推进京津冀协同发展的理论思考

邢华

2013年5月，习近平总书记在天津市考察时指出，要积极推进京津冀区域合作，谱写新世纪社会主义现代化的“双城记”。2013年8月，习近平总书记主持研究河北发展问题，强调指出要推动京津冀协同发展。2014年2月26日，习近平总书记在北京调研时再次强调实现京津冀协同发展。这是针对京津冀区域发展主要矛盾作出的重要论断。在区域一体化不断深化的背景下，只有通过区域合作，才能有效破解区域发展难题，提高京津冀区域发展的可持续性。

京津冀协同发展的理论前提

协同发展是指区域内部不同地区之间以及不同区域之间为了共赢发展而开展的地方政府合作行为。在区域合作过程中政府的作用主要是促进要素资源合理流动，纠正市场失灵，以实现区域协同发展。京津冀有着特殊的历史渊源，经济社会发展具有梯次性、互补性和共生性等特征，具备区域合作的良好基础。

梯次性是指不同地区之间由于存在经济社会发展差距而形成的阶段性特征。梯度发展理论认为，各地区经济发展和技术水平差异导致存在“技术梯度”，应根据梯度高低制定区域开发战略，先让有条件的地区发展“先进技术”，然后逐步向“中间技术”、“传统技术”地带转移，进而缩小区域发展差距。梯次性构成了区域合作的内生动力，在梯度发展理论下，各地区可以通过合理分工以及技术转移实现区域协调发展。京津冀区域发展具有比较明显的梯次性特征。按照世界银行对不同国家收入分组标准，北京市和天津市已经达到富裕国家水平，而河北省只有中等收入水平。2012年北京市第三产业比重达到76.5%，而天津市和河北省分别为47%和35.3%，经济社会发展存在较大差距。梯次性为京津冀区域合作提供了理论前提，通过推动产业有序转移，可以实现三地互利共赢。

互补性体现了各地区基于比较优势而从交易中获益的可能性。根据比较优势理论，各地区应集中发展具有比较优势的产业，并通过地区贸易使双方获得收益。京津冀要素禀赋不同，北京市教育、科技和文化资源丰富，天津市具有航运、物流和制造业优势，河北省拥有劳动力、土地等成本优势，在发展过程中应形成有效互补，以放大本地优势。互补性还为各地区借力发展创造了条件。单个地区发展到一定阶段往往会受到本地要素资源的约束，如果地区之间具有互补性，则可以有效缓解约束，为区域发展提供持续动力。北京市、天津市拥有丰富的科技、文化和教育资源，但是也都面临着人口过度聚集、交通拥堵、空气污染严重等“大城市病”，河北省具有广阔的产业承载空间，但由于发展资源不足，产业转型升级压力较大。开展区域合作，可以实现区域优势互补，推动区域可持续发展。

共生性是指区域内部各地区之间所具有的相互依赖的特性。共生性存在的原因在于区域公共物品的外部性。诸如空气污染、水资源开发与利用、水环境污染、食品安全等物品都具有跨域流动特征，无法在单个地区内部解决，只能通过区域协同在一体化框架内才能提出系统解决方案。当前，京津冀面临着空气污染严重、水资源紧缺等共性问题，亟须加强区域合作，有序推进区域整体的一体化发展。

京津冀协同发展要有新思路

近年来，京津冀交流合作频繁，围绕协同发展形成了多个合作发展协议。国家“十二五”规划明确提出，推进京津冀区域经济一体化发展，打造首都经济圈。2013年，京津冀三省市分别签订了新一轮合作框架协议，进一步加强了顶层设计，区域合作的广度和深度不断加大。但是，与长三角、珠三角等区域相比，京津冀区域合作仍然滞后于经济社会发展需要，导致区域发展差距不断加大，人口和要素加速向北京市等中心城市集聚，区域资源和环境面临巨大压力，需要进一步解放思想，转变发展思路。

首先，要由服务首都向服务区域转变。首都往往是一个国家的政治中心、经济中心、文化中心，在区域发展中居于核心地位，具有很强的辐射带动作用。许多发达国家都围绕首都形成了具有较强竞争力的都市圈。例如，伦敦都市圈以伦敦—利物浦为轴线，包括伦敦、伯明翰﹑谢菲尔德、曼彻斯特、利物浦等数个大城市和众多中小城镇，是英国主要的经济核心区与金融贸易中心。国外首都都市圈发展非常重视区域整体规划以及区域之间的合作。过去京津冀区域发展缺乏统一规划，在北京市与周边地区的关系上，过多强调周边地区为首都服务，区域合作主要集中在农产品供应、生态环境建设、水资源供应、维护首都安全稳定等方面，使得优质资源大量向北京市聚集，形成北京市与周边地区发展不平衡的局面，首都都市圈的作用没有得到很好的发挥。未来应加快思路转变，由服务首都转向服务区域，加强首都经济圈规划，形成围绕首都的区域合理分工格局。

其次，要由集聚向疏散转变。集聚和扩散是两个对立的经济过程。由于存在规模经济，导致就业和人口向中心城市聚集，当发展到一定的阶段，中心城市的交通成本和生活成本等不断提高，就会导致就业和人口向周边扩散。因此，中心地区和外围地区存在着动态平衡关系，这是一种积极的变化过程。但是，由于某些原因，扩散效应不足以弥补集聚效应，就会导致要素资源不断向中心城市聚集的消极变化。缪达尔在《经济理论与不发达地区》一书中提出“扩散效应”和“回波效应”两个概念对此进行描述。所谓扩散效应是指一个国家（地区）的某一地区经济中心逐渐向周围地区扩散和辐射，带动周围地区的经济增长，这反过来又进一步促进中心地区经济的发展，从而形成了上升的循环累积过程。所谓回波效应则是指经济中心会引起其他地区经济的衰落，从而形成发达地区的经济更加发达，不发达地区的经济越来越不发达的下降的循环累积过程。过去我国过多强调首都发展，扭曲了要素资源配置，导致形成回波效应，造成中心城市人口过度集中与周边城市经济发展滞后并存的局面。当前，应尽快转变思路，将部分产业和公共服务资源向周边地区疏散，以改变回波效应所带来的循环累积问题，通过主动疏散，逐步形成中心地区和周边地区相互促进的上升循环累积过程。

第三，要由分立式发展向一体化发展转变。在传统发展模式下，一个国家（地区）的发展主要依赖使用本地区要素资源形成地方化经济，跨域的要素资源流动比较少，因此可以采取分立式发展模式。随着信息技术和运输技术的发展，企业可以在更大的范围内配置要素资源，单个地区的发展越来越被纳入区域乃至全球价值链中，因此，依赖单个地区的分立式发展优势被大大削弱。各地区之间通过加深合作以区域为单元参与全球竞争，成为经济发展模式的主流。在区域一体化背景下，城市之间的合作日趋密切，形成了“城市区域”这一独特的经济现象。我国长三角、珠三角，英国的大伦敦地区、日本的东京都市圈都是城市区域发展模式的典型代表。城市区域有助于城市之间形成紧密的经济联系，有助于统筹解决基础设施建设、空气环境污染、水环境污染、水资源开发与利用、区域安全以及社会管理等跨域问题，是区域经济社会发展的重要载体。当前，京津冀区域发展面临的诸多难题，在很大程度上是由于分立式发展以及缺乏有效的协调机制造成的，未来应推动将单个地区发展主动纳入到全域视野，加快由分立式发展向一体化发展转变。

最后，要由单纯追求GDP增长向城市功能协调发展转变。改革开放以来，我国坚持以经济建设为中心，形成了一批有较强竞争力的城市群。但是，城市是一个有机的系统，随着就业和人口的增加，也会出现交通拥堵、空气污染、教育、住房、医疗、人口流动等“城市病”。由于过去我国较多采取了以追求GDP增长和人口聚集为目标的城市发展思路，因此，我国城市在治理“城市病”方面普遍缺乏经验，形成了城市经济发展快于城市管理水平提高的“一个腿长，一个腿短”的现象。例如，2012年北京市人均GDP13797美元，已经达到富裕国家收入水平，但是北京市的城市管理水平与发达国家相比仍有较大的差距。因此，未来要推动城市经济与城市管理的协调发展，不能一味追求GDP的增长，而应该通过区域合作，在区域层面加强人口宏观调控，充分考虑人口、资源和环境承载力，设定城市发展的合理规模。

京津冀协同发展要处理好利益平衡关系

协同发展实质上是基于共同利益的合作，合作方预期到区域合作能给双方带来好处，就会形成合作的动力。但是区域合作也存在内在的难题，由于合作收益是双方努力的结果，单方面的努力与合作收益之间不具有直接关联，因此，就会造成合作方的“偷懒”行为。例如，环境污染治理、基础设施建设等区域公共物品具有较强的外部性，在区域合作中常常会出现“搭便车”等行为，导致区域合作陷入困境。因此，要正确处理区域合作中的利益平衡关系，完善利益平衡机制，明确区域合作方的责任，确保区域合作顺利实施。在京津冀区域合作过程中，尤其要重点处理好四个方面的关系。

一是要处理好中心城市与周边城市发展的关系。京津冀区域拥有北京市和天津市两个特大型城市，是国家首都所在地，形成中心城市和周边城市分立式发展模式：中心城市自成一体，缺乏腹地支撑；周边城市自生能力弱化，缺少中心辐射。这种发展模式不利于形成合理的区域分工，需要加强区域层面的统筹规划，明确中心城市和周边城市的功能定位。首都发展应强调政治中心、科技和文化创新中心、国际交往展示中心等功能，在经济功能上不求规模最大；天津市应突出经济功能、物流航运等功能，建设我国北方经济中心和国际航运中心；周边城市应强化产业配套功能，提高自生发展能力，为京津冀区域发展提供腹地支撑。

二是要处理好疏散与辐射的关系。京津冀区域功能划分必然导致中心城市和周边城市在发展思路、城市功能和产业发展的重构。对于中心城市而言，就是要积极推动部分产业和社会公共服务职能向周边城市疏散，以缓解人口、资源和环境压力。在新一轮京津冀区域合作中，产业转移和部分社会公共服务功能的转移是区域合作的重要内容。但是，在疏散过程中不能忽视的问题是，周边城市能否有效承接这些功能的转移。产业发展和公共服务提供都需要完善的配套条件支撑，如果承接地缺乏配套条件，则会产生协调失灵等问题。因此，在中心城市加快向外疏散的同时，也要注重发挥好对周边城市的辐射功能。京津冀三地应加强区域基础设施建设，同时也要将中心城市的政策和体制优势向周边地区延伸，以提高周边城市的软硬件环境，完善城市功能，有效承接中心城市疏散。

三是要处理好利益分配关系。京津冀区域合作项目实施要求合作方共担成本和风险，共享合作收益。因此，区域合作必然会涉及利益分配问题。根据区域合作内容不同，可以将合作利益分成三种类型，一是非竞争性利益，例如京津共建金融实验区，建设京津科技新干线等，这种项目的收益可以为双方共享，应主要强调双方在项目中的合理分工。二是互补性利益，即“各取所需”，例如产业转移有益于中心城市人口疏散，同时也有益于周边城市经济社会发展，在这种情况下，双方要主动寻求利益结合点，扩大合作范围和领域。三是竞争性利益，例如在合作建设园区中，就会涉及园区建设成本与收益的分配问题。对于竞争性收益分配问题，合作方需要围绕自身的核心关切进行协商，中心城市应强调疏散目标，周边城市则应强调合作项目对本地经济的带动性。只有合作方都从长远利益考虑，才有可能妥善处理好利益分配关系。

四是要处理好利益补偿关系。区域的开发与发展不是均匀展开的，而是要根据区域的要素禀赋条件，合理确定主体功能定位。例如，京津冀区域三北防护林以及燕山和太行山等地区承担着生态屏障的功能，对于区域可持续发展具有重要意义。然而，上述功能对本地经济的贡献却非常有限。由于存在较强的正外部性，这些地区主动进行生态环境保护的激励比较弱，为此，需要对这些地区给予利益补偿。可采用两种方式计算利益补偿数额。一是计算功能区保护所带来直接效益，例如防护林建设对于减少环境损害的影响等；二是计算功能区保护的机会成本，以同等条件地区经济发展的收益作为参考。只有处理好利益补偿关系，才能保障区域的可持续发展。

完善京津冀协同发展机制

为保障京津冀协同发展的顺利开展，应建立完善的区域合作机制。

一是加快编制首都经济圈一体化发展规划，明确京津冀三地功能定位、产业分工、城市布局、基础设施建设、生态环境保护等重大问题，加强区域财政政策、投资政策、产业政策、土地政策的统筹协调，放大政策集成效应。

二是完善区域协调机制。推动建立京津冀联席工作会议等协调机制，充分发挥城市群辐射带动作用，探索建立京津冀区域城市协作联盟，促进京津冀三地和城市领导定期磋商和互访，成立区域合作工作协调办公室，负责组织日常的沟通、协调、服务等相关工作。

三是构建现代化区域交通网络体系。以交通一体化作为先行领域，加强区域交通一体化网络规划和建设，大力推进京津冀区域互联互通，构建便捷、有效的区域综合交通网络体系。

四是搭建跨区域产学研用服务平台。推动北京和天津两个特大城市创新资源共享，共同申报国家科技重大专项和国家重大科技基础设施项目，承担国家高技术产业化项目和示范工程。加强高校、科研院所和企业合作，推动创新链、产业链的深度融合。

五是鼓励人才交流合作。加快推进市场一体化进程，积极探索有利于人才流动的户籍、社会保障政策，鼓励人才跨区域流动。围绕产业转移，加大产业人才培训和派遣力度，提高承接地人才素质。

六是加强金融合作。积极探索在京津冀交汇处设立金融综合改革试验区，试行金融活动同城化。发挥北京市和天津市金融改革创新中心作用，推动创新型金融产品的三地开发应用，为企业提供融资支持。

七是加强生态环境保护合作。加快建立和完善区域大气污染联防联控协作机制、京北防护林建设生态补偿机制、水资源保护和水环境污染治理协作机制、清洁能源一体化发展机制等，提高区域环境容量和生态空间。

八是探索合作有效模式。采取“飞地经济”、合作共建园区等方式，充分发挥三地优势，推动产业有序转移。同时，将国家对北京市和天津市的相关扶持政策向河北省延伸，实现区域政策的有效衔接。

（作者单位：中央财经大学科研处）

责任编辑：蔡庆悦