基于SWOT分析的日照市土地整治战略研究

许庆福，许梦，魏鲁

(1.山东省地质科学研究院,山东 济南 250013；2.吉林大学环境与资源学院，吉林 长春 130021)

经过多年的发展，土地整治在促进耕地保护和节约集约用地、推进社会主义新农村建设和城乡统筹发展中发挥了重要作用，已从单一的补充耕地向保护耕地、集约利用土地和改善生态环境转变。土地整治不仅有资源保障功能、粮食安全功能、环境友好功能，还具有统筹城乡发展功能、资源节约功能、社会和谐以及文化维护功能，是一个多项功能叠加的集合体[1]。因此，作为对未来土地整治的总体谋划，区域土地整治战略的制定应充分考虑土地整治的多功能性，制定一个全面、系统的土地整治战略，以促进土地资源的优化配置与可持续利用。

1 土地整治战略SWOT分析

土地整治战略是基于内外部环境评估、寻求内部能力同外部环境相匹配的系统方案[1]，而SWOT分析法正是基于对系统内部的优势(S)和劣势(W)，及外部的机遇(O)和挑战(T)的各种因素系统分析，以制定适合本系统实际情况的发展战略的方法。因此，通过土地整治SWOT分析[2]，确定土地整治战略体系(图1)。

1.1 土地整治SWOT要素分析

(1)优势(S)

S1：经济快速发展，为土地整治奠定了良好的物资基础。全市经济快速发展，城乡居民收入不断提高。2005—2010年，全市实现国内生产总值由426.50亿元增加到1025.08亿元，年均增加19.17%；城市居民人均可支配收入由9809元提高到17558元，年均提高12.35%；农民人均纯收入由4123元提高到7504元，年均增加12.73%。总之，经济快速发展为土地整治奠定了良好的物资基础。

S2：城镇化快速推进，为土地整治提供了良好的社会基础。2010年，日照市城镇化水平达到47.08%[注]①日照市人民政府，日照市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要，2011年。，未来生产要素和消费要素将进一步向城镇集聚，城乡居民以改善生活质量为主的居民消费全面升级，为土地整治提供了良好的社会基础。

S3：有效开展的“三大工程”为土地整治奠定了良好的基础。日照市按照“科学规划、精心实施”的原则，大力开展土地整理复垦开发、稳妥推进城乡建设用地增减挂钩试点、扎实开展农村土地综合整治示范区建设，为土地整治奠定了良好的工作基础。

(2)劣势(W)

W1：新型农村社区建设涉及面广，协调难度较大。开展农村建设用地整理，引导农村居民点进行空间聚合，涉及到农民的生产习惯、房屋拆迁补偿安置、社会保障等问题，存在着不同利益诉求，协调解决难度较大，直接影响土地整治工作的顺利开展。

图1 基于SWOT分析的土地整治战略研究框架

W2：农业规模化经营水平低，制约现代农业发展。农业规模化经营化水平的高低直接影响到农村居民点空间的整合。2010年底，全市农民专业合作社1652家，土地流转面积5973.33hm2，仅占耕地面积的2.47%，农民仍以经营承包地为主，规模化生产水平不高[注]日照市人民政府，日照市“十二五”农业农村经济发展规划，2011年。。因此，发展现代农业，不断提高规模、专业化程度，仍需加大工作力度。

W3：土地整治投入多，整合资金难度大。土地整治资金一般主要靠政府投资，资金来源渠道较为单一。由于各区县经济发展水平不同，特别是多数集体经济相对薄弱，地方和筹资困难较大。因此，需要积极不断拓宽筹资渠道，广泛寻找资金解决办法。

(3)机遇(O)

O1：大力发展现代农业，需要积极推进农用地整理。日照市耕地质量总体不高，耕地细碎化问题突出，农业基础设施薄弱，抵御自然灾害的能力较差。因此，需要通过土地整治，建设与现代农业生产和经营方式相适应的高标准农田。

O2：推进蓝色经济区建设，需要不断提高土地节约集约利用水平。未来，山东半岛将形成3个沿海优势特色产业区，其中在日照打造以日照钢铁精品基地为重点的鲁南临港产业区[注]山东省人民政府，山东半岛蓝色经济区发展规划，2011年。，日照市将加快推进海洋特色新兴城市建设①。因此，需要在严格控制建设用地规模的形势下，有序开展低效城镇建设用地整治，进一步提高集约利用水平。

O3：建设生态宜居城市，需要加强城镇建设用地整治。未来日照市将建设现代化的生态宜居城市[注]日照市人民政府，日照市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要，2011年。。与生态宜居城市建设相适应，城镇建设用地整理需要与旧城改造及城市社区建设相结合，有序开展“城中村”、老旧小区和低效工矿用地改造，创造舒适宜人的城镇环境。

O4：统筹城乡协调发展，需要稳妥推进农村土地整治。全市经济社会发展将进入以工促农、以城带乡发展的新阶段。到2015年，预计城镇化水平达到55%[注]日照市人民政府，日照市“十二五”农业农村经济发展规划，2011年。，农村人口向城镇转移，农村居民点规模需要减小，空间布局需要优化。

(4)挑战(T)

T1：农用地特别是耕地保护形势日趋严峻。随着人口总量的增加和食物消费结构的变化，保障地方和国家粮食安全的耕地需求在数量与质量上亟待增加。同时，随着城镇化、工业化的快速发展，特别是鲁南临港产业区的建设，必然引起城镇工矿及基础设施用地的增加，部分耕地将被占用。但耕地后备资源数量较少，补充耕地的能力有限，且生态环境约束大。

T2：转变建设用地利用和管理方式更加迫切。2010年，全市单位建设用地二、三产业产值达到123.64万元/hm2，但与同处沿海的青岛、烟台、威海等市仍存在一定差距。部分地方城镇用地规模扩张过快，农村居民点用地较为粗放。因此，必须转变土地利用方式，控制总量，盘活存量，用好增量，努力提高建设用地集约利用水平，不断增强对经济社会发展的保障能力。

T3：保护和改善土地生态环境任务依然繁重。日照市地形较为复杂多样，低山、丘陵较多，其土质瘠薄且水土流失较为严重，而且治理难度较大，保护和改善土地生态环境任务依然繁重。

1.2 土地整治战略SWOT分析矩阵

在土地整治SWOT要素分析的基础上，组成分析矩阵(表1)，以确定未来土地整治的导向。

表1 土地整治战略SWOT分析矩阵

2 土地整治战略目标与重点

2.1 战略目标

目前，土地整治已经上升为国家层面的战略部署，对粮食安全战略、社会主义新农村建设战略、城乡统筹发展战略和节约优先战略起到了重要支撑作用。党的十八大把生态文明建设放在十分突出的地位，把“美丽中国”作为未来生态文明建设的宏伟目标。因此，区域整治战略目标要在土地整治战略SWTO分析的基础上，以国家战略为导向，结合自身的发展需要来确定。根据上述分析，结合日照市的实际情况，确定土地整治战略目标。

(1)以推进现代农业发展为目标，大力推进高标准基本农田建设。以建设高标准基本农田为目标，大力开展土地平整、田间道路、农田防护和农田水利建设，不断提高耕地产能和农业经营组织化、规模化程度，促进农业现代化发展。

(2)以促进城乡统筹发展为导向，积极推进城乡建设用地整治。积极开展城镇工矿建设用地整理，挖掘存量建设用地潜力，促进现代化生态宜居城市建设；强化农村建设用地整治，完善农村基础设施和公共服务设施建设，不断改善农村生产生活条件，构建农民幸福生活的美好家园。

(3)以改善生态环境为目的，强化生态保护与景观建设。构建区域生态空间基础网络，推行生态友好型土地整治，加强土地生态修复，促进生态环境改善；维持和提升乡村景观特征，提高生态服务功能、景观和美学价值。

2.2 战略重点

从解决土地利用中存在的突出问题出发，充分发挥土地整治的多功能性，围绕日照市土地整治三大战略目标，提出未来土地整治的战略重点[2，3]：

(1)积极推进高标准基本农田建设，促进现代农业发展。以莒中平原为核心区，以莲北平原、港岚平湖地带为重点区，其他地区为辅助区，建设集中连片、设施配套、高产稳产、生态良好的高标准基本农田。对城市及工业化快速发展的东部沿海地区，建设以生态景观功能为主的风景农田，助推现代都市农业发展。对以粮食生产为主的西北部传统农业区，推动规模化经营，建设高产稳产高效优质农产品生产基地。对中部低山丘陵区，建成集水土保持、生态涵养、特色农产品生产于一体的生态型基本农田，促进生态旅游和观光农业发展。

(2)有序开展城镇建设用地整理，促进现代化生态宜居城市建设。积极开展东港城区土地更新改造，重点做好“城中村”及老旧小区的更新改造，优化用地布局，挖掘用地潜力，提高居民生活质量，提升城市整体形象。积极开展岚山城区土地更新改造，强化“城中村”及低效用地整理，提高城市土地负载能力。强化莒县、五莲县城区土地整理，积极推进集中连片“城中村”改造，改善居住环境。

(3)规范推进农村建设用地整理，助推社会主义新农村建设。以组织整合为基础，产业整合为核心，空间整合为目标，稳步推进农村居民点整理，实现农村要素有序流动及优化配置[4]。对城镇规划范围内的村庄，结合城镇规划，进行城乡土地一体化配置；对西部沭河平原区的村庄，重点推进中心村建设，引导农民向农村社区集中；对中部丘陵区的村庄，逐步将规模较小的村庄向新型农村社区或附近规模较大的村迁并；对重要生态保护区核心区内的村庄，限制农村居民点的发展，创造条件推动农村居民点整体外迁。

底层模块包括检测模块和控制模块，检测模块完成现作物生长环境参数的采集与发送，控制模块接收物联网智能节点的命令通过控制设备调节环境。

(4)强化生态保护与建设，提升区域生态景观风貌。以中部丘陵为中脊，以东部滨海防护林及沿海湿地生态区为东翼，以西部沭河平原为西翼，以交通干线和主要河流廊道，以城市为区域核心，构建“一脊两翼三廊多中心”的生态空间网络[注]日照市人民政府，日照生态市建设规划，2003年。，构建区域生态安全的基本框架。积极推进沟、路、林、渠生态景观技术应用，建设高自然价值农田；对平原区、丘陵区、城乡结合部、风景名胜区内的村庄整合与改造，要采取不同的空间布局和景观设计，挖掘乡村生态景观的美学和文化价值，促进乡村休闲旅游经济发展[5]。

3 土地整治战略区域控制

3.1 战略分区

区域自然资源禀赋的差异性、经济社会发展的不平衡性，决定了土地利用的差异性，由此也产生了不同的土地利用问题。为实现土地资源的可持续利用，需要通过土地整治有针对性地进行调整。为有效进行土地整治区域控制，实现差异化土地整治，遵循地域分异性原则、主导因素与综合分析相结合原则、定性分析与定量分析相结合原则和地域完整性原则[6]，进行土地整治战略分区(图2)，以明确土地整治方向。

图2 日照市土地整治战略分区

3.2 区域整治方向

(1)城市功能拓展土地整治区。以城乡建设用地整治为主要方向，有序开展城镇用地，特别是老旧小区、“城中村”和低效工业用地整理，优化城镇发展环境，提升城市品位，改善居住条件，促进现代化生态宜居城市建设。

(2)东部近海土地整治区。以土地综合整治为主要方向，规范推进农村居民点整合，引导农民向镇驻地和新型农村社区集中；在加强优质耕地保护的基础上，建设以生态景观功能为主的风景农田，促进现代都市农业发展。

(3)中部低山丘陵土地整治区。以土地综合整治为主要方向，按照生态优先的原则，积极开展小流域和主要交通沿线综合治理，增强农田抵御自然灾害的能力，提升生态景观风貌；与绿色高效蔬菜生产基地、绿色果品生产基地、绿色茶叶生产基地等特色农产品种植区建设相结合，促进生态农业和观光农业发展；重点开展零散农村居民点拆并，引导农民向镇驻地或农村社区集中。

(4)西部平原土地整治区。以农用地整理特别是高标准基本农田建设为主要方向，与绿色高效粮油生产基地和特色农产品生产基地建设相结合，完善农田基础设施，建设旱涝保收高标准基本农田；优化农村居民点布局，引导多村聚合，建设新型农村社区。

4 土地整治战略保障

4.1 强化规划引领

充分发挥规划的龙头作用，强化规划控制与引导。市级规划要确定土地整治目标任务、重点区域和重点工程，明确不同区域的整治方向，实行差别化整治；区县级规划要做好土地整治项目具体安排，明确整治规模、布局和时序，为项目的立项、实施奠定基础。

4.2 完善组织管理

4.3 创新筹融资模式

整合农田水利建设、农业综合开发、农村危房改造、地质环境治理等涉农资金，充分发挥资金使用的综合效益。拓宽土地整治的资金投入渠道，鼓励、引导和规范社会资本参与土地整治；按照市场机制，明确界定政府、投资方各自的责任、权利和义务，使投资主体得到合理回报，实现共同投资、多方共赢[8]。

4.4 重视公众参与

深入宣传土地整治相关政策，增进相关利益主体对土地整治工作的理解和支持；动员、引导公众积极参与土地整治，充分发挥广大群众的创新能力。在土地整治不同阶段，要充分听取当地群众的意见，保障群众事前的知情权、决策的参与权以及事后的监督权。

5 结语

区域土地整治战略的制定要在落实国家土地整治战略的前提下，根据当前经济社会发展状况及趋势，结合土地利用中存在的突出问题，充分发挥土地整治的多功能性，制定具有针对性、有效性和前瞻性的土地整治战略，以引导土地整治向现代意义上的土地整治转变。

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