城镇化进程中林区土地流转的发展现状、挑战及保障措施——以伊春市调查为例

马长凤，安增龙，姚增福

（1.黑龙江八一农垦大学经济管理学院，大庆 163319；2.湖南科技学院经济与管理系）

根据中外城镇化的历史可知，土地是农村经济制度中最基本的问题，是农业发展最基本的生产资料，也是农民最基本的生活保障，土地问题是解决三农问题的核心和基础[1]。随着城镇化的快速发展，基础设施建设大量占用耕地，人均耕地呈逐年减少趋势，为确保我国粮食安全，保护耕地的任务相当艰巨[2]。土地资源的合理利用是城镇化健康发展的关键因素，而土地的流转在很大程度上影响着土地利用的效率进而影响城镇化的水平和质量[3]。党的十八届三中全会《决定》中明确提出，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保职能。今后一段时期，农业和农村工作中的重要要求是：进一步完善农民同土地的关系，加强维护农民土地权益，突出保护土地使用权作为农民的用益物权，努力扩展农地的生产经营功能，扎实推进农业农村的发展。伊春市是我国典型的以本地区矿产、森林等自然资源开采、加工为主导产业的林业资源型城市，是国家重要木材的生产基地，为了更好地贯彻党的十八届三中全会精神，有必要认真全面地对伊春林区土地流转的现状进行分析，找到切实存在的问题，以及相应的对策和措施，促进伊春林区土地流转的快速发展，加快城镇化水平。

1 林区伊春市农村土地流转现状

近年来，随着农村劳动力转移步伐的加快，农村耕地可供流转的面积空间呈现出来并逐渐扩大，同时，农民专业合作社组建、场县共建等工作的开展，也进一步助推了农村土地流转的快速铺开。伊春市现有村级耕地135 934.013 hm2，进行流转的面积达到23 266.783 hm2，比2011年末增长36.3%，其中以转包方式流转 14 200.071 hm2，出租方式流转8 866.711 hm2，股份合作、转让等方式合计流转200.001 hm2；从土地流向看，以流入农户为主，转入合作社、企业等其他主体的比重接近40%；从转出土地用途看，基本仍用于粮食作物种植，同时，没有用于非农建设的情况发生。

农村土地流转工作的逐步推开，在增加农民的收入的同时，也促进了土地规模经营的发展和区域种植结构的调整，并呈现出以下特点：

1.1 流转数量大幅增加，增长速度显著加快

据统计，2005年，全市农村土地流转总量为3 600.018 hm2，2008年增长到 4 791.624 hm2，2010年增长到6 466.699 hm2，截至2012年11月初，流转总量达到23 266.783 hm2；2005~2008年，土地流转的年均增速为9.9%，2008~2010年，土地流转的年均增速为16.2%，2010~2012年，年均增速为89.7%，流转面积增长速度呈现出不断加快的趋势。

图1 伊春市农村土地流转面积增长情况示意图Fig.1 Growth of the rural land circulation area in Yichun

1.2 流转空间范围有所突破

土地流转初期，不仅流转的数量较少，而且流转范围基本局限于村屯内部的农户之间，随着各级政府加强对土地流转工作的领导，以及手机、网络等信息获取渠道的拓宽，从2005年开始，流转的空间范围逐步覆盖到村外、乡外，后期场县共建等工作的启动，更是将流转范围进一步扩大到县（区）之外，延伸到更为广阔的空间。

1.3 流转主体呈现多元化趋势

经过几年的快速发展，土地流转主体的体系逐渐成熟，参与土地流转的主体已由起初单一的普通农户，转向集普通农户、种植大户、企业、合作社、农场等不同主体组成的多元化格局发展。

2 林区土地流转过程中凸显的问题

几年来，虽然全市农村土地流转实现了较快发展，但现在流转总量仅占全市耕地总量的17.1%，流转比例仍有待提高，同时，农村土地流转工作中也存在一些不容忽视的问题，需要在今后的工作中加以注意、重视、规范和引导，以促进土地流转工作的健康、快速、有序发展。

2.1 自发流转的多，有组织流转的少

到目前为止，村级土地流转90%以上，仍处于农户间自发流转的状态，有组织、有计划、导向性的流转比例偏小。

2.2 不签合同的多，签订合同的少

目前，农民之间进行土地流转，多数没有签订规范的书面流转合同，部分只进行了口头约定，这也是导致农村土地流转纠纷上访高发和发生时难调解、难裁定、难处理的重要原因。以2012年为例，市本级所辖12个区中，只有南岔、伊春和五营等3个区对进行流转的土地，签订了流转合同，而且其中个别区签订流转合同的土地面积还不足流转总量的10%。

2.3 零星流转的多，大量流转的少

受资金、供求信息、流转方式等多重因素的影响，目前，就单个流转主体而言，无论转出的面积，还是转入的面积，流转数量多在几亩到十几亩，为此，在全市流转总量近23 333.45 hm2的情况下，实现规模经营的土地面积尚不足4 666.69 hm2。

2.4 短期流转多，中长期流转少

从统计结果看，全市流转土地中，流转期限在3年以内的达到94%，其中流转期限为1年的达到77.5%。短期流转必然导致短期行为，因为从客观上看，承包者如果进行地力养护投入，则分期摊销成本偏高，导致利润降低，从而造成主观上不仅不愿意进行投入，甚至进行掠夺式开发等行为，导致土地质量下降，陷入恶性循环。

2.5 以转包方式流转的多，以其他方式流转的少

全市60%以上的流转土地，是以农户间的转包方式进行的，流转方式的单一也相对限制了规模经营主体的形成和土地流转的进一步增长。

2.6 地域间流转发展步伐不均衡

从全市来看，县域流转比例高于市本级，县域内部铁力高于嘉荫。以实际流转面积占实有耕地面积的比例，计算土地流转率，县域达到18.1%，市本级为6.9%；铁力市为22.1%，嘉荫县为16%。此外，市本级还存在个别区的土地流转处于空白状态。

2.7 土地流转服务体系发展相对滞后

目前，全市的土地流转服务体系功能还不够完善，不能有效地整合发布连接供求双方的流转信息，为引导和规范农民的土地流转行为服务，这不仅相对降低了土地流转的效率，而且也不能有效消除流转纠纷发生的隐患。

3 林区土地流转深层次制约因素分析

3.1 农村劳动力转移的影响

农村劳动力转移充不充分，转移后的收入来源稳不稳定，直接关乎农村土地流转的成败。只有当地农村富余劳动力从土地上充分、稳定地转移，农村土地流转的生命力才会长久。近年来，全市农村劳动力转移速度明显加快，2011年末转移总人数达到37 228人，占农村总人口的23.2%，比2005年转移的23 493人增长了58.5%，农民人均工资性收入达到1 767.1元，比2005年净增1 108.1元，其间农村劳动力转移就业对农民增收的贡献率达到29.2%，转移劳动力的务工收入已成为农民增收的重要来源，说明农民离开农业谋发展、放开手脚创业增收的意识已经逐步形成。

3.2 农业机械化发展水平的影响

据调查，2005年全市共有各类大小农机具22 239台套，其中，大中型拖拉机3 820台，小型拖拉机17 958台，收割机461台，全市机耕面积占耕地总面积的92.9%；到2011年末，各类大小农机具25 250台套，其中，大中型拖拉机15 734台，小型拖拉机8 978台，收割机538台，全市机耕面积达到占耕地总面积的98.3%。农业机械化水平的提高和社会服务能力的增强，使农村劳动力进一步得到解放，相对地加速了农村土地流转的进程。

3.3 农业比较效益变化的影响

农村税改之前，农产品价格普遍偏低，生产成本相对较高，农业比较效益低下，阻滞了农村土地流转的发展。近年来，随着中央一系列惠农政策的实施以及农村经济的不断发展，农民种田收益日趋回升，农村土地流转价格也逐步提高，土地流转总体状况发生改观，由最初的“无偿”甚至“负偿”转为“有偿”。如目前，铁力市每亩水田年租金一般达到600～800元，市本级大田每亩年租金也达到了200～300元。

4 加快林区土地流转的对策和建议

4.1 适时出台各类政策，鼓励引导流转发展

一是实施阶段性普惠政策。在短期内，为鼓励农民参与土地流转，可以按照普惠的方式，实行流转就补的政策。二是实施级差补贴政策。即按照流转数量规模，实行分层次的补贴标准，对于流转数量较少的，可以较低的金额标准进行补贴，对于进行大量流转的，实行高位的补贴标准。三是实施专项补贴政策。即对于能够向特定主体流转土地，或取得转包土地后，能按照当地种植结构调整的总体要求，种植特定品种的流转主体，给予专项的流转补贴。

4.2 巩固提高劳转成果，努力实现双转并进

一是继续发掘农村劳动力转移的潜力，让更多从机械化生产中解放出来的劳动力走出去，并能走向更广阔的就业领域；二是提高转移的质量，让转出的劳动力能够稳定就业，能够获得更多的收入，提高农民走出土地的信心，也为土地流转创造更大的空间。

4.3 跟进土地流转服务体系建设，尽快开展试点工作

流转服务要集农户土地流转与村集体土地资源发包于一体，当前可以流转供求信息服务、流转合同指导两项内容为主，以后随工作发展，及时调整服务项目。对于供求信息服务，应统计形成土地流转信息库，并搭建流转信息发布平台，解决想发包的发不出，想承包的包不到的问题，进一步提高流转效率；对于合同指导，重点对合同要件进行把关，防止要件缺失或模糊，明确责权利关系，减少土地纠纷的发生。

4.4 探索建立“土地银行”，丰富流转方式

参照成都模式，开展农村土地银行试建工作，引导农民自愿将土地承包经营权存入“土地银行”，收取存入“利息”，“土地银行”将土地划块后分类整合，贷给愿意按照“土地银行”要求进行种植的农户，从而在加快农地流转的同时，实现种植结构调整和土地规模化、集约化经营等社会综合效益，推动农业产业化发展。

4.5 入股合作社，共同发展分享股息

结合农民专业合作社的发展，引导更多的农民以合作入股的方式，将土地转入各类农民专业合作社，在享有合作社资源、信息、技术，提高土地自身经营收益的同时，额外还能获取股份分红，进一步增加农民收入。

5 结论与启示

通过上面的论述可以发现，在农村城镇化的进程中所存在的问题主要是围绕着剩余劳动力和土地利用产生的，关键是现有的土地使用权过于分散，已不能适应农业现代化和农村城镇化的需要[4]。中国城镇化发展与农村土地制度变革紧密相关，城镇化发展来自农村的推力主要是土地制度变革对农村生产力的解放[5]。切实保护土地资源，提高土地利用效率，真正将土地流转的主体回归为农民，尊重农民的权利和意愿，在农地流转中节制资本，促进农民合作社的发展，提高农民的组织化程度，将资本下乡和合作社限定在为农民和农业生产服务的领域[6-7]。这些要求在土地流转的过程中应该做到以下几点：

5.1 确保耕地性质和用途不变

随着土地流转发展的不断深入，参与土地流转的主体日趋多元，为此，要切实提高警惕，与相关部门密切配合，加强对流转土地用途的监督，防止流转的土地被用于工业、旅游开发等农地他用现象的发生。

5.2 多措并举，但应避免行政强制

可以结合以往工作实践和当前实际情况，调研创新，综合运用多种益于加快农村土地流转的方式方法，但要以充分尊重农民自身的意愿为前提，做到引导不强迫，避免行政推进，侵害农民合法权益。

5.3 流转的“质”与“量”要并行

在大力引导增加土地流转数量的同时，要切实把流转服务提上日程，以主动、全面的服务，来提高流转的规范化程度，从源头上减少流转纠纷，真正做到为农民增加收入，减少烦恼。

［1］ 解秀玲.城镇化进程中农村土地市场化流转的对策思考—基于大连全域城市化中农村土地流转的调查［J］.前沿，2012（12）：13-14.

［2］ 张清军，鲁俊娜.河北省城镇化进程中的土地利用问题研究［J］.贵州农业科学，2012，38（10）：219-221.

［3］ 朱艳丽.吉林省城镇化进程中的土地流转问题研究［J］.行政与法，2010（3）：33-35.

［4］ 苏玉栋.我国农村城镇化进程中土地流转作用研究［J］.现代经济信息，2009（8）：26-27.

［5］ 赵崔莉，刘新卫.基于城镇化视角的中国农村土地制度改革［J］.中国人口-资源与环境，2011，21（1）：121-126.

［6］ 刘欣，马凤才.黑龙江省农民收入特点及增收障碍分析［J］.黑龙江八一农垦大学学报，2013，25（5）：100-103.

［7］ 韩松.新农村建设中土地流转的现实问题及其对策［J］.中国法学，2012（1）：19-32.