我国国库集中收付制度下财政专户治理路径的选择

●姜新华 常华清 黄 金 鲁 宏

作为一项临时性、过渡性政策安排，我国财政专户在一定时期内发挥了应有的积极作用。然而，随着国家宏观经济形势的发展、市场经济地位的确立和公共财政建设的推进，财政专户产生的问题越来越明显。本文基于我国财政专户的产生和衍变，分析了财政专户对当前我国经济社会产生的影响，并结合发达国家公共管理理论及财政管理实践，对我国国库集中收付制度下财政专户治理路径的选择提出了政策建议。

一、财政专户的产生及衍变特点

（一）财政专户的产生与衍变

我国财政专户的出现始于中央推行“收支两条线”管理。1996年，财政部印发了《预算外资金管理实施办法》（财综字【1996】104 号），首次提出了“财政专户”概念。文件规定“财政专户是财政部门在银行设立的预算外资金专门账户，用于对预算外资金收支进行统一核算和集中管理”。1999年，财政部、监察部、国家发展与改革委员会、审计署和人民银行联合出台了《关于行政事业性收费和罚没收入实行 “收支两条线”管理的若干规定》（财综字 【1999】87号），明确了行政事业性收费和罚没收入“属于财政性资金”，要求收入按财政部门规定全额上缴国库或预算外资金财政专户、支出按财政部门批准的计划统筹安排从国库或预算外资金财政专户中核拨。这一时期的财政专户主要用于财政预算外资金的统收统支。

（二）财政专户衍变的特点

近年来，随着国家财政体制改革向纵深推进，财政专户的种类、数量和用途发生了较大变化。纵观财政专户发展进程，其衍变呈现以下三个特点：

一是伴随着国库集中收付制度改革的深入，专户种类由单一向庞杂转变。最初的财政专户只指预算外资金财政专户，从2001年中央开始试行财政国库管理制度改革并向地方推行以后，根据经济社会发展和财政改革需要，逐步形成了财政专户 “体系”。从概念上讲，目前财政专户主要是指各级财政部门为核算具有专项用途的财政资金，而在银行业金融机构开设的资金账户，主要包括专项支出财政专户、社会保险基金财政专户、非税收入收缴财政专户、地方财政代保管专户（如乡镇村级财政资金专户）、特设专户（如外国政府和国际金融组织贷款、赠款等）五类。专项支出财政专户主要是为满足专项资金核算管理需要而设立的，如粮食风险基金、退耕还林资金和预算单位转入的实有资金账户；社会保险基金财政专户是依据《社会保险法》设立的，是为满足基本养老保险基金、基本医疗保险基金等各类社会保险基金核算管理需要；非税收入收缴财政专户主要是为满足广大缴款人缴纳款项和执收执罚单位核对账务需要，由财政部门在非税收入收缴代理银行设立的用于归集各项非税收入的资金账户。虽然按照现行规定，设立财政专户需要有国务院及其财政部门、省级人民政府及其财政部门正式文件作为依据，但因疏于管理，衍生出许多综合性财政专户或其子账户，名称各异，在多家银行重复开户现象也屡见不鲜。

二是伴随着专户存储的资金量不断扩大，专户数量从少到多转变。据调查，湖北省某山区县2011年财政专户月平均余额为6.99亿元，2012年增至 11.02亿元，分别是地方财政在国库的库款月平均余额的3.71倍、3.68倍，财政专户存款远超过国库库款，形成财政专户为“大库”、人行经理国库为“小库”的局面。

三是随着专户资金风险案件频发而进行的反复清理整顿，专户管理由分散、粗放向集中管理转变。由于管理制度不完善、监督制衡机制不健全、资金风险意识淡薄，地方财政部门违规开立财政专户，或在财政专户下再开设子账户、虚拟财政专户规避监管，并利用专户随意调控预算收支进度、截留挤占上级收入、转圈入库完成地方收入任务，制造虚假收支信息、违规坐支退付预算资金、违规更正调库、为商业银行拉存款，从而导致国家财政资金分散流失、使用效率低下、收支信息失真。基于此，有关部门虽连续多年开展专户清理整顿，但问题始终未能得到彻底解决，财政专户步入“清理——违规——再清理——再违规”的怪圈，其结果必然是资金风险频发、财政专户大案不断。比如，江苏财政厅分管财政专户的副厅长张美芳用专户的钱吃回扣；北京昌平区财政局的专户管理员杨立强贪挪财政专户资金5100万元；江西鄱阳财政局经建股股长李华波贪污财政专户资金9400万元。财政专户案件的频繁出现，凸显出我国财政专户机制的先天缺陷。

二、财政专户的影响分析

客观审视财政专户对当前经济社会的多层面影响，有助于揭示其存在的深层原因，找到根治财政专户问题的路径。

（一）对国家经济政策实施的影响

1、对国家财政政策传导和产业政策落实的影响。财政政策的传导，主要是通过收入分配这一主要中介指标，影响社会总供求进而实现财政政策目标。产业政策的落实最终须通过财政政策的执行得以体现。近年来，国家通过实施积极的财政政策，逐步加大“三农”、民生和社会保障、统筹城乡和区域协调发展等的财政倾斜力度，支持了保障性安居工程建设、以水利为重点的农业农村基础设施建设、教育文化卫生基础设施建设、节能减排和生态建设、自主创新能力建设和战略性新兴产业发展等。相应地，各级财政补贴资金、财政专项资金和转移支付资金纷至沓来。这些资金除了少量资金通过人民银行国库直拨到受益人外，大部分资金进入到各级财政专户的“笼子”。从历年的审计结果看，由于财政专户资金在使用过程中的管理、控制和监督的缺位，普遍存在透支挤占、混淆挪用、层层截留、回流资金、违规出借等问题。据国家审计署公布的审计整改结果，截至2011年10月底，相关部门、单位和地区上缴、追回、归还和补拨资金143.94亿元，挽回和避免损失60.66亿元，规范账务处理997.09亿元；截至2012年10月底，各被审计单位通过上缴国库、归还原资金渠道、补征税款、收回贷（借）款、调整账目等方式整改问题金额1055.98亿元，通过补办手续、清退土地等方式整改违规征地用地30.75万亩，挽回和避免损失137.14亿元。作为财政政策传导的主要媒介，财政专户却成为逃避、隐匿、转移财政资金的主渠道，为顺利贯彻落实国家财政政策和产业政策制造了障碍。

2、对国家货币政策执行的影响。作为中央银行负债的重要组成部分，国库库存余额的变化对基础货币的投放、回笼产生放大或对冲作用，直接增加或减少市场流动性。财政专户滞留的大部分资金属财政性存款，按照财政缴存款的规定，理应全额缴存人民银行。但目前的实际情况是，开设在各商业银行的财政专户多以单位活期存款户的形式存在，少数以定期存款的方式存在，而没有按照规定通过财政性存款账户或待结算财政款项科目核算，因而各商业银行仅将这部分财政专户的存款作为机关团体存款，按一般存款比例缴存存款准备金。即使按照当前实施的差额准备金政策所确定的18%的较高标准，也还有82%的财政性资金存放在商业银行专户，这部分基础货币通过货币乘数的倍增效应，导致整个社会货币供应量的大幅扩张，势必对中央货币政策的执行和目标的实现形成扰动，加大金融宏观调控的成本和难度。

（二）对国库集中收付管理制度改革的影响

审视我国自2001年开始的以国库集中收付制度改革为重要内容的财政国库管理制度改革，绩效不足的问题非常明显，而症结就在于财政专户问题得不到很好的解决。突出地表现在以下三个方面：

其一，财政专户在国库集中收付制度中的“合法性”与公共财政的目标相背离。国库集中收付管理制度将部分财政专户设计于国库单一账户“体系”中，公共财政支出的真实性难以得到保障。财政部门通过不真实的或随意的公共财政支出科目 （突出反映在其他支出科目），从人民银行国库拨出资金进入财政专户的笼子，由财政专户再拨付到收款人或在商业银行间调度，既违背了“集中支付”改革的初衷，又导致资金流向难以得到有效控制和监督。同时，集中收付实施后，一些地方政府基于政绩考核而实行的先支后收、虚增收支也通过财政专户运作，这种现象在县区级政府层面不同程度的存在，形成财政收入的虚假性。这些与公共财政增进社会成员公共利益、提供公共产品、实行民主决策和接受民主监督的要求格格不入，更使国库集中支付步入误区。

其二，财政专户的大量存在与集中收付改革的初衷相背离。国库集中收付改革的首要目标是“革除传统国库存在的资金分散收付、运行效率和使用效益较低、透明度不高等弊端”，“使所有尚未支付的财政资金保留在国库单一账户中，统一归于国库管理，实现财政部门对政府现金流的有效控制”。事实上，财政专户虽经多次清理，重复多头开户、资金管理分散等问题依然存在，一方面是本级财政的国库库款捉襟见肘，一方面是财政专户积淀大量专项资金，客观上使一级政府对本级财政收支难以有全面准确的把握，进而不利于其统一调度有限的财政资金。同时，这部分沉淀下来的财政专户资金，由于项目实施的阶段性以及存放在各商业银行的分散性，政府无法统筹集中使用，致使专户资金运用效率低下。

其三，财政专户资金监管的失控与预算编制和执行的要求相背离。财政专户资金运行长期游离于国库之外，除了依靠财政部门内控和上级政府部门检查之外，审计部门与央行国库难以知情和监督，地方人大的监督更显得不专业和滞后。滞留在财政专户中的非税收入和专项资金，即使是财政部门也一时难以准确统计，因而地方政府在编制预算时无法参考并做出正确的决断；分散在各个财政专户的资金，让地方政府无法及时掌握预算执行的进度与效果。这样的结果是财政部门“一权独大”，可以随意调整财政专户资金，干预财政专户资金的流向，而地方政府也乐于相信财政部门，或因忙于行政事务不愿管、管不了，交由财政统一归口管理，并通过财政部门干预预算收支进度，将地方收入任务通过财政过渡专户人为调整，超收部分不想入国库可以划入其他专户暂存，财政专户成了政府预算收支执行的“调节器”。

（三）对地方经济社会发展的影响

1、财政专户的存在成为招商引资的“利器”。当前，地方政府都把招商引资作为经济发展的引擎，而为了吸引外商投资，各级地方政府纷纷出台多种优惠政策，诸如税收减免、土地出让金返还等优惠政策，不符合国家相关政策要求。为此，地方政府把这些不能从国库直接支付的资金，通过将财政专户与地方投融资平台相挂钩，一边按照要求正常收取，一边通过专户再行划拨，有时为了显示诚意先划再收，但专户资金往往是有项目支撑的，由于年年都有项目，“寅吃卯粮”的办法可以不断地填补专户资金的窟窿。

2、财政专户的存在成为促进银行投放贷款的“诱饵”。经济发展离不开信贷支持，地方政府深谙此道，把以财政专户存款为主的财政性存款与商业银行的信贷投放增量挂钩，有效促进商业银行的信贷投放，推动地方经济的“繁荣昌盛”。这种靠非市场化手段“绑架”财政资金的做法，从局部看对地方经济促进效果明显，而从全局看，除了对中央货币信贷政策形成持续“对冲”外，也对政府财政资金的安全管理埋下了风险隐患，使经济的健康发展不具有可持续性。

3、财政专户的存在成为滋生腐败的“温床”。一方面,财政专户的资金多是专款，且一般匹配有相应的项目，严格来讲应按照项目进度支付款项，但事实上何时付、付多少，往往由财政部门或项目主管部门决定，而财政专户的存在为腐败的滋生提供了一个相对隐蔽的平台。另一方面，由于财政资金量大、集约度高，争取财政专户开立、争取财政资金到位是各商业银行竞争的重点，甚至不惜代价采取非正当手段竞争，而财政部门或项目主管部门的领导和工作人员也乐此不疲，欣然要价或接受贿赂。并且，有的地方财政部门为了实现专户资金的 “保值增值”，与商业银行达成私下协议，或将专户资金转入协定存款户，或以高于正常利率计付专户利息，开展“隐形”现金管理，这部分利息收入往往成为解决财政部门费用的重要来源而无法实施监督。“政府利益部门化、部门利益个人化”的权力寻租现象在基层政府较为普遍。

三、发达国家公共管理理论及财政管理实践的借鉴

财政管理是政府决策集团行为，适用于公共选择理论。公共选择理论的基本行为假设是，“人是一个自利的、理性的、追求效用最大化的人”，其主要贡献是证明了市场缺陷并不是把问题转交给政府去处理的充分条件；同时，以市场经济条件下政府行为的限度或局限以及“政府失败”问题作为研究重点，分析政府行为的效率并寻求政府有效工作的规则和制约体系。公共选择理论是现代西方市场经济发展的产物，指出了政府干预的限度和政府失败的原因，揭示了如何进行公共产品的供给和分配这一政治决策过程，并寻求公共选择法制化和民主化的思路。起源于上世纪七八十年代英、美、法等西方诸国政府改革实践的新公共管理理论，对现代西方公共部门管理与实践产生了重大而深远的影响。经合组织(OECD)在1995年度公共管理发展报告中指出了 “更加关心服务效率、效果和质量方面的结果”、“高度集权、等级制的组织为分权的管理环境所取代”等新公共管理的核心内容。

综合公共选择理论和新公共管理理论，对指导我国当前的财政体制改革尤其是从根本上治理财政专户问题，具有一定的理论指导价值：各级政府在财政决策时，应该寻求政策选择法制化和民主化的思路，在正视政府部门及其工作人员对自身利益追求的同时，全局审慎综合决策财政专户的去留，放权、分权、简政，内控、监控、监督，推行目标管理、成本核算、损益分析和绩效管理，完善监督制衡机制，以抑制徇私及腐败，实现财政资金运行绩效最大化目标。

从国库集中收付管理的实践层面看，经合组织（OECD）国家几乎全部采用国库单一账户机制，实现政府资金收、支“两个直达”。以法国为例，其收入流程是“纳税人申报——征税机关或银行划款——国库单一账户”，而支出管理遵循管理决策者与支出办理者绝对分离的原则，实际支出均通过国库单一账户处理。再以美国为例，美国的国库单一账户体系由国库单一账户与分类账户组成。单一账户是现金管理账户，用于记录现金结算的收付状况和余额，分类账户则以部门预算为基础，用于记录各部门预算支出，反映各部门预算支出的执行情况。美国所有政府税收和其他预算收入都集中在单一账户开立的中央银行内，所有政府收支都通过这唯一的账户办理，各预算单位不再设置单独账户。

反观我国现行的国库集中收付制度，由于部分财政专户被纳入单一账户“体系”，形成人民银行国库存款账户和商业银行财政专户两套“单一”账户并存的格局，部分财政资金游走于两个“单一”账户之间，安全性、流动性和效益性得不到保障，一定程度上削弱了我国财政国库集中收付制度改革成效，因此有必要借鉴发达国家经验，兴利除弊，深化财政国库集中收付制度改革。

四、我国财政专户问题的治理路径

财政专户制度作为特定历史时期的特殊安排，沿袭至今难以割舍的重要因素在于 “经济人”、“权”和“利”的作用。 这个“权”乃指支配权，“利”指地方利益、部门利益乃至个人利益。国家 “十二五”规划明确提出了深化财政体制改革，完善预算管理制度，深化部门预算、国库集中收付、政府采购及国债管理制度改革，而规避财政专户的负面效应、切实提高财政资金运转绩效是改革的应有之义，需要涉及财政专户的各个利益主体。因此，务必站在国家利益和社会全局利益的高度，站在有利于财政资金科学管理的高度，完善财政国库制度顶层设计和架构，落实绩效管理措施，彻底解决财政专户问题。

（一）坚持依法治理的理念，从理顺财政管理改革的体制机制入手，实现立法上的前瞻性

正视财政专户存在所产生的系列问题，结合《预算法》的修订工作以及 《国家金库条例》，统筹公开、公正、规范、透明公共财政的建设目标，基于人民银行现代化国库架构已初成的现实，及时对两项法律法规及其实施细则进行修订，切实明确人民银行及其分支机构经理国库的法律地位，明确取消财政专户、确立“国库单一账户”制度的发展方向，实施将所有非税收入和专项资金纳入预算的综合预算编制制度，明确政府、人大、财政、人民银行和审计各部门的职责，形成事前有统筹、事中有监控、事后有审计、全程有绩效考核、全面真实及时反映政府资金状况的财政资金管理、执行、监督的法律法规体系。同时，改革各级政府政绩考核的体制机制，取消唯GDP、唯财政收入等单项考核的方法，建立涵盖经济、社会、文化、稳定、生态环境等在内的综合政绩指标考核体系，引导各级政府主要领导干部摒弃利用财政专户和财政资金造假、应付考核的行为，为公共财政的实现奠定政治、法律基础。

（二）借鉴发达国家管理经验，从财政资金运行流程再造入手，实现治理上的渐进性

借鉴OECD国家先进经验，构建标准的国库单一账户机制，努力实现政府资金收、支“两个直达”。结合我国国库集中收付改革现状，现阶段可以分三步走，逐步建立国库单一账户制度。

第一步，对现有各类财政专户进行深度清理、核查，彻底摸清专户家底。在控制新开财政专户的同时，认真做好专户的清理、归并、撤销、资金划转等工作，细化专户资金管理、监督措施，规范各类财政专户资金账务核算，切实防范财政专户资金风险。

第二步，对国库集中收付制度作相应调整，逐步规避财政专户的使用。所有政府性收入 (税款、基金、社保及非税收入等)入库流程可设计为：缴款人向征收部门申报——经收银行通过待报解户划缴或通过财库银横向联网系统（简称TIPS）直达——国库单一账户；所有政府性支出流程可设计为：财政审批、发出支付令——国库审核、办理——用款人银行账户。

第三步，条件成熟后，取消所有财政专户，相关账务在人民银行国库进行分账核算。对粮食风险基金、社保基金等在人民银行国库设立分户账，实行分账核算；对往来性财政专户、非税收入汇缴专户等一律销户，其相关收入通过TIPS或POS机刷卡直达国库。通过实施这种标准的国库单一账户制度，不仅能减少政府资金收支环节，简化业务流程，便于账务核算及核对，还能有效规避资金风险，提高资金运转效率。

（三）着眼后治理时代的实际，从提高财政资金效益入手，实现财政资金经营管理上的科学性

财政专户取消后，巨量的财政资金停留在央行国库，远没有过去存放在商业银行财政专户上的收益可观。因此，建议发挥国库的财政政策与货币政策的纽带作用，变“堵”为“疏”，稳健推行地方国库现金管理。在财政部、人民银行的安排部署下，借鉴中央国库现金管理成功经验，建立统一的管理制度和操作规程，按资金性质分别开展地方国库现金管理操作。对诸如社会保险基金等社会公共资金，结合相关法规进行实时现金管理；对财政预算资金，在做好充分测算论证的基础上，结合货币政策执行要求，定期滚动开展现金管理操作。这样，不仅可以从根本上规避财政专户资金管理风险，杜绝商业银行无序竞争，压缩权力寻租空间，提高财政资金收益，而且能够及时为上级乃至财政、货币政策的协调发展提供重要的参考。