抗战时期国民政府文官培训制度的新变化

吴 利 妹

(安庆师范学院图书馆， 安徽 安庆 246133)

抗战时期国民政府文官培训制度的新变化

吴 利 妹

(安庆师范学院图书馆， 安徽 安庆 246133)

抗战时期，南京国民政府的文官培训制度逐渐成熟、完善，制定了明确的培训大纲，并呈现出新的特点。考试及格人员进入培训阶段的宽进严出，文官培训层次和要求的高级化，培训人员基本得到了委任，体现了南京国民政府文官培训制度的相对成熟。

国民政府；文官制度；培训；特点

1937年，抗日战争全面爆发。战时对人才的大量而紧急的需求，使国民政府文官培训制度出现了一些新变化，主要表现在选派学习人员的标准要求宽松化，学习培训规定的明确化、严格化，培训文官的层次和要求高级化，录训人员委任工作的实际化等方面。这些问题学界目前还鲜有论及，本文拟对这些问题展开初步分析。

一、选派学习人员的标准要求宽松化

抗战之前，对于经过考试拟录用的公务人员，选派学习的标准非常严格，其有无曾任的经历以及曾任经历的时间等等，都作了具体而明确的要求。抗战时期，由于战争的原因，对人才的需求增加，考试院变通考试原则与考试方法，简化考试程序，增加录取人数。抗战开始的两年，考试院未能举行大规模的高等考试。1941年考试院《修正高等考试及格人员选派规程》。修正后的规程在选派考试及格人员的标准上有两点变化：

第一，从整体内容上看，修正后的规程比原规程简明，原规程共有19条，修正后的规程只有12条，缩短学习人员的学习时间。原规程规定“学习人员之学习时间定为一年，学习期满成绩列甲等者由铨叙部分发，以荐任官试署；列乙等者减月俸十分之一并延长其学习期间半年；列丙等者减月俸十分之二并延长学习期间一年；但均以延长二次为限。期满成绩仍列乙等以下者停止其学习及选派任用。”[1]52-53修正后的规程只规定“学习期间定为三个月，期满由被分机关填具学习成绩考核表，连同学习日记送经铨叙部审查，认为成绩优良者予以任用，成绩欠佳者延长期学习期间”[2]254。这种变化说明，抗战时期为了能在短时间内将人才尽快送到工作的岗位，对分发学习人员的标准要求宽松化了，抗战前限制考试及格人员分发学习的一些严格的标准和要求，在新的规程里没有采用。

第二，对选派学习人员的经历时间规定上，原规程对考试及格人员学习要求比较严格。对于考试及格人员，“其无曾任经历，或曾任经历不满二年者分派各机关学习”[2]254。而新规程则规定：“无曾任委任职或相当职务满六个月者，或无经以委任职审查合格者，均应先派学习”[1]51-53，这里曾任的经历时间由两年缩短为六个月。这条规程的变化，表明对于“曾任”的标准基本放开，甚至不作要求。

抗战后对考试及格人员选派学习的标准宽泛，和抗战时期高等考试降低录取标准是一致的。依照《修正高等考试实施细则》的规定，高等考试以各科成绩满60分为及格，但抗战时期教育受到影响，考生应试成绩大多未能达到60分，所以考试院往往降低录取标准，由典试委员会给全体考生加分，以完成录取名额。对此，考试院长戴季陶解释：“考试标准之降低，实乃事实上之必要，不得不从宽录用。现在一般教育程度，因环境之关系，不免降低，考试只能就短取长，今后应从教育根本上着手，然后考试成绩，始可提高。”[3]33可见，在抗战这个特殊环境下，因应国家对人才的需求，从高等考试到分发学习，都适当放开了标准，使通过考试的人员有机会得到继续培训的机会，进而及时分配到各个机关。

对于国民党员，可以内定免于训练，直接分发。戴季陶指示：“如果办事成绩优良，其为本党党员，而且经该服务机关之长官保请免于受训者，似宜加以许可。或于考试之推行，不无益处，且并不背乎训练之原则也。”[3]102这条政策对于非党员及格人员而言，可能不公平，但从一个特殊侧面体现了分发学习人员标准宽松化，这也是顺应战时环境，以便为抗日工作及时有效地输送人才。

二、学习培训规定的严格化、明确化

抗战时期，南京政府修改了分发学习的规程，放宽了拟录用人才的标准，使得通过考试的人员能有机会参加进一步的培训学习。但这并不表明南京政府放松了录用人才的标准，抗战时期对拟录用人员培训规定的严格化、明确化，证明南京政府在放宽考试人员分发学习标准的同时，却把严了培训的关口，确保拟录用人员在实际委任之前，达到政府所要求的实际工作的素质和能力。胡希汾《公务员补习教育实施刍议》一文反映了当时的情况：“抗战到今天，血的事实不为不少，政治赶不上军事，前方紧张，后方松懈，工作效率不足，动员力量未够，公事滞延，生活奢靡，几成通同的现象。大家竞嚷着要提高行政效率，要整饬公务员生活，可是直到如今，具体的办法很少，因此效率的不增进如故，生活的不整饬如故。”[4]5

1941年11月，考试院公布《高等、普通考试及格人员受训办法》，这是考试院明确公布的“培训”制度。《受训办法》的主要内容是，严格训练的纪律和制度，如初试及格人员，在训练期内不得参加任何考试，并不得申请停止受训；初试及格人员违反规定，或因不守纪律，经训练机关勒令停止受训者，除撤销其初试及格资格外，并由训练机关追缴其受训期间一切费用；核准暂停受训人员，应于次届考试初试及格人员开始训练时，补受训练。其因病未痊不能报到者，依延期受训办法处理[5]521。

抗战时期培训制度的明确化，主要体现在考试院颁布的一系列规程上。这些规程的主体就是培训，包括培训的纪律要求、经济补助等。黄光焘《公务员进修在东安》一文谈到：“进修班是在每日下午办公以后上课，从县长以至书记都是学员，我们的课程有民法、刑法、宪法、国父遗教、主席言行，聘请本县党团法诸首长担任讲授，笔者则担任讲授应用文、行政法、公务员服务法，都编有讲义，分发各同仁。在每天一小时的课堂里，供给了同仁们的精神食粮，建筑了我们的知识堡垒。”[6]40-41作者以公务员培训教员的身份，其论文真实反映了抗战后公务员培训制度的明确化。

三、培训文官层次和要求的高级化

抗战后出现了新的培训文官制度，这就是抗战时期的“公务员进修与考察”制度。这种培训主要是针对省级机关以上、并且具有很高学识与修养的文官，体现出培训文官层次和要求的高级化。

1943年，国民政府公布《公务员进修及考察选送条例》，共计16条，详细规定了政府公务员进修及考察的选送办法。如第三条规定选送公务员的要求：现任简任、荐任或高级委任职公务员，在同一机关继续任职满五年，最后三次考绩总成绩均在80分以上，工作有特殊表现，学识堪资深造，品行优良，体格健全。选送国外进修或考察的人员，以曾经高等考试及格或曾在公立或经教育部立案或认可国内外专科以上毕业学校毕业，并通晓该国文字者为限。第八条规定了考察的时限：考察期间国内为半年，国外为一年，进修期间国内外均为二年。国内外考察或进修人员，遇有交通上之障碍，或为完成学科之研究，前项之间得呈请主管机关核准，酌予延长，并转报考试院。但延长期间，不得超过一年。第九条对进修考察人员的经费作了规定：经决定派出进修及考察人员离职期间，除由原机关给予原薪水外，其所需旅费或用费在国内者，由原送机关酌给，在国外者，由原送机关转送铨叙部另编预算呈请核发。第十条规定了进修人员的职责：国内外进修人员，于每满一年应就研究所得，提出报告，呈请原机关备核，研究期满之成绩，并应由本人请求进修处所给予证明，呈由原机关转送铨叙部备查。第十一条规定了考察人员的职责：国内外考察人员考察期满三个月内，应将考察结果提出报告，呈原机关核准铨叙部备查[3]261-262。

选送进修考察的公务员必须具备较高的素质。公务员除了要求通过国内的考试之外，工作、学识、品行、身体条件都有要求，出国考察的还要精通该国语言。尤其不同的是，抗战前的培训结束后，需要通过考试；而进修考察后的公务员，需要撰写论文，提交报告。后者的要求显然要高出很多，和抗战之前的知识与技能的培训相比，具有相当的理论深度和学术色彩，可见此次公务员进修与考察，是针对较高级别的公务员，更多的是要求这些公务员具有理论和学术的水平，能够具备从事较高职位的公务员的工作。《公务员进修与考察选送条例》第四条规定：“国内外进修或考察人员，以国民政府五院各部会署各省政府及院辖市市政府为限，每年得各就其考绩人员中，合于第三条规定者选送之。”[5]261虽然抗战前也有省级甚至中央机关的文官培训，但往往是和全国各个层次的文官培训在一起，所以并没有特别的要求，也就并不要求特别的培训内容和效果。抗战期间的公务员进修与考察制度，是专门针对层次和素质较高的文官培训，尤其是出国进修和考察，还可能是相当级别的长官，所以其各方面的要求非常之高。抗战之后文官培训层次和内容的高级化倾向，体现了南京政府对通晓国际情况的理论性的高级文官的需求。

四、受训人员的委任

国民政府从1933年举行普通文官考试，每次考试及格人员都予以分发，但效果并不理想，大部分经过录取培训后的人员，虽然被分发到各地机关，但长期得不到实际的委任。1934年，戴季陶呈文中央政治会议，声称：“考试录取人员，除尚在学习期间不计外，依法任用者实居少数，羁縻于闲曹之列，彷徨于候补之途者，往往而然。夫以中央与地方机关之多，每月黩陟更替人员之之众，何至并此区区考试出身之数，经年累月而补用不及耶？”[7]32可见战前录训人员的委任工作处于虚空状态。

抗战时期，由于环境限制，人才短缺，考试院变通考试原则，简化考试规程，共举行了15次高等考试。考试院根据《高等考试分为初试再试并加以训练办法》与《修正高等考试及格人员分发规程》，对各届考试及格人员进行了选派，规定中央各行政机关任用职员应先在考试及格人员中遴选，效果比较明显。如1940年高等考试及格人员，除办理战时消费税的31名暂时不分发，司法官22名由行政部分发外，其余133名由铨叙部依照分发规程，按照各类人员考取名次，斟酌志愿，分发在文官处、主计处等32个中央及地方机关。1941年高等考试中建设人员31人，除3人保留分发外，其余28人分发经济部及四川等省政府。1941年高等考试及格人员除保留分发7人，暂缓分发2人外，分发行政院等中央部门67名，四川等省政府31名[8]。可见，抗战时期国民政府对考试及格人员的分发和任用作了一些实质性的工作，具有积极意义。

抗战结束后，录训人员的委任工作，一定范围内延续了抗战期间的良好态势，录训后的人员基本得到了委任。以河北省为例，1947年地政人员考试合格的65人，分发到河北省政府民政厅进行学习后，全部分派到各地机关委以实职。实际委任虽然并不能完全代表文官的培训制度，但也反映出文官培训制度所取得的实绩。尤其是抗战前后文官委任情况的变化，具有多方面考量和评价的功能。

抗战后的文官培训制度出现了一些新的特征是研究南京政府的文官培训制度所必须注意的。不过，战后的文官培训，主体上还是继承和发展了战前的培训制度，所出现的新变，并不是都具有广泛的代表性，如公务员考察和进修制度，只在较高层的范围起到作用。抗战后文官培训制度的新变，其作用和影响是积极的，其学术史的价值和意义还可深入挖掘，其在现实中所产生的影响和作用，则应实事求是地予以分析和评价。

[1]考试院铨叙部.现行考铨法规汇编[G].南京：考试院铨叙部印行，1936.

[2]蔡鸿源.民国法规集成(第68册)[G].合肥：黄山书社，1999.

[3]戴季陶先生文存(续编)[M].台北：中国国民党中央委员会党史史料编纂委员会印行，1967.

[4]胡希汾.公务员补习教育实施刍议[J].民国周刊，1939(56).

[5]蔡鸿源.民国法规集成(第67册)[G].合肥：黄山书社，1999.

[6]黄光焘.公务员进修在东安[J].辅导通讯，1948(12).

[7]戴季陶.戴季陶呈中央会议文[J].考试院公报，1934(12).

[8]1942年考试院工作报告[B].中国第二历史档案馆，37(2)-39.

责任编校：徐希军

2013-03-12

吴利妹，女，安徽枞阳人，安庆师范学院图书馆助理馆员，历史学硕士。

时间：2014-4-18 17:23 网络出版地址：http://www.cnki.net/kcms/doi/10.13757/j.cnki.cn34-1045/c.2014.02.016.html

D693.63

A

1003-4730(2014)02-0077-03