异地务工人员服务与管理的广州模式

广州市总工会、广州大学课题组

广州在贯彻落实中共十八届三中全会精神过程中，坚持走新型城市化发展道路。三中全会指出，城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。因此，新型城市化发展必须坚持以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大异地务工人员平等参与现代化建设、共同分享现代化成果，把创新管理与服务异地务工人员模式作为一个重要领域、一个关键环节进行大胆改革，努力探索出一条具有中国特色并富有广州经验的新路。

一、创新社会管理与服务异地务工人员的研究意义

本课题研究的异地务工人员主要是指在中国户籍制度条件下的一个概念，特指离开户籍所在地到广州工作和居住的异地务工人员。

异地务工人员的服务与管理创新研究是广州新型城市化发展的重大课题，它具有重要的现实意义：一是能使大规模的异地务工人员增强归属感和认同感。二是能够满足异地务工人员的工作和生活需求，使之尽快地融入城市社会，促进社会和谐。三是能够改善异地务工人员的民生状况。也具有一定的示范意义：具有中国特色的异地务工人员在广东被称之为“异地务工人员”，他们在广州与本地居民已经形成近1：1的比例，在全国大城市中占有一定的比例，异地务工人员服务管理模式的创新，将对全国产生典型示范作用。同时还具有科学的理论意义。

二、异地务工人员融入广州状况调查与分析

2013年6月至11月，在市、区总工会的支持下，本课题组成员先后深入广州的区、街各企业、工会、社区居委会展开相关问题的调研。

（一）课题研究的方法与内容

1.问卷调查。共发放问卷1500份，获得有效问卷1415份，占94.33%。

2.小组座谈。到广州16个街镇，与20多家企业员工召开座谈会，与会异地务工人员代表600余人。

3.个案访问。到广州有关企业、异地务工人员生活的社区，先后与70多名异地务工人员进行访谈。

4.调查内容。包括五大方面，广州异地务工人员的生存与发展状况、服务与管理的需求、服务管理工作中存在的主要问题、服务管理问题的主要原因分析、基本服务均等化的对策与建议。

（二）样本的基本特征

一是人口特征，即异地务工人员的性别、年龄和婚姻状况。二是文化特征，即异地务工人员受教育年限、学历。三是经济特征，即异地务工人员职业、技术等级、工资收入和家庭生活。四是社会特征，即异地务工人员的社会就业、社会排斥、社会保障、社会维权等。

1.性别特征。男性被访者占有效问卷的48.8%，女性被访者占有效问卷的51.2%。根据一线调查人员的反馈，此次调查之所以男女比例差别的主要原因是女性对调查工作的关心、支持和参与都远高于男性。

2.年龄特征。年龄在18岁及其以下的占被访人员的7.2%，19-33岁的占被访者的78.0%。异地务工人员中的80后已经登上城镇的历史舞台。

3.教育程度。调查对象文化程度在小学及小学以下的有232人，占总样本的16.39%；初中626人，达到44.24%；高中（中技）309人，占21.84%；大专132人，占9.33%；本科及其以上116人，仅占8.2%。调查发现，异地务工人员整体受教育水平还有一定距离，大部分的异地务工人员教育程度集中在初高中文化水平。

4.家乡类型。近70%的被访者来自农村，虽然不乏成功者，但多数人仍然处于城镇社会底层，在权力、地位和身份上仍处于弱势。

5.受访者户籍所在地。从来源地看，受访者中572人来自湖南，316人来自四川，258人来自河南，197人来自江西等内地，72人来自广州市外的广东农村。

6.就业于非正规渠道。在广州就业大多数是通过非正规渠道就业，调查显示，42.6%的异地务工人员通过亲友、老乡介绍。这说明异地务工人员就业仍然是以自发的就业方式为主。因此，他们大部分就业于低端企业或服务业。

调查发现，在广州某些地方，悄然兴起了“日薪制”劳务市场，一些异地务工人员为规避被欠薪行为，进入“日薪制”劳务市场，其社会保障在无形中流失。

7.经济收入状况。异地务工人员收入已占到其家庭总收入的80%左右，成为农民家庭收入的主要来源。他们在广州月平均收入自2008年以来呈稳步增加态势，月收入在1600元以上的占受访总人数的61.41%。

8.子女教育状况。他们的随迁适龄子女在民办学校就学的比例高达72.16%，在公办学校就学的比例仅为27.84%。

9.对住房的选择和对出租屋的满意度。他们的住房类型选择主要是租房，达到被调查者的74.12%，选择购房的仅为1.05%；在住房类型上，异地务工人员中的老一代选择单位宿舍则高于新生代的10.34%。出租屋是异地务工人员在打工地的主要居住方式，他们对广州出租屋的满意度只有63.4%。政府对出租屋的规划管理有待于进一步加强。

10.对公共政策和城市建设的满意度。大多数在进入城市生活一段时间后， 总体感受是由最初的“不太适应”，发展到目前的“一般”或“比较适应”的状态。一方面，在对广州公共政策、城市建设满意度方面都有比较好的认同感。87.6%的人对广州公共政策感到满意，79.9%的人对广州社会工作感到满意，83.6%的人对广州社会服务感到满意， 86%的人对广州城市建设感到满意，特别是经历广州亚运会之后，期盼成为广州市民。另一方面，他们也明显感受到了与城里人在社会生活各个方面的巨大差距，特别是对找工作、出租房等方面具有一定的不满意情绪。

11.对社会工作与社会服务的满意度。他们在广州社会工作与社会服务方面，满意度均超过80%以上。

12.对生活消费的满意度。异地务工人员把辛苦赚来的工资，越来越多地留在了城镇，他们日渐成为城市消费的一大新生力量，他们的消费正在改变着城市消费的格局。同时，这些消费如同一座座大山压得他们喘不过气来。

13.交往关系显现差距。他们在外务工的过程中，需要处理好与同事、与老板两个方面的关系。有97.1%的人认为同事关系满意，只有87%的人认为与老板关系满意，与前者少了10个百分点。

14.休闲生活状况。他们最主要的娱乐消遣模式是上网、听音乐，其次是逛街买东西,再次是看电视、电影等，他们对城市新鲜的生活娱乐方式有较为强烈的认同感。有79.6%的异地务工人员认为休闲生活是丰富的，认为很不丰富的比例仅为8.1%，这部分人的娱乐生活值得关注。

15.面临各种社会风险。他们遇到的主要问题是工资偏低（60.2%），其次是消费太高（16.8%）和住房太贵（14.2%），再次是看病难看病贵（8.6%）。

16.劳动权益难以保障。18.9%的人认为劳动合同能够保护他们的劳动权利，40.1%的人持否定态度，因此，这些异地务工人员不愿意购买社保。尽管《社会保险法》于2011年7月1日实施，调查发现，他们参加各种保险的积极性不高，23.7%的异地务工人员没有购买任何保险，而生育保险最低，如何推动企业将他们纳入社会保险，达到社会保险体系“广覆盖”，任重道远。

三、异地务工人员融入广州面临的主要问题

异地务工人员融入广州面临的主要问题，一是职业选择迷茫、生涯规划欠缺、技能培训的需求难以有效实现；二是以随迁子女教育和社会保障为主的基本公共服务需求难以满足；三是他们日益增长的利益诉求与现实供给的矛盾难以解决。

按中山大学蔡禾教授所说的，异地务工人员利益诉求正在从“底线型”向“增长型”转变。底线利益意味着每个人至少可以通过正式化的仲裁和诉讼来争取自己的利益，至少你欠我薪我还可以打官司。但是增长型利益的官司是难打的，工人要求企业增加30%的工资，因为企业的利润涨了30%，工人告企业，法院无法受理。这不是一个法律的问题，是一个市场谈判的问题。对于增长型的利益诉求实现，归根到底是取决于利益双方的对话、谈判和博弈。

四、异地务工人员融入广州的对策与建议

广州在吸引并留住异地务工人员问题上正在进行努力探索，寻找科学有效的实现路径，即设立一局，推进六大工程建设、十八项举措。从而实现“两个转变”，即实现广州由低城市化率向高城市化率转变，异地务工人员由身份融入向身心融入广州的转变。

（一）创建并发挥异地务工人员服务管理局的功能

为更直接有效地服务异地务工人员，广州市拟成立异地务工人员服务管理局，其功能主要是将流动人口、出租屋管理、计生、就业、教育、社保等各个相关职能统一整合、协调促进，实行“一条龙”的服务与管理。

（二）创新异地务工人员融入广州的六大工程十八项举

工程之一 推进“均等化服务”工程建设，提升异地务工人员融入广州的认同感

从广州的实际出发，坚持以人为本的科学发展观，明确一批均等化项目，并将公共服务内容分成“底线均等”、“基本均等”，确保异地务工人员“底线均等”，并在全省率先实现异地务工人员与本地居民“基本均等”，从而提升异地务工人员融入广州的认同感。

举措1 率先做到出台新的政策时不再与户籍挂钩。

调查发现，异地务工人员融入广州的最大障碍是户籍制度，占受访者的34.3%。广州是广东改革的先行先试地区，可以尝试户籍制度的改革。对异地务工人才，即具有特殊贡献、重点专业的全日制本科毕业生和研究生以上学历、高级职称人员，采取不同类型、灵活入户方式的审批流程，从而形成具有广州改革特色的异地务工人才入户政策体系。

(1)力推公平就业政策

从广州市政府角度来说，应把促进异地务工人员就业摆在公共服务的突出位置，强化促进就业的职能。将进入广州求职的异地务工人员纳入公共就业服务范围，享受就业扶持政策等各项公共就业服务。

一是规范、诚信的劳动力市场，引导异地务工人员合理流动。二是建立广州劳动力市场供求分析定期发布制度，充分发挥劳动力市场对异地务工人员就业的调节和导向作用。三是加强劳动力市场管理，特别加强对异地务工人员劳务派遣业务的规范化管理。

(2)力推同城待遇政策（见工程之二）。

(3)力推同等救助政策（见工程之四）。

(4)力推平等教育政策（见工程之五）。

举措2 建构公共文化服务合理供给机制。

政府要针对异地务工人员差异化的公共文化需求，不断加大公共文化服务项目的“购买”、资助和奖励与扶持。要采用政府“权威型供给”、市场“商业型供给”和社会第三部门“志愿型供给”相结合，从而实现以公共文化需求为导向的公共资源配置机制。

举措3 建构异地务工人员的政府购买公共服务机制。

政府购买服务就是采用政府出资，社会组织介入，运用社会工作专业的方法与技巧，为广州的异地务工人员提供的助人自助的服务。

举措4 建构异地务工人员的工资正常增长机制。

天津滨海新区的经验值得我们借鉴，就是政府对企业员工工资涨幅部分给予1∶1.5的奖励。

（1）推进工资集体协商工作。积极推进工资集体协商制度在规模企业实现全建制，逐步探索以劳资共决为核心的工资正常增长机制，有步骤地开展行业性工资集体协商，促进异地务工人员工资收入实现合理增长。必要时，各级工会要依法行使要约权。

（2）规范企业工资支付制度，建构欠薪保障机制。工会要加强与人社部门的合作，对用人单位工资支付实行分类监控，有效预防和化解欠薪事件。对发生过拖欠异地务工人员工资的用人单位，强制其在开户银行按期预存工资保证金，实行专户专账管理；建立健全劳动保障、工商、公安、检察院、法院等部门打击恶意欠薪的行政司法联动机制。加大对拖欠工资的用人单位及其法定负责人的处罚力度。

工程之二 推进“第二故乡”工程建设，提升异地务工人员融入广州的归属感

举措5为新生代异地务工人员融入广州营造梦境。

1980年代、1990年代出生的异地务工人员占78%，新生代异地务工人员已经成为广州新产业阶层的主体，是广州转型发展的重要力量。要让每一个新生代异地务工人员实现“广州梦”，破题关键在于营造新生代异地务工人员梦境，关注新生代异地务工人员在广州的成长、成才、成家问题，提升其优越感。

（1）推进新生代异地务工人员融入广州品牌项目。通过“唱响我风采”广州好声音心声热线走进异地务工人员子女学校、走进新生代异地务工人员社区，通过推行圆梦计划——新生代产业工人读书计划，举办“粤讲粤精彩”增能小组等活动，将服务覆盖新生代异地务工人员及其子女，帮助其成长、成才、成家，实现“第二故乡”梦。

（2）创新“一名学生影响一个家庭”的融入模式。异地务工人员的后顾之忧在于子女成才，子女成才促进异地务工人员融入广州，二者相辅相成。因此，积极探索在异地务工人员子女服务过程中，影响异地务工人员整个家庭的“一名学生影响一个家庭”工作模式意义重大。

举措6为异地务工人员提供丰盛的文化大餐。

为异地务工人员提供文化大餐，切实将市属文化馆、图书馆、博物馆等公共文化设施免费向异地务工人员开放，让他们享受与本地市民的同等待遇。要增强与居民的沟通，特别是一些公益性文化活动要增加异地务工人员参与的比重，逐步实现公共文化服务均等化。

举措7为异地务工人员开展健康的文体活动。

（1）打造广州企业文化。 广州的企业为了留住员工除了提升工资标准之外，还要不断打造企业文化，开展有益于身心的文化活动，营造一种良好的生活、工作氛围。

（2）打造广州特色文化。以“文化连心·乐做广州人”的岭南文化品牌活动为抓手，开展关注异地务工人员身心健康的娱乐活动，不断扩大活动的覆盖面。为异地务工人员共建共享文化成果提供更多的支持和舞台。

工程之三 推进“居住证”工程建设，提升异地务工人员融入广州的自豪感

破解服务管理难题。关键是解决“两证”同等待遇问题，即持身份证者与持居住证者同城同等待遇。

举措8赋予居住证的特有功能。

要全面实施融居住登记和就业、社保、租房、教育、计生等多种服务管理功能于一体的居住证制度，实行广州区域内“一证通”。办理居住证者，在子女就学、社保、技能培训、公共卫生、住房租购等方面享有与广州居民同等的权利。

(1)管理功能。将居住证视为异地务工人员拥有定居权的合法证明，发挥好居住证制度在人口调控、管理等方面的功能与作用。

(2)服务功能。完善以居住证制为载体的异地务工人员服务的配套政策，逐步扩大对他们的公共服务内容，最终实现异地务工人员的市民化待遇。

（3）特殊功能。居住证体现在为新生代农民入户、子女入学、家庭入居发挥着重要作用。

举措9实施与居住捆绑的“安居”战略。

广州要在提高异地务工人员市民化等方面采取有效政策。提供以租金补贴的政府保障房的安排。将异地务工人员纳入广州社会福利体系，包括住房保障、失业保险、社区养老等社会福利。各区、镇（街）做好城镇住房保障建设规划，加大住房保障投入力度，加快以公共租赁住房为主的保障性住房建设，将有稳定职业并在城镇居住的异地务工人员纳入住房保障体系。

工程之四 推进“济困解难”工程建设，提升异地务工人员融入广州的安全感

举措10健全救助体系，加大救助力度。

（1）对有困难的异地务工人员实施临时救助。目前，广州已有政策，对在广州连续工作2年以上，并连续参加广州市城镇职工基本养老保险2年（含2年）以上的在职异地务工人员，以及就读本市学校的在职异地务工人员未成年子女，因疾病、自然灾害等原因导致生活困难的，可申请临时救助。但是，这个条件需要讨论，建议工作时间修改为连续工作6个月。

（2）对有困难的异地务工人员实施过路救助。对因被偷、抢等原因造成经济损失，对于无法生活的异地务工人员给予一定数额的即时救助，对于无钱回家的异地务工人员给予一定数量的过路救助，并指引其前往广州市救助站接受救助。

（3）构建多层次职工互助济难基金体系。发动和吸纳他们参加职工医疗互助保障计划，使其成为异地务工人员社会保障的重要补充。以广州市职工济难基金会为引领，依托区、街、企业工会组织，建设职工互助济难基金。

举措11实行房屋水电指导价，减轻异地务工人员生活之困。

异地务工人员在广州生活每天吃住消费在10元以下的房及水电消费占受访者的40.8%，在11-20元消费区间中，租房消费仅次于食品消费达到37.7%，尤其是实行水电梯度收费后，他们的租房消费明显提高。为此，他们极力呼吁政府解决问题，适度调整收费标准。苏州的经验是，统一房租价格。建议广州出台房屋出租指导价，鼓励企业兴建员工村，政府收购民房，低价租给异地务工人员。建议水电管理部门，采取切实有效措施，把异地务工人员的生活成本降下来。 建议异地务工人员在签订出租屋及集体宿舍租金合同时书面约定水电价标准。

工程之五 推进“素质教育”工程建设，提升异地务工人员融入广州的使命感

举措12 塑造广州新市民。

由于一个异地务工人员融入一个新城市与其拥有的人力资本与社会资本是密切相关联的，新市民塑造可以提升他们融入城市的人力资本和社会资本。

（1）拓宽异地务工人员职业技能培训渠道建议，中央转移支付一笔钱，地方拿一部分，拓宽新生代农民工职业技能培训渠道。地方政府要以职业技术学校和成人文化学校为依托，通过实施“蓝领工程师”培育计划，以提高劳动技能为主的新生代农民工职业培训和以提高文明素质为主的“新市民”教育，从而增强新生代农民工对城镇社会的适应能力。同时，鼓励和支持社会力量创办新生代农民工学校、农民工图书馆。推动企业绩效工资与员工学历、文化教育挂钩。

（2）校企合作，职教联盟，储备用工人才。目前，广州已经与教育部门合作共建培训平台，与职业技术院（校）建立技能培训合作关系，组织开展异地务工人员的职业技能培训。同时，大力培育民办职业培训市场平台，不断拓宽异地务工人员的培训覆盖面。

（3）发挥培训机构培训异地务工人员的重要作用。实行定点培训机构在不脱离国家职业标准的前提下，由培训机构自主联系企业、自主确定培训内容、自主培训管理、自主跟踪就业的“四自主”原则。同时，建立异地务工人员培训档案管理、培训后跟踪就业服务等相关制度，明确要求培训机构掌握和跟进受训人员情况，实时掌握受训人员的培训、就业动态。

（4）促进异地务工人员技能培训与本地产业需求相结合。根据广州产业发展对劳动者技能提升的需求情况，每年组织市内外和省内外相关专业学校以及合作培训机构开发既能满足本地产业工人技能提升需要，又能适合本地产业发展需求的新职业标准及教材，以提升异地务工人员技能素质。

（5）创新异地务工人员的融入性教育。异地务工人员融入性教育主要是指将进城务工的农村人，通过继续社会化方式，对他们进行防御社会风险和适应城市生活、发展以及城市市民心理的教育过程。

（6）异地务工人员子女教育。建议广州市适度发展民办教育，让异地务工人员子女进城有书读。扶持社会力量兴办异地务工人员子弟学校，将其纳入教育发展规划和体系，统一管理，给予经济上资助、政策上的扶持。

举措13建构异地务工人员融入广州的“接纳机制”。

异地务工人员融入广州的“接纳机制”包括公平就业机制、社会管理服务机制、“融城”能力机制和社会保障机制等，最终实现“进城有工作，上岗有培训，劳动有合同，报酬有标准，管理有参与，维权有渠道，住宿有改善，子女有教育，生活有尊严，养老有保障”的十有“接纳目标”。

工程之六 推进“人文关怀”工程建设，提升异地务工人员融入广州的幸福感

异地务工人员融入广州，充分显现他们的价值理念，为了实现他们的价值，需要政府给予组织关怀、激励关怀、分层关怀和信息关怀等，保障异地务工人员顺利融入广州。

举措14建构异地务工人员融入广州的“组织关怀机制”。

（1）探索异地务工人员党建新路。一是加快在服务异地务工人员的社会组织和异地务工人员集中的社区、工业园、企业建立党员服务中心，做好党员信息采集工作，将异地务工人员中的党员全部纳入当地党组织管理。二是加强异地务工人员流动党支部建设和流动党员教育、管理和服务工作。

（2）打造工会服务异地务工人员的“新品牌”。广州市总工会有必要在全市各级工会组织开展异地务工人员培训就业、服务、维权、心理适应和社会融入等方面的服务活动，着力构建工会服务异地务工人员新模式，打造工会工作服务异地务工人员新品牌。一是开展依法组织异地务工人员加入工会工作，指导他们与单位签订劳动合同、开展工资集体协商、督促用人单位履行劳动法规，切实维护他们的合法权益。二是切实加强异地务工人员培训就业工作。三是进一步加大异地务工人员维权力度。四是积极开展异地务工人员心理咨询服务。五是逐步扩大异地务工人员子女的关爱面。

（3）培育异地务工人员社会组织。采取竞争性资金扶持的形式，扎根企业园区、大型社区，重点培育一批文化、娱乐、体育、艺术、青年情感交流类的异地务工人员社会组织，提供贴近职工的文化服务项目。

（4）创建异地务工人员服务协会。异地务工人员服务协会作为输出地在广州服务的重要平台，将负责为异地务工人员提供沟通协调、政策宣传、就业服务、权益维护等多方面的公共服务。协会的成立，将有利于推动劳务管理机构的功能从劳务输出介绍为主向加强服务管理转变，推动劳务管理向协会自主管理服务转变，推动异地务工人员维权方式向依靠协会和组织依法维权转变。

举措15建构异地务工人员融入广州的“激励关怀机制”。

激励机制是通过一套理性化的制度来反映激励主体与激励客体相互作用的方式。包括：工作激励、愿景激励、示范激励、尊重激励、参与激励、物质激励、荣誉激励、竞争激励、学习激励、处罚激励。

举措16建构异地务工人员融入广州的“分层关怀机制”。

由于制度、政策、城市资源、经济文化、异地务工人员素质等因素，决定他们融入广州需要一个过程，而且只能是分步解决，分层次融入。目前，推行的积分入户政策就是异地务工人员分期分批融入广州的一个激励效应，建议在0分和“入户分”之间，设定若干个档次，分数每提高一个档次，能够享受的待遇也相应提高一些，让更多的异地务工人员有“奔头”。

举措17建构异地务工人员融入广州的“信息关怀机制”。

由于人们所获得的信息与事实之间的不同而产生信息认识差异。建议：一是开拓政府与异地务工人员之间的信息渠道，满足异地务工人员的知情权，这是留住并吸引他们参与广州经济社会建设的先决条件。二是开拓政府与异地务工人员之间的宣传渠道，宣传部门要通过传媒开设政府政策专题报道，把政府的政策渗透到每一个异地务工人员的心坎中。三是开拓工会与异地务工人员之间的网络渠道，市总工会开辟“广州工友在线”网络平台，引导他们参与，做到“广州异地务工人员有困难找工会”。

举措18建构异地务工人员融入广州的“社会保障机制”。

（1）建构医疗“双保”机制。异地务工人员本身在家乡有“新农保”，为方便医疗，在广州工作期间仍然享有当地的医保待遇，建立城乡统筹与个人账户相结合的医疗保险制度，使异地务工人员的基本医疗得到特惠的保障。

（2）建构健全的养老保障机制。通过降低异地务工人员参加广州职工基本养老保险的门槛，以及对达到退休年龄时不符合按月领取养老金条件的异地务工人员支付一次性养老补贴等手段，鼓励稳定就业的异地务工人员参加广州职工基本养老保险；探索建立异地务工人员转移养老保险关系的合理机制，保障异地务工人员的养老保险权益。

（3）建构社会福利保障机制。“社会福利”是“社会保障”的高级形式。保障异地务工人员在任何情况下都能体面地生活，享有教育、健康、居住和城市环境等诸多方面的福利，满足生活的需要。

课题组成员：

何 奇 广州市总工会工运史办公室主任

王育南 广州市总工会工运史办公室科长

谢建社 广州大学公共管理学院 教授 博士

谢 宇 中国人民大学社会与人口学院 博士研究生

方 英 广州大学公共管理学院 副教授 博士

胡盈惠 广州大学公共管理学院 研究生

丁海燕 广州大学公共管理学院 研究生