县级财政监管的有益尝试
——以湖南省衡阳市为例

●邹祥利 许小保 茹伟雄

省直管县财政体制改革以后，如何发挥市级财政部门对县级财政部门的监管职能，提升财政管理水平，一直是省市财政部门需要面对并解决的重要课题。2013年以来，湖南省衡阳市首次尝试以市财政牵头，组织县级财政部门以交叉检查方式作为开展县级财政监管的突破口，取得了一定成效，探索出了一条新的路子。

一、监管依据

（一）法规制度有规定

根据 《财政部门内部监督检查办法》、《财政部门监督办法》、《湖南省财政监督条例》、2010年 《湖南省财政厅关于加强财政监督的意见》等条例办法的相关规定，实施本次监管。

（二）省级财政有要求

近几年，湖南省财政厅在历次全省财政监督检查工作会议上和印发规范性文件中，都反复强调在省直管县财政体制改革后，市级财政对县级财政监管只能加强，不能削弱。同时在每年公布实施的财政监督工作考核评比办法中都有明确的内容与要求。

（三）工作实际有必要

少数县级财政部门由于内控机制不健全，内部监督工作不到位，以致于违纪违规违法案件时有发生，给国家财政造成损失，损害了党和政府的形象，后果十分严重。由于省级财政管理范围宽，监督难以全面到位，因此，充分发挥市级财政对县级财政的监管职能显得十分必要。

二、具体做法

为了使检查顺利开展，确保所提供的信息真实、准确，重点把好“四关”：

（一）方案关

2013年8月初方案初稿出来后，为了增强方案执行过程中的针对性、有效性，一方面通过网络征求各县市区财政监督部门的意见，另一方面派专人到省市财政监督机制创新联系点的县市财政局和局机关相关科室，实地听取对方案的意见和建议，使方案更加完备。9月9日，正式下发了检查通知，就检查对象、检查内容、检查方式、检查范围、工作步骤、人员组成、工作要求等作出安排部署。

（二）队伍关

这次专项检查共组织30人，分10个组。其中：检查组8个，人员从8个县市区分别抽调人员组成，对12个县级财政局、19个乡镇（街道）财政所（县级随机抽查2个乡镇财政所，城区和南岳区分别抽查1个乡镇或街道财政所）进行检查或抽查，实行组长负责制；巡视组2个，由市局监督检查局局长、副局长分别带队到各检查组工作现场进行不定期地巡视，指导工作。

（三）培训关

检查工作质量如何，查前培训至关重要。第一，编好培训资料。重点突出了财政业务管理机构内部控制的检查评价、预算编制业务的内部监督检查和预算执行的内部监督检查等三个内容；设置相关业务的内部控制检查评估表、重点检查程序表等各类表格，据以记载检查情况。第二，邀请专家讲解。根据财政检查业务性较强的特点，为帮助检查人员掌握有关业务的基本知识，提高工作效率，专门举办查前培训班，请预算科、国库科、经济建设科安排专人就有关知识点进行辅导。第三，规范资料填报。下发说明，专门就资料填报工作进行规范。

（四）程序关

针对各地平时在内部监督检查中出现走马观花、流于形式的现象，要求做到“五统一”：即统一进点见面会和意见交流会的形式、统一工作程序、统一填报财政检查报告、统一资料清单目录和统一工作要求与纪律。

三、主要收获

（一）真实地揭示了县级财政管理中的问题

由于财政内部监督工作的特殊性，检查人员与被检查对象同在一个单位，低头不见抬头见，有的即使发现问题，也视而不见，很难把问题真实地反映出来。通过交叉检查的方式，较好地克服了这一难题。在意见交换会上，检查组如实地指出财政监管中存在的问题，确实让不少县级的财政局长、业务主管人员面红耳赤，震动不小。从目前反馈的情况看，不少县级财政局对存在的问题已在着手整改。

（二）落实市级财政对县级财政的监管职能

一段时间以来，由于认识和客观工作上的原因，市级财政对县级财政监督明显弱化，多数情况下，文件上讲得多，实际工作落实少。这次检查后，多数财政局的同志反映，通过这种检查方式，夯实上级财政对下级财政部门的监督基础，从真正意义上落实了市级财政的监管职能。

（三）促进县级财政部门间的横向交流

省直管县改革后，市级财政监督部门组织县级财政监督部门开展监督活动的次数明显减少，同时县级财政部门间横向交流也随之减少。通过这次交叉检查活动后，再次搭起了县级财政部门之间横向交流的桥梁。大家通过这种检查方式，开阔了眼界，尤其是对一些带共性问题，相互学习、探讨和交流，取长补短。

四、存在问题

（一）预算编制不完整

一是财政总预算编制不完善，不准确，不符合政策目标，导致预算执行率低。有的未将上级财政部门对本地区的返还性收入、财力转移性支付收入和专项转移性支付收入按规定列入本级预算；有的未编制社保基金预算和政府性基金预算。二是部门预算编制不完整，审核不严格。有的未把非税收入全部纳入部门预算；有的将不符合国家政策法规的事项纳入年初预算。

（二）预算执行有偏差

一是追加预算超过规定时间。有的追加预算支出不符合《财政部关于进一步做好预算执行工作的指导意见》（财预【2010】11号）的时间规定。二是财政专户清理不彻底。有的对不符合条件的银行账户未按规定撤销；有的县区经建股开设的银行账户仍然没有归并到国库管理。三是财政资金的拨付不符合规定。有的没有按规定的用款申请及批复拨款、擅自改变拨款单位；有的资金拨付不及时；有的拨付资金手续不健全；有的预算执行不到位。四是随意调整预算、违规追加预算。有的追加经费审批手续不健全；有的违规追加预算。

（三）资金管理有漏洞

一是资金借款手续不全。有的借款没有借款单位申请报告和领导书面批示文件。二是财政借出资金没有及时收回。

（四）内控机制不到位

一是不相容岗位人员没有分设。二是城区财政监督人员多数没有到位。除个别城区外，多数城区财政监督机构从事财政监督工作的人员严重不足，有的甚至不到1人。三是内部监督开展不力。除个别县市区，绝大多数财政部门内部监督未真正落到实处。四是财政监督处理处罚难以落实。由于行政干预严重，多数县级财政监督机构对监督事项开展检查后，难以依法作出行政处理处罚决定，更谈不上监督检查成果运用。五是财政监督手段严重滞后。六是监督人员老化，素质亟待提高。

（五）乡财管理待加强

一是涉农资金发放不及时。二是会计核算不规范，有的未按国家规定组织会计核算，账表不符、账实不符现象仍时有发生。

五、对策建议

（一）认真整改

根据检查中发现的问题，市局要下达整改通知，责成县级财政部门针对存在的问题举一反三，采取措施，认真整改到位。

（二）形成制度

在省直管县财政体制下，大量财政资金的安排向县级财政倾斜，管理风险也随之增大。因此，建立省、市级财政对县级财政监督制度十分必要。根据实际情况，每年由省局或市局牵头，组织所辖县级财政部门至少开展一次以上的专项交叉检查。

（三）加强培训

财政部门业务多，涉及面广，业务操作流程常常更新，财政监督人员必须加强学习，熟悉各种国家的政策和法律法规，才能真正发挥监督的作用。每年由省或市财政局组织，至少举办一次以上财政监督骨干业务培训班，提高财政监督检查人员的业务素质。

（四）完善手段

以省财政厅牵头，列出财政监督信息化建设时间表，加快财政监督信息化建设步伐，为财政监督提供技术支撑。

（五）适度授权

省直管县财政体制下，市级财政对县级监管处境十分尴尬，虽然相关文件规定了市级财政对县级财政的监管职能，但是市级财政对县级财政监管的手段在弱化，已经无法对县级财政进行制约，使得监管效能大打折扣。解决这一问题，省财政可在过去聘任特约财政监督员的基础上，进一步拓展，即在市州级财政监督检查局基础上，加挂省财政监督检查局某市分局的牌子，并赋予相应的职能，除重大财政违规违法事件需经过省财政处理处罚外，其他一般问题由市州财政监督检查局直接处理或处罚，结果报省局备案。

（六）加强指导

省、市两级财政要通过建立市级财政监督机制创新联系点等方式，引导县级财政监督机构在强化队伍建设、推进内部监督、规范财政监督等方面取得新的突破，充分发挥联系点的示范效应，全面提升全市县级财政监督工作水平。