完善社区矫正检察监督工作之建议

汪沺沺

（安徽城市管理职业学院，安徽 合肥 230011）

社区矫正自2003年起在我国正式试点实施以来，在刑罚体系的改革和完善方面取得了显著的成绩。截止到2013年10月底，各地累计接收社区服刑人员166.5万人，累计解除矫正100.7万人，现有社区服刑人员65.8万人，社区服刑人员矫正期间再犯罪率为0.2%。相较于传统的监禁矫正而言，社区矫正切实贯彻了刑罚执行工作中宽严相济的政策，能够帮助矫正对象在接受惩戒和矫正的同时，避免监禁综合症，从而降低重新犯罪率，有利于维护社会稳定。但在社区矫正实施的过程中也存在一些问题，譬如社区矫正适用是否合适、矫正对象脱管漏管、衔接与宣告不及时等问题。解决这类问题，除了要完善社区矫正的执行程序，加强执行力度外，也需要通过外在监督，主要是检察监督。

一、社区矫正检察监督的概念和实践情况

社区矫正检察监督是指具有国家法律监督权的检察机关，依照法律和其他具有法律效力的规范性文件规定的职权和程序，依法对司法行政机关、人民法院、公安机关、监狱管理机关和看守所在社区矫正中的工作程序和执行行为是否合法进行监督，对违法行为依法纠正和处理，以保证社区矫正人员合法权利和社区矫正依法公正实施。[1]可见，社区矫正检察监督的主体是人民检察院，客体是司法行政机关、人民法院、公安机关、监狱管理机关和看守所在社区矫正中的工作程序和执行行为，其意义在于维护司法公正、保障刑罚准确执行、维护社区矫正对象合法权益。

自社区矫正工作开始试点至今，我国检察机关积极履行法律检察监督职能。早在2003年北京和上海两市开始社区矫正试点工作之时，就分别出台了《社区矫正对象衔接规定(试行)》、《上海市检察机关参与社区矫正工作试行办法》，对社区矫正工作中的检察监督职能做出了相应的规定。2006年5月，最高人民检察院下发了《关于在社区矫正试点工作中加强法律监督的通知》，要求全国检察机关加强对试点工作中交付执行、执行变更、执行终止等各工作环节、社区矫正监管措施以及社区服刑人员合法权益保障情况的法律监督。[2]随后，2009年和2012年，两高两部在《关于在全国试行社区矫正工作的意见》和《社区矫正实施办法》中都做出了关于检察机关履行检察监督职能的相关规定。在十余年的时间中，随着社区矫正实践的不断发展，我国已基本建立了社区矫正检察监督工作体系。

二、我国社区矫正检察监督工作中存在的问题

（一）关于社区矫正检察监督的法律制度不健全

目前我国没有一部统一的刑事执行法，也没有建立社区矫正检察监督法律制度，使得检察机关在履行监督职能时缺乏系统的法律依据。即使零散于单行法、司法解释等法律文件中关于检察监督的相关规定亦显得原则化，存在实际操作的困难，如2012年1月两高两部颁发的《社区矫正实施办法》第三十七条规定了检察院履行法律监督职责，但是涉及到检察机关的具体职能、过程监督、违法情况纠正及维权等方面的具体制度仍未出台，导致检察机关在履行社区矫正监督职能时存在模糊之处，使得监督工作流于形式、存在于表面，无法真正发挥其功能。

（二）社区矫正检察监督机制运行不足

1.职能定位不明确。如前文所述，由于缺乏关于社区矫正检察监督的职能、违法情况纠正及维权等方面的具体法律规定，检察机关在履行此项职能时定位不明确，存在监督变监管或职权行使不规范等问题。

2.定期检察不到位。定期检察是指基层人民检察院对相应的交付执行机关、监督管理机关交付执行和教育矫正、监督管理社区服刑人员的执法活动每半年至少开展一次的检察活动。[3]其本应是社区矫正检察监督工作中的一项最基本的工作机制，坚持合理合法、程序正当、讲求实效的原则，必须要得到严格的贯彻执行，然而在实际操作过程中，一些基层检察院由于人力、物力有限等原因对此机制执行不到位，存在缩小检察范围、选择检察内容等问题。

（三）社区矫正检察的监督机构不健全

检察机关主要是通过驻监所的检察监督机构（驻监检察室）实现对传统监禁刑的监督职能，基本是有固定场所的，主要是监狱、看守所。而社区矫正是一种非监禁刑，相对于监禁刑而言，一般无固定场所，检察机关在履行监督职能时缺乏相应的监督机构，使得社区矫正过程中存在脱管漏管等现象难以得到及时的发现和纠正。可见，监督机构或部门设置的缺乏使得社区矫正检察监督工作基本处于缺位状态。

（四）社区矫正检察的监督手段单一，缺乏约束力和强制性

《社区矫正实施办法》第三十七条规定：“人民检察院发现社区矫正执法活动违反法律和本办法规定的，可以区别情况提出口头纠正意见、制发纠正违法通知书或者检察建议书。”这些纠正手段的法律效力依次增强，但都缺乏约束力和强制性。譬如被监督的社区矫正执行机关在接到意见、通知书或建议书后不予执行或回复，下发意见、通知书或建议书的检察机关只有向其上一级检察机关报告，这种做法仅是将问题转移至上一级，能否得到及时有效的解决仍然未知，即使得到解决，也耽误了时间。这必然严重影响检察监督的效力，也有损于检察机关的监督权威。

事实上，社区矫正检察监督的实质是依托检察机关的法律监督权实现对刑罚执行权的控制和约束，使民主公开和公平公正相统一，实证目标与价值目标相统一。[4]在社区矫正工作中，检察监督不足将破坏法律权威，损害社会公平，严重威胁社会安定，因此在司法实践中要加强检察监督工作。

三、完善社区矫正检察监督工作的建议

（一）加强立法工作，完善社区矫正检察监督工作的法律制度

如前文所述，我国目前没有建立社区矫正检察监督法律制度，分布于各类法律文件中的关于检察监督工作的法律规定又过于原则化，缺乏可操作性，建议加强立法工作，完善社区矫正检察监督工作法律制度，从社区矫正的监督对象、职能、方式和手段等方面做出法律规定，明确检察机关作为社区矫正监督机构的职能和地位，明文规定检察机关在社区矫正监督工作中的具体职能、监督程序、违法情况纠正及维权措施等，保证检察机关的各项监督工作能够有法可依、有法必依，不仅能切实履行监督职能，更能够规范、有效地履行监督职能。

（二）加强机制建设，完善社区矫正检察监督工作程序

1.完善社区矫正检察监督程序，使监督工作覆盖社区矫正全过程。根据社区矫正工作的特点，实施分阶段监督，具体而言可以分为事前监督、事中监督和事后监督。

事前监督，即监督社区矫正的适用情况。这里的事前监督并非是对审判机关适用社区矫正刑罚的判决结果的监督，而是检察机关事先对犯罪嫌疑人是否适用社区矫正的情况予以评估，并提出量刑建议，在审判机关量刑不当时，检察机关可以通过抗诉履行检察监督职能。

事中监督，即监督社区矫正的执行过程，既包括对矫正对象的交接、外出等交付执行环节和对矫正期间矫正对象是否因违反法律规定而不适用社区矫正需依法收监等变更执行环节的监督，也包括对区矫正监管主体的执法行为、程序等方面的监督，防止滥用职权或渎职。

事后监督，即在社区矫正终止后的监督。如对执行机关是否对执行期满应当释放、解除管制或者执行期间死亡的监外罪犯依法按期履行相关手续等进行监督。

2.逐步建立关于社区矫正违法情况的发现机制、纠正机制和预防机制。检察机关要全过程、动态掌握矫正对象的教育矫正、监督管理情况，及早发现违法现象并及时纠正，完善防止脱管漏管的制度；结合实践情况，针对重要矫正对象在特殊时期或重大变故等情形下再违法的可能性建立风险预警监督机制。

3.完善定期或不定期检察监督机制。社区矫正检察监督机构或工作人员严格按照相关法律规定，除坚持每年两次社区矫正专项检察外，还要不定期地主动开展社区矫正检察监督工作，对监督辖区内的矫正人员被矫治情况、矫正主体的执法情况等方面实施监督，及时发现、纠正违法现象。通过这种机制使监督工作不流于形式，而是能够真正落到实处，产生实效。

4.建立检察机关与其他政法机关联合工作机制。检察机关在履行检察监督职能时，可以与公安机关、人民法院和司法行政机关等加强联系，建立联席工作会议制度，通报社区矫正实施情况和检察监督情况，及时解决工作中的问题和难题。

5.建立社区矫正检察监督工作考评和责任追究机制。通过建立该机制，以明确量化的标准，规范相关机构和工作人员的监督行为，激发工作人员的责任心，防止渎职行为的发生。

（三）加强机构建设，完善社区矫正检察监督保障机制

1.设立社区矫正检察监督机构。目前我国司法部下设监狱管理局和社区矫正管理局，建议在条件成熟时完善我国刑罚执行体系，设立刑罚执行局，统一负责刑罚执行，根据职能需要分设“监狱检察监督处”和“社区矫正检察监督处”，监督刑罚执行情况。具体落实在社区矫正司法实践中，建议地方检察机关设立社区矫正检察监督办公室，可常驻于社区矫正工作的主体——司法局（所），具体负责组织、管理社区矫正检察监督的各项工作。

2.设立社区矫正检察官工作制度。建立社区矫正检察监督机构后，应配备专职人员——社区矫正检察官，专门负责社区矫正检察监督工作，如监督社区矫正执行情况、了解矫正对象诉求等。

（四）优化检察监督方式，强化监督效果

1.完善口头纠正意见、制发纠正违法通知书制度。通过规范性的文件，明确二者的适用范围和场合，口头纠正意见可以当场向被监督单位提出，主要针对司法所或公安派出所；纠正违法通知书需经本院检察长批准后向被监督单位发出，主要是人民法院、司法行政机关、公安机关和看守所。

2.完善检察建议书制度。通过规范性文件，明确检察建议的适用范围、内容格式，实现检察建议法定化，增强其约束力，要求被监督单位必须对检察建议的实施情况予以回复，强化检察监督的效力。

3.建立社区矫正信息网络管理制度。充分运用科技手段，建立社区矫正检察监督机构与司法部门的社区矫正信息共享网络，可以便捷地浏览所辖区域所有社区矫正对象的基本资料，也可以及时进行双方人数的比对，有效地避免脱管漏管现象发生。

[1]张慧聪.社区矫正检察监督初探[J].铁道警官高等专科学校学报，2013(1):100.

[2]董鹏，田新华.我国社区矫正检察监督面临的挑战与对策[J].湖北经济学院学报，2013(7):123.

[3]林礼兴.社区矫正法律监督方式：定期检察和随时检察[N].检察日报，2010-3-22(3).

[4]张曦.法律监督在适用社区矫正中的形式构造[J].西南政法大学学报,2010(6):96.