违反治安管理行为人陈述申辩权保障之探析

杨世昌

（河南警察学院 开封校区，河南 开封 475000）

违反治安管理行为人陈述申辩权保障之探析

杨世昌

（河南警察学院 开封校区，河南 开封 475000）

陈述和申辩权是治安管理处罚决定作出前向违反治安管理行为人进行处罚告知法定必经程序的重要内容，是对违反治安管理行为人的一项重要的“事前救济”权利。执法实践中存在的诸多问题严重影响了违反治安管理行为人对该权利的行使，损害了其合法权益。加强法治理念，提高程序公正意识，加强执法监督和责任追究以及律师介入等,对于保障违反治安管理行为人的陈述和申辩权、促进公正执法意义重大。

陈述申辩；程序权利；法律保障；执法公信力

一、陈述申辩权的概念及法定内涵分析

（一）理论上关于陈述申辩权概念的理解

陈述申辩权是治安管理处罚中违反治安管理行为人所享有的一项重要权利。一般认为,陈述申辩权是一种概括的权利。陈述，是违反治安管理行为人对自己有无违法行为的陈说和叙述，即对自己实施或没有实施某行为进行客观的说明和介绍的活动，类似于刑事诉讼法中被告人的最后陈述；申辩，是违反治安管理行为人对自己没有实施违法行为，或者针对实施违法行为的目的、动机、情节和危害性等请求公安机关启动对相关证据予以复核，为自己的行为申明理由和辩解的行政活动。申辩权在实质上是一种防卫权。

（二）法律实务上对于陈述申辩权的规定

法律设定处罚前告知程序，告知陈述权申辩权等权利，是为了给予违反治安管理行为人知情权、参与权，增加处罚的透明度，防止行政自由裁量中的恣意，确保处罚的公平和公正。行政处罚法规定，对于行政机关拟给予的行政处罚，公民、法人或者其他组织有权进行陈述和申辩，而保障当事人陈述和申辩权的行使是行政机关的法定程序和义务。

治安管理处罚是一种特殊的行政处罚，治安管理处罚和行政处罚在种属逻辑关系上具有被包含和包含的关系。行政处罚法第32条、治安管理处罚法第94条第2款都明确规定了陈述申辩权的事先告知程序。治安管理处罚法规定，“违反治安管理行为人有权陈述和申辩。公安机关必须充分听取违反治安管理行为人的意见，对违反治安管理行为人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；违反治安管理行为人提出的事实、理由或者证据成立的，公安机关应当采纳；公安机关不得因违反治安管理行为人的陈述、申辩而加重处罚。”显然，治安管理处罚中关于陈述申辩权的告知、听取、复核和不加罚等规定，是违反治安管理行为人的重要程序性权利，同时也是公安机关必须履行的不可懈怠的程序性义务。

二、违反治安管理行为人行使陈述申辩权的现状

（一）执法主体漠视程序，执法对象维权不力

作为行政执法主体，公安机关和办案民警的法治理念没有真正确立，积久以来的警察本位意识、违法重罚主义等思维定式一直影响着公安机关的治安管理执法活动，公安机关在执法中处于超强势的地位。办案民警注重实体、漠视办案程序的观念仍然没有得到根本转变，执法为民保障权利的思想观念尚未完全确立。违反治安管理行为人作为一般公民，缺乏独立的权利主体意识，其民主、法律意识不断增强但对法律的信仰不足，导致程序维权意识较差，不能运用法律来维护自己的陈述申辩等权利。

（二）告知内容过于概括，处罚幅度欠缺告知

由于担心因为案件证据不足、听取陈述申辩予以复核过于麻烦等原因，办案民警在进行告知时仅仅予以概括、片面的告知，只把处罚告知笔录送达给违反治安管理行为人，令其签字后附卷。仅告知其有陈述和申辩权，但具体怎样行使告知权不清楚；仅告知其作出处罚的种类，如拘留或罚款，拘留并处罚款等，不告知处罚的具体幅度。

（三）告知时间过于迟滞，实际剥夺陈述申辩

法律设定陈述和申辩权的重要目的是在对违反治安管理行为人决定治安管理处罚前实施法律救济，给其一个辩驳的机会，也给公安机关一个充分听取行为人陈述和申辩以防止执法过错的机会。但实践中公安机关办案民警往往仅在宣布处罚决定前很短时间内向其送达行政处罚告知笔录，甚至将处罚决定书与告知笔录同时送达，致使行为人欲行使权利而不能。

（四）怠于听取陈述申辩，对于申辩不予复核

办案民警基于传统的办案思维、特权思想作祟，或认为自己经过了认真的调查取证，证据确实充分，无可辩驳，往往滥用职权，不予听取违反治安管理行为人的陈述和申辩。有的民警自认为本案证据确实充分，行为人的申辩系狡辩，不需再予以复核，或认为相关证据中已涉及到应复核的内容没必要或怠于再取证，责任心不强，怕麻烦，民警对申辩一般不调查。实践中，就有因为违反治安管理行为人提出陈述申辩不复核被视为程序违法而被人民法院判决败诉的案例。

（五）陈述申辩加重处罚，心生畏惧放弃申辩

办案民警“闻过则怒”，认为行为人提出陈述申辩，就是否定了自己艰难的调查取证工作，造成执法成本的增大，认为其认错态度不好，不配合公安机关办案，对行为人予以加重处罚。实践中加重处罚的情况并不少见，造成行为人心生畏惧，为求 “从宽处理”，对例行告知，往往“只陈述、不申辩”，不敢行使申辩权。

（六）申辩欠缺具体内容，办案民警复核无措

公安机关办理案件时，应当对违法行为人进行询问，听取其陈述和申辩。对提出的陈述和申辩应当进行核查。但实践中有的违反治安管理行为人虽然提出陈述申辩，但提不出具体明确的申辩内容，如只是说“我不服”、“我没有打对方”、“处理不公”等，公安机关不好操作，不知从哪些方面着手进行复核。

三、依法保障违反治安管理行为人陈述申辩权的必要性

（一）依法治国、建设法治中国的要求

2004年以来，“尊重和保障人权”的原则相继被规定在宪法、治安管理处罚法和刑事诉讼法等法律文件中，并得到了很好的适用。2013年党的十八届三中全会提出要“推进法治中国建设”，维护公平正义。通过司法改革，彰显司法制度的公正、高效和权威，以对群众权益的维护为根本要求，让群众感受到执法案件公平正义的和煦阳光。这些都为公民权利和合法利益的保障奠定了坚实的基础。

（二）公安机关履行执法程序职能的要求

法治行政的要害在于保持法律对行政的控制，而这一目标只有借助行政程序的作用才能实现[1]。行政程序的基本功能体现为对行政行为的规范和制约。程序的最重要价值就是确保实体的公正。警察权力的本质是行政权，依法办案、依法定程序办案是公安机关和办案民警的基本职责，也是“警察法治”的要求。

（三）保护行政相对人合法权利的要求

公民权利是一种私权利，需要公权力的尊重和保护。法律意识、维权意识的不断增强，需改变传统的办案思维，以保护公民合法权利为基本要求。治安管理处罚是一种典型的侵犯权益性的行政行为，潜藏着侵害人们合法性权益的危险。公安机关在行使处罚之前对违反治安管理行为人负有法定的告知义务，要明确告知其违法的事实、拟进行处罚的理由和依据，为其行使陈述和申辩权提供条件和可能。

（四）切实提高公安执法公信力的要求

公正的行使行政权是行政权真正具有执行力的重要保证之一[2]。公安机关兼具刑事司法和行政执法两大职能，其权力的行使会对行政相对人的权利义务发生重大影响，依法办案、公正执法是对公安机关的基本要求。提高执法民警的业务素能，规范执法程序和行为，不断提升执法公信力是社会和时代对公安机关提出的殷切期盼。

四、保障违反治安管理行为人陈述申辩权的路径

（一）加强法治理念教育，自觉保护合法权利

执法民警要认识到办案的最终目的是保障当事人的合法权益，恢复被破坏的生产关系，维护社会治安秩序，必须执法为民、依法办案，依程序保障实体的公正。要通过加强法治理念和核心价值观教育，按照科学发展观的要求，以人为本，公正执法，确保违反治安管理行为人合法权利的依法行使。

（二）提高程序公正意识，正确适用法律规定

行政处罚法第3条第2款规定：“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效”。依法告知违反治安管理行为人陈述权申辩权，是治安管理处罚的法定必经程序而非选择性程序。治安管理处罚法仅规定在处罚决定作出前，公安机关必须向行为人告知包括陈述权申辩权在内的相关权利，但未规定告知与作出处罚决定的具体时间间隔。从立法意图上讲，告知权利时间应尽量与作出处罚决定时间形成足够长的间隙。这一时间点的确立应该有助于保障合法权益。公安机关应保障违反治安管理行为人享有陈述和申辩的准备时间以及公安机关依法复核的时间等，最大限度的保障陈述申辩权利的实现。

为给行为人一个充分的陈述申辩时间，告知的具体时间点应为公安机关在作出意向处罚决定之后、正式处罚决定之前。意向处罚决定，即拟作出的处罚决定，因未对外公布而不具有法律效力。当然，在公安机关已经履行意向处罚决定的告知后，违反治安管理行为人对了解的处罚事实、理由、依据，以及处罚的种类和幅度予以陈述、申辩，办案民警在听取并复核后，认为理由成立，第二次作出意向处罚决定，或者公安机关负责人审核后，认为意向处罚决定不当，需重新作出变更为新的意向处罚决定，须再履行重新告知，不能视为已经履行告知规避重新告知。

（三）做好行政复议工作，加强内部执法监督

行政复议是内部执法监督的一种重要途径，是违反治安管理行为人寻求维权的诸多法律救济途径中最直接、最经济的方式。不仅能防止和纠正违法或者失当的公安机关执法行为，保护当事人的合法权益，而且对保障和监督公安机关履行法定职责具有重要作用。

公安行政复议实践表明，加强复议工作对及时发现并整改公安机关在执法中存在的突出问题，进一步促进规范执法意义重大。上级公安机关应当通过行政复议方式保障和监督下级公安机关和基层办案部门规范执法，就个案的情况切实履行办案指导职责。通过依法办理治安行政复议案件，严格、客观、公正地对复议案件进行实体及程序性审查，发现没有告知或者非法剥夺行为人陈述申辩权等权利的，依法予以纠正，依法追究有关人员执法责任。

（四）加强与法院的沟通，自觉接受诉讼监督

行政诉讼属于典型的司法救济制度范畴。行政诉讼系由人民法院依法作出诉讼裁判，具有对行政相对人的合法权益保护的救济功能。对诉诸法院的行政诉讼案件，公安机关从接到应诉通知书之日起，就应由法定代表人亲自组织相关人员进行专题研究，确定委托诉讼代理人，按时向人民法院提交答辩状，提交公安机关作出处罚的事实和法律依据，并准备出庭应诉事宜。诉讼代理人应按时出席法庭，按照庭审程序，当庭举证，接受质证，阐述公安机关作出处罚的事实、理由和依据。对于有瑕疵的处罚案件，特别是告知陈述申辩权不规范的案件，应当承认存在的问题，表明勇于改错的决心。对于人民法院的司法建议书，认真研究解决。对于人民法院生效的判决、裁定文书，予以及时、坚决的执行，自觉接受人民法院的诉讼监督。

（五）认真履行程序义务，全面准确告知相关事宜

不告知不处罚，是现代法治社会的必然要求[3]。申辩权以知情权 （亦即被告知的权利）的实现为前提。在处罚决定前告知拟作出处罚决定的事实、理由、根据及陈述申辩权时，为确保违反治安管理行为人陈述和申辩权的行使，公安机关在履行告知义务时应全面告知，包括应告知处罚的种类、幅度。虽然行政处罚法和治安管理处罚法均未明文规定要告知这一点，但是从立法本意上理解应当予以告知，因为处罚的种类、幅度构成了治安管理处罚的核心，直接关系到违反治安管理行为人的切身利益和诉讼权利。不告知处罚的种类、幅度，明显的侵害了行政处罚法第6条规定的行政相对人对行政处罚享有的陈述权、申辩权利。该法第42条关于听证制度的规定，也将处罚的种类、幅度纳入了告知内容①《行政处罚法》第42条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”。

目前公安部设计的行政处罚法律文书中，是将治安管理处罚与其他公安行政处罚统一格式为行政处罚告知笔录，告知时间精确到小时、分钟。这样的书面告知既履行了法定程序义务，确实保障了违反治安管理行为人的知情权，也为以后当事人在可能提起复议、诉讼时，公安机关承担履行告知义务的举证责任提供了依据。

（六）强力规范网上执法，合理设计程序流程

对于治安案件，除涉及国家秘密的以外均应当纳入网上执法办案系统予以办理。按照规范网上执法的要求，执法办案系统应录入全部的案件信息和材料，对所有案件进行审核审批都要依托执法办案系统进行，办理案件所需的所有涉案法律文书都依托执法办案系统生成。在对案件审核、审批时，案件审核部门和公安机关领导只对在网上流转的案件予以审核、审批。要进一步规范网上执法，在制作设计法律文书、运行办案流程时，若不规范告知相关权利则使办案程序受阻，案件的办理不能进入下一个程序。

（七）设立律师介入制度，保障法律救济效能

法律规定的具体化、程序化是法定权利得以实现的前提。缺乏相应的程序性规定的保障，救济权利便无从实现。在治安管理处罚中，对于对违反治安管理行为人决定处罚尤其是决定行政拘留的案件，因人身自由被剥夺的痛苦无法弥补，法律更应为违反治安管理行为人行使救济权利提供制度上保障。

通过立法明确设立律师介入治安案件制度。具体规定可以借鉴刑事诉讼中律师介入的模式。律师介入时机可设定为传唤之后、处罚决定作出以前。律师介入可矫正违反治安管理行为人对自己权利上的认识偏差，助其及时启动救济程序，预防警察滥用职权。律师介入后凭借代理人身份，将申辩不加重处罚的法律原则等告知违反治安管理行为人，为其行使申辩权解除后顾之忧。

[1]皮纯协.行政程序法比较研究[M].北京：中国人民公安大学出版社，2000:506.

[2]杨海坤,黄学贤.中国行政程序法典化——从比较法角度研究[M].北京：法律出版社，1999:122.

[3]王占军.治安行政执法告知程序适用探析[J].新疆警官高等专科学校学报，2004(2):21.

A Study of the Protection of Defense Statement Right of Offenders Violating Public Security Administration

Yang Shichang
(Kaifeng Campus,Henan Police College,Kaifeng Henan 475000)

As an important component of the legal procedure,the right of statement and defense is a right entitled to offenders violating public security administration before penalty decision.In law enforcement practice, various problems affect the implementation of this right.To secure the right of statement and defense,it is necessary to raise the concept of law rule,improve procedural right awareness,strengthen law enforcement supervision and responsibility accountability,and introduce lawyer intervention.This is of great significance to law enforcement justice.

Statement of Defense;Procedural Rights;Legal protection;Enforcement Credibility

DF34

A

1671-5101(2014)04-0060-04

（责任编辑：孙雯）

2014-03-21

杨世昌（1968-），男，河南开封人，河南警察学院开封校区公安同步教研室主任，讲师，法学硕士。研究方向：行政法学、警察法学。