部于2011年6月发布了《金融监管的一个新方法：改革的蓝图》，这是金融危机后英国金融监管改革进程中里程碑式的文件。其中，涉及影子银行体系的内容主要包括：第一，完善证券监管。提出修改英国2006年《公司法》中对未认证证券(Uncertificated Securities)的监管。在保持无须书面合同交易的情形下，允许财政部介入未认证证券监管，对其制定标准化的交易代码，并对电子支付系统提出监管的详尽规则。第二，关于欧盟的《另类投资基金经理指令》，英国政府继续协商以保证对对冲基金经理和私募股权提供者的监管与国际监管保持一致，第三国的基金经理可以持护照进入欧盟等一系列措施。

(二)国际金融组织的最新监管措施

当前，各国际金融组织对影子银行体系的监管问题都有所涉及，例如国际证券组织委员会(IOSCO)、巴塞尔银行监管委员会(BCBS)、金融稳定理事会(FSB)等都有针对性地提出了监管建议。但相对而言，只有FSB对影子银行体系进行较为全面的调查并提出了系统性监管方案。截至2012年年底，FSB影子银行研究小组共发布7份官方文件*FSB所发布的7份官方文件分别是：《影子银行体系：范围问题》(2011年4月)；《影子银行体系：进展和下一步措施》(2011年9月)；《影子银行体系：强化观测和监管》(2011年10月)；《加强影子银行监督与规范——向G20部长和行长所作的进度报告》(2012年4月)；《加强影子银行监督和规范的咨询文件——加强对影子银行实体监督和管理的政策性框架》(2012年11月)；《加强影子银行监督和规范的咨询文件——政策性建议的完整概述》(2012年11月)；《2012年全球影子银行监管报告》(2012年12月)。，讨论影子银行体系的监管，试图整合各种国际监管标准与资源，探索行之有效的监管规则与未来进路。FSB所发布的文件，虽然并无法律强制效力，属于“软法”范畴，但是其对于国际金融体系的安全性和金融安全网的构建无疑具有重要导向作用。

1.FSB五项监管原则

(1)前瞻性和适应性。监管措施应当与影子银行体系对金融体系产生的“溢出风险”相对应。(2)监管重点。重点关注影子银行体系产生的风险和外部效应，即影子银行体系崩溃可能产生的不可预知的体量巨大的社会和经济成本。(3)监管力度。约束影子银行体系信用创造规模的杠杆率和预留扣减率，监管力度适中，以合理、有效为目的。(4)有效性。监管措施应当合理筹划，认真研究，努力实现在监管传统风险与避免监管套利之间实现均衡有效。(5)评估及反馈。监管机构应当在实施监管的同时着重事后评估与反馈，在此反复推演过程中，不断完善，最终达到有效监管的目的。

2.FSB的主要监管建议

(1)FSB在《影子银行：加强监督和规范》的报告中提出了对于监管套利和防范系统性风险的建议。主要有两种方式：第一，FSB通过持续的年度监管实践对全球趋势和风险的评估来加强监管框架，同时鼓励更多监管主体参与；第二，FSB对影子银行体系的监管持续提供建议，在必要时通过对如下四个方面的特别关注，努力熨平潜在的系统性风险：a.减轻传统银行体系和影子银行体系之间的“溢出效应”；b.降低货币市场资金流失的脆弱程度；c.评估并减轻由其他影子银行体系带来的系统性风险；d.评估证券化和再证券化的动机以防止金融体系过量债务出现。[7]57(2)针对商业银行和影子银行之间的关联提出的建议。第一，将所有由商业银行发起的影子银行机构并入资产负债表，用于调整风险资本、流动性和杠杆比例。第二，提高商业银行向影子银行体系转移风险的规模限制额度。第三，加强对商业银行向影子银行体系隐性提供支持的监管力度。[8]32(3)针对证券化监管，建议IOSCO要求证券化的发起人自留风险并给出自留要求，提高证券化产品的透明度和标准化程度。(4)针对证券贷出和回购，建议加强监管已经获得保险的融资市场，比如，对已经购买CDS等信用保险工具的金融产品加强监管。(5)针对信用风险的建议。鉴于此前对信用评级机构过度依赖而引致的道德风险等问题，金融机构对权威信用评级机构的依赖程度应降低，转而重视内部评级的作用。FSB建议相关监管主体应加强内部评级的风险评估与信息反馈。与此同时，信用评级机构也应当更加明确地提供评级方法，做到信息充分对称。FSB充分肯定了内部评级法的作用，并建议根据巴塞尔新资本协议中所规定的内部评级法，要求银行自上而下建立并完善对重要风险指标(借款人违约率、违约损失率、违约风险暴露等)的数据收集、模型度量和校验体系，以此保证银行的可持续、稳健经营。[9]57

(三)国际社会对影子银行监管的逻辑：一个综述

上文较为翔实地介绍了主要发达国家及国际金融组织对监管影子银行所采取的主要措施。概括而言，上述措施主要体现了如下法律监管逻辑和进路：1.强化对影子银行机构本身的监管。例如，美国将对冲基金、私募股权基金等影子银行机构纳入监管视野，根据各类机构的不同特点而引入流动性、资本以及信息披露等监管要求等措施即体现该逻辑。2.强化对“影子产品”的监管。目前欧美等国的主要做法即通过对影子银行涉及的金融工具和业务活动加强监管，规范影子银行机构行为，促使其更好履行信用中介职能。3.强化对银行的监管，减少传统银行与影子银行的关联度。欧美等国以及国际金融组织在实务操作中，不断加强并表监管，将传统银行支持的影子银行纳入监管范畴，加强监管机构之间的协调配合，减少银行体系和其他金融体系之间结构性套利的空间。4.加强风险监测，有效进行风险评估。各国及国际金融组织都试图建立成熟且可行的检测方法以加强对影子银行的监测，FSB也建议相关监管主体在有效实施监管的同时着重风险评估与信息反馈，力图将系统性金融风险发生的概率降到最低。

三、国际监管经验及措施对我国影子银行监管的启示

我国金融领域现实存在的金融抑制(Financial Repression)*金融抑制，是指政府通过对金融活动和金融体系的过多干预抑制了金融体系的发展，而金融体系的发展滞后又阻碍了经济的发展，从而造成了金融抑制和经济落后的恶性循环。手段主要包括政府所采取的使金融价格发生扭曲的利率、汇率等在内的金融政策和金融工具。、金融行业同质化竞争以及分业监管格局，都为影子银行的发展提供了良好的外部环境。从我国影子银行规模的宏观维度来看，由于计算口径不同，当前影子银行的规模，并没有一个准确的数值。*中国人民银行统计司从2011年开始统计和发布社会融资规模数据，内容涵盖了人民币贷款、外币贷款、委托贷款、信托贷款、未贴现的银行承兑汇票、企业债券、非金融企业境内股票融资等7项指标，这是目前中国市场上发布的比较权威的与影子银行相关的数据。据央行透露，未来该数据还将增加私募股权基金、对冲基金等新型融资渠道数据。根据金融稳定委员会(FSB)2013年年底公布的年度数据显示，2013年中国的影子银行规模扩张达42%，总规模超过2.2万亿美元*《中国影子银行规模大幅扩增》，路透社财经，http：//cn.reuters.com/article/chinaNews/idCNCNE9AE05Q20131115最后访问时间：2014年3月3日。；中金公司在2013年预测中国影子银行总规模约为27万亿人民币。*《中金预测中国影子银行规模约27万亿》人民网，http：//finance.people.com.cn/n/2013/0419/c1004-21194449.html最后访问时间：2014年3月3日。总之，中国影子银行存量规模巨大，且增量呈现快速扩张之态势。如何对我国影子银行体系实施有效监管，是摆在监管部门面前的一个迫切而严峻的问题。

2014年1月6日，业界盛传的国务院关于加强影子银行监管的“107号文”终于露出了“庐山真面目”。该文件在官方层面首次明确了影子银行体系、监管制度等一系列问题。从某种程度上来说，这是中国影子银行体系的一部“基本法”，为下一步加强影子银行监管指明了基本方向。而自域外的实践和经验审视，借鉴金融发达国家和相关国际金融组织的监管经验和路径，将对我国影子银行加强监管，构建金融安全网络起到重要而有价值的作用。概括而言，强化我国影子银行体系的监管应当着重从如下几个维度开展和推进：

第一，探索建立科学有效的监测评估体系。要借鉴各国监管当局的做法，从两个维度进行监测：一是宏观维度。运用社会融资总量或者行业资产负债表来评估影子银行金融资产的规模以及增长率，并且与GDP和货币供应总量(M2)等经济指标进行分析对比，从而深入了解其对整个金融体系的潜在风险以及影响。二是微观维度。通过日常监管和市场信息对不同影子银行机构和业务进行分类统计与检测，例如，利用银行资产负债表以及与被监管机构的交易对手信用风险暴露数据检测表外业务规模。在此两个维度所获得的数据基础上，重点从防控系统性金融风险以及防止监管套利等方面对影子银行进行风险评估，从而为制定差异化、前瞻性以及审慎性的监管措施提供充分的依据。

第二，强化对影子银行体系及其相关业务的监管力度。以风险监管为核心，建立对股权投资基金、产业投资基金、资产证券化产品等机构和业务的风险评估和监管体系。按照“谁批设机构谁负责风险处置”的原则，逐一落实各类影子银行主体的监督管理责任。已经有法定监管部门的，由相关部门按照法定职责分工分别实施统一归口监督管理。其中，各类金融机构理财业务，由国务院金融监管部门按照法定职责和表外业务并重的原则加强监督管理。银行业机构的理财业务由银监会负责监管；证券期货机构的理财业务及各类私募投资基金由证监会负责监管；保险机构的理财业务由保监会负责监管；金融机构跨市场理财业务和第三方业务由央行负责监管协调。

第三，加强对传统商业银行的监管，建立与影子银行体系风险隔离的“防火墙”。监管重点应当放在对银行可能存在的监管套利行为上，严格禁止商业银行向投资银行、股权投资基金、小额贷款公司等机构的备用信用支持承诺。对商业银行资产证券化产品等金融创新产品本着风险可控、规范发展、服务实体经济的原则稳健经营和发展。[10]43

第四，积极建设监管主体及监管政策协调机制。2014年3月5日国务院总理李克强在《2014年政府工作报告》中指出：“深化金融体制改革，完善金融监管协调机制，密切监测跨境资本流动，守住不发生系统性和区域性金融风险的底线。”基于政府的政策导向，笔者建议尽快将影子银行监管问题纳入相关监管协调机制。充分发挥近期国务院一直在积极推进的“部级联席会议”这一协调机制的作用，统筹“一行三会”等监管部门的监管效能，明确各监管主体的边界范围和职责分工，并就监测和评估信息定期进行磋商与沟通，统一监管政策。同时，积极发挥证券业、银行业等领域的行业自律组织的协调作用，配合相关监管机构实施有效监管。

第五，完善金融业立法，加强市场基础设施建设。法律应当为我国影子银行监管确立总体性框架。首先，着重强化金融立法，规制影子银行的金融行为。要在完善对银行、保险公司、证券公司等传统金融业态进行监管的法律框架之外，对各类投资基金、典当行、小额贷款公司、融资性担保公司等新兴业态和行业进行立法规制，明确监管主体和监管方式。其次，提升立法层次。清理目前已经出台的有关资产证券化、股权投资基金、金融衍生品交易管理等一系列规范性文件，通过制订法律法规或部门规章、加大执法监督力度等途径，系统、全面解决当前监管领域“无法可依”和“有法不依”的立法与司法困境，增强法律权威性，促进影子银行体系在健全有效的法律框架内均衡、稳健发展。

参考文献：

[1]李建军，田光宁.影子银行体系监管改革的顶层设计问题探析[J].宏观经济研究，2011(8)：27.

[2]胡滨.中国金融监管报告[R].北京：社会科学文献出版社，2012：159.

[3]FSB.ShadowBanking：ScopingtheIssues[R].12April2011：41.

[4]胡滨.中国金融监管报告[R].北京：社会科学文献出版社，2012：160.

[5]胡滨.中国金融监管报告[R].北京：社会科学文献出版社，2012：164.

[6]周莉萍.影子银行体系及其监管[R].2012年中国金融监管报告，2012：166.

[7]See Shadow banking: Scoping the Issue——A Background Note of the Financial Stability Board, Paper work of Financial Stability Board[J/OL].http://www.financial stability board.org/publications/r_110412a.pdf.

[8]See Shadow Banking:Strengthening Oversight and Regulation——Recommendations of the Financial Stability Board,Paper work of Financial Stability Board[J/OL].http://www.financial stability board.org/publications/r_111027a.pdf.

[9]See Shadow banking:Scoping the Issue——A Background Note of the Financial Stability Board, Paper work of Financial Stability Board[J/OL].http://www.financial stability board.org/publications/r_110412a.pdf.

[10]朱宏春.理性看待中国的影子银行[J].南方金融，2013(6)：43.