法治中国背景下的法治北京建设

张真理

党的十八届三中全会提出了建设法治中国的伟大目标，并进行了一系列制度安排。法治中国进入党的纲领性文件，意味着社会主义法治建设进入一个全新发展阶段。正如习近平同志指出的，“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施”，建设法治中国，目标恢弘，但必须着眼当下。没有切切实实的落实，法治只能是一句空话。法治中国的落实，既在于国家自上而下的体制机制的改革，也在于地方法治的创新推动。

建设地方法治的正当性

建设地方法治的正当性首先体现在法治的社会性。法治是一种依据良法而治理的社会状态，必然受到社会的政治、经济、文化等各个方面条件的影响和制约。中国国土广阔，各地区之间差异极大，区域的特殊性非常显著，甚至出现了农业社会、工业社会、后工业社会同时并存的“时态杂合”现象。中国各个地方经济社会条件的不同，决定了地方法治化的程度和要求势必有极大的差异。因此，地方法治的发展与要求是对中国国情的一种自适应性调整。

建设地方法治的正当性还来自于法律适用中事实与规则的不对称性。法治是一种规则之治，其运行的核心要素是一种理性的思维过程，即通过法律方法将特定的事实置于规制之下从而得出某种判断，以此判断作为评价之标准与行为之依据。然而，这一思维过程面临的永恒难题是待处理事实与规则之间的不对称性，即事实来自于生活世界，永远是个别而具体的，而规则来自于法律世界，往往是一般的、抽象的。为了让这一过程更为确定与合理，社会通常会将制定规范性文件的权限进行分配，由低一级的立法机关制定出更为具体的规范性文件，从而为规则的具体化提供更具针对性的规范性陈述。如果说，依据宪法确立了国家的基本制度的话，那么其他的不同层次的法律、法规、规章乃至其他规范性文件就确立了不同层次的、更为具体而细密的制度。法治能否实现不仅取决于宏观的制度或者框架是否良善，也取决于那些看似细微的具体制度的合理与正当。省市是一级重要行政区域，省市政府在政治上具有被法律认可立法权限以及相关的规范性文件的制定权限。省市政府制定的各种法规和规范性文件，构建了一个个具体而微的制度体系，通过适用作用于社会生活，从而形成了区域的社会秩序。因此，地方法治在某种程度上说，就是执法与司法解决事实与规则的不对称性的必然结果。

地方法治的正当性也体现于制度的竞争性流变。在中国的政治架构下，一个区域的制度供给主要有两个提供方：中央政府和地方政府。中央政府往往就发展目标、发展方式、产权结构等基本的框架提供总体的制度设计，并通过政治过程和行政管理过程确保这种发展思路实现。而地方政府则依据不违背或不抵触的原则在总体制度框架下，根据自身的发展禀赋和地方人民的意愿，在众多可能的发展选择中，提供更适用于地方的制度产品。制度竞争、选择、淘汰进而实现变迁，不仅发生在中央所提供的制度产品，更发生在地方所提供的制度产品。地方制度产品的相互竞争、优胜劣汰，不仅取决于制度产品能否充分利用区域内的各种要素实现优化的生产组合，培育出稳定而优质的增长点，而且取决于制度产品能否在外部资源的争取和配置中获得更为优势的地位。中国改革历程中，中央统一制度框架下，地方以差异化的制度产品为方式的相互竞争起着极为独特的作用。

北京作为一级地方政府，推动地方法治建设也是面临的重要任务。法治北京建设是法治中国建设不可或缺的有机组成部分，也是实践地方法治的重要战略。尤其是在全面深化改革的背景下，如何能最大限度地发挥法治公平正义的价值，又做到权利的均等化进程与公共资源使用的调整与重构保持合理的张力，对于北京这个集多种职能于一身的特大城市而言，是建设法治北京的重要实践命题。

建设法治北京的实践基础

北京的法治建设已经取得了重要进展，为实现法治北京目标奠定了坚实的实践基础。

维护社会安全稳定，服务科学发展。社会的安全稳定是法治建设的前提，也是法治建设的重要内容。北京历来重视社会稳定，特别强调通过法治建设维护社会安全稳定。近年来更是以“平安北京”战略为指导，不断强化系统性、综合性、社会化的社会安全稳定的防控格局，从而实现了科学发展促安全稳定、安全稳定保科学发展的良性互动。党和政府主导的维护群众权益机制日趋健全，矛盾纠纷化解体系日渐完善，社会基层基础工作进一步强化，分区域、多层次的社会治安防控体系逐步建立，社会服务和管理成为政府职能转变的新途径，流动人口服务管理工作初步实现了规范化、信息化，群众安全感逐年提升。

以制度建设为核心，探索体制机制创新。北京地方立法制度不断完善，党委发挥领导作用、人大发挥主导作用、政府发挥基础作用、人民群众广泛参与的地方立法工作格局逐步形成。地方立法重大问题的党委决策制度、法规预案研究工作机制、立项论证制度、法规审议制度、立法后评估等制度的建立和完善凸显了北京地方立法的时代感和创新性。以行政机关绩效管理制、依法行政考核制、行政执法责任制、行政执法与刑事司法衔接工作制等制度为基础，以旨在减少审批事项、简化审批程序、下放审批权限的行政审批制度改革为突破，以信息公开效能监察制度、依申请公开收费明示制度、政府官网信息公开制度为推动，北京法治政府水平再上新台阶。北京司法机关以司法公开化、司法信息化为基础，以科学的司法管理制度、有效的司法监督制度、多元化矛盾纠纷化解机制为核心，以多种主体参与的监督司法机制和司法风险应对机制为保障，积极服务于科学发展的大局，缔造了一个公正、廉洁、高效的司法体系。

以权益保障为依归，坚持法治为民。北京地方立法已经将“规范约束权力运行，保障公民合法权益，整合协调利益关系，促进社会公平正义”作为基本价值取向。规范劳动关系、推进社会保障、增进社会福利和保护特殊群体权益等方面的民生立法已经成为新的立法重点。在行政执法上，严格管理行政执法人员的资质，规范行政执法自由裁量权，深入推进行政执法责任制落实，认真落实行政处罚案卷评查、行政执法协调等制度，确保北京市各级执法部门严格依法行政，维护行政相对人的合法权益。在纠纷解决中，通过大力推进人民调解、司法调解，建设专业性、行业性人民调解组织，推动行政复议的和解、调解结案，切实贯彻调解优先、调判结合的原则，降低了当事人的诉累，提高了法律的实效。

重视多方合作，建立善治格局。通过健全政府信息公开组织机构、完善公开制度、拓展公开渠道、加强考核监督，社会多方主体参与公共政策制定的权利得到了进一步落实，开放政府也日渐成为现实。北京市政府信息公开状况在全国各省市中稳居前茅。随着北京在立法听证、行政听证、司法听证等领域的不断创新、积极推进，听证已经成为个人和组织参与社会公共生活、表达自身利益诉求的重要途径。北京作为“网都”，网络问政尤为活跃，网络施政也渐趋成熟。以行政立法过程的民主化、行政执法过程的沟通化、公共服务提供方式的多元化等为标志，“命令——服从”的封闭性行政管理方式逐渐被放弃，一种顺应公共治理需求、奉行“开放、参与、共赢”的合作行政模式逐步占据主导地位。以区域规划和研究成果为思想储备，以区域工作会议、地区间协议、城市论坛为主要工作机制，以基础设施共建、经济合作、水资源利用和开发、旅游联合开发、社会治安和重大安保任务的协作为主要工作内容，首都经济圈的跨区域合作治理已经初步成型。

建设法治北京的途径

为建设法治北京，推动法治中国目标的实现，北京市除了配合中央统一部署的强化宪法法律权威、深化行政执法体制改革、司法独立、强化对司法的监督、人权的司法保障等方面的体制机制变革外，还应当从如下方面推动相关工作

增强法治北京建设的统筹性。目前，北京的法治建设基本上还处于“各自为政”、“分散推进”的阶段，缺乏统筹布局和整体规划。为此，应积极借鉴其他省市的经验，加强对法治北京建设的领导，明确北京的法治发展目标，确定推进北京法治建设的基本途径，以及为实现目标所需要的制度配套。

突出法治北京的地方特色。北京法治作为一种地方性法治，应当更多地体现北京经济社会发展中的特殊要求，更多地体现人们的愿景和诉求，更多地体现北京作为一个独特地理空间所具有的特殊社会风貌和人文涵养。但目前来看，北京法治建设地方特色体现并不充分，某些法律规则支配下的治理方式并不能完全体现北京的特殊性。这就导致政府在回应、解决地方发展的重大需求方面，表现乏力、滞后、能动性不足。为此，应在遵从国家法律框架的基础上强调“法治北京”的地方特色，以便更好地适应北京的经济社会发展。

提升法治北京的民主维度。目前，对法治北京的建设，虽然北京的社会参与已经取得了积极进展，但是社会参与途径仍然不够多样，社会参与的程度仍然不能满足民众需求，社会参与的法定效力仍然缺乏相应的制度建构。如，当前在行政决策和立法过程中，公众参与明显不足，协商式、参与式的行政模式尚未成为常态。这就需要进一步提升公众参与在全市各项工作中的地位，进一步增强社会参与的实效。比如，可以参考政府信息公开的制度建设，加快首都公共企事业单位的信息公开的步伐，解决社会参与过程中的“信息不对称”问题。以重大决策事项公众参与的法定化为突破口，解决公众参与的“选择性适用”问题，扩大公众参与的范围。明确公众参与的实效和政府的反馈义务。如立法机关和行政机关在通过各种方式征求公众意见之后，应当形成公众参与报告，并在此报告基础上作出决策。公众参与报告与决策结果均应一并向社会公开，并对决策依据、决策理由进行充分的说明。

促进法治北京的城乡均衡性。城乡统筹，法治先行。受制于我国社会经济“城乡二元结构”，北京的法治建设也表现出了城乡发展不平衡的特征。这也为我们的工作提出了现实要求。在推进法治北京建设进程中，可考虑加强统筹城乡区域发展方面的立法，以城乡一元的户籍制度改革、城乡一体的多元化公共服务提供机制、城乡统一的现代市场经济体系建设为重点，全面推动城乡壁垒的消除，实现城乡发展的良性互动。其次，在坚持实有人口同权的基础上，因地制宜地建立和完善适应于不同社会形态的治理机制，切实解决部分区域存在的治理失效问题。另外，提高农村治理的实效、提高城市反哺农村的力度也是需要特别关注的。

（作者：北京市社会科学院法学所副所长、副研究员）

责任编辑：魏晔玲