科研事业单位预算管理存在的问题及改进建议

●高 辉

一、科研事业单位预算管理现状

（一）预算编制方面

1、预算编制范围不全面。预算没有全面反映所在单位的收入和支出。以收入预算为例，科研事业单位预算收入应包括政府补助收入、上级补助收入、事业收入、经营收入、附属单位上交收入和其他收入。但实际工作中，多数科研事业单位在编制收入预算时,不切实际地调增了对国家财政补助资金的预期，基本不含或故意压低事业收入、经营收入和其他收入预算，导致预算编制范围不全面，预算决算数据结构和数额差异巨大。

2、预算编制程序不规范,代编预算问题十分突出。多数单位基本上只执行了预算“一上”程序，在财政部下达预算“一下”控制数后，部分科研事业单位的上级部门代下属单位编制“二上”预算上报财政部。“一上”预算中,个别单位甚至只上报基本支出，项目支出全部由上级部门代编上报。

3、预算编制依据不正确。多数单位依据上级部门的通知填列财政拨付的在职人员和离退休人员费用，其中在职人员、离退休人员的年人均定额标准都没有超过2万元。这种支出定额标准无法真实反映科研事业单位人员费用的实际情况，预算管理目标难以实现。

4、预算编制方法不科学。预算编制随意性大，多数单位采取“以支定收”的方法编制预算，既无法正确反映单位的现实需求，也没有充分考虑财政保障能力，失去了预算的控制和约束作用，影响了预算绩效考核工作顺利开展和有效实施。由于事业收入和经营收入无法精确估计，各单位在编制预算时，将支出预算数扣减事业收入和经营收入初步估计数后的差额全部填列为财政拨款收入。

（二）预算执行方面

1、预算对人员费用、公用经费等基本支出丧失约束力。由于财政保障标准偏低，多数单位通过挤占科研经费解决人员费用和公用经费不足的问题，这已成为我国科研体系的“顽疾”。一些单位在不同预算科目间随意调节、平衡，预算编制和预算执行“两张皮”，预算约束性不高。

2、预算对科学研究的保障作用无法体现。调查发现，科研事业单位决算列入的科学研究项目资金中，用于基本建设项目和条件保障建设项目的资金比例过大。这种本末倒置的科研资金分配和使用现实，值得引起高度重视。

3、同等规模科研事业单位间收入差距巨大。近年来，部分科研事业单位蓬勃发展，但同时，更多的科研事业单位因为专业限制、得不到国家相关政策支持等原因,业务出现萎缩。以事业编制接近、在职人员相当的两家研究所为例，效益好的研究所人均年收入是效益不好的研究所人均年收入的2.5倍。

（三）预算监督方面

按照谁付费谁监管的原则，科研事业单位主要接受来自于上级集团公司、上级主管部门的价格审核、科研经费专项审计和科研专项资金审计。对财政资金使用情况、资产保值增值情况、财会制度执行情况、结余资金和国有权益管理等，中央财政仅利用单位上报的预算和决算报告等资料了解相关情况，财政部作为预算管理部门的审核和监督职能未得到有效发挥。对科研事业单位而言，以预算管理、资产监督为主要内容的全面外部监管工作亟待加强。

二、存在问题的原因分析

综上所述，各科研事业单位及其上级部门编制的预算，仅在形式上满足了预算管理的要求，预算数据既不真实也不完整，预算管理工作已经失去实质意义。究其原因，有历史形成的体制机制引发的“后遗症”，也有管理跟不上形势发展造成的制度缺陷，长期与短期的因素交织重叠、错综复杂，科研事业单位预算管理改革迫在眉睫。

（一）不适宜的体制机制是影响和制约科研事业单位发展的根本原因

计划经济时期，每一家科研事业单位均有其特定的任务使命、研究方向和专业技术力量配备，可以说国家配置的资源也造成了其研究方向和任务分工上的局限性。随着我国战略重点的调整，重点发展的科研机构得到了政策强有力的支持，研制任务十分饱满，应对市场选择的能力明显增强。但同时，未列入国家战略发展重点的科研事业单位则出现业务萎缩，基本不具备自我调整和自主发展的能力，出现了强者恒强、弱者萎缩的分化局面。调研中发现，虽然财政部门对于这些困难的科研事业单位加大了资金投入力度，但仍然无法缓解这些单位的窘迫困境。

（二）不完善的管理制度是影响和制约科研事业单位发展的现实短板

现实存在的制度缺陷以及管理缺位仍然成为制约科研事业单位健康发展的“绊脚石”。一是预算科目设置不合理。如在科学技术（科目编码206）类下设款和项，其中03款01项的名称为应用研究——行政运行，03款03项的名称为应用研究——高技术研究。这就为部分单位在科学技术支出中，列支房屋建筑物、专用设备等资本类支出提供了空间。二是定额标准不合理。如截至目前，财政对科研事业单位在职人员、离退休人员定额标准定得比较低。导致一些单位在编制预算时，刻意压低人员工资薪酬预算数额，并对其他项目的预算进行人为的调整，最终影响预算的真实性和可靠性。三是预算编制程序不合理。多数单位没有执行“两上两下”的预算管理流程，上级单位为所属单位代编预算的现象普遍存在，预算编制缺乏严肃性和科学性。四是预算编制方法不科学、不精细，预算编制范围不完整。

（三）不科学的监督机制是影响和制约科研事业单位发展的外部因素

对于科研事业单位而言，其上级集团公司、上级主管部门与其利益攸关，依靠这些部门监督，效果自然十分有限。财政部门仅依据科研单位的主管部门及其相关单位反映的信息制定政策，必然存在偏差和遗漏，应加强预算编制和执行的监督和管理，确保财政资金规范有效使用。

三、完善科研事业单位预算管理的政策建议

（一）加快科研事业单位的分类改革

当前情况下，解决制约科研事业单位预算管理的体制机制问题是根本对策，要在充分做好“顶层设计”的前提下，适时推动科研事业单位分类改革。应将主要从事应用开发的科研机构推向市场，保留从事公益性研究开发的科研机构。这样不但能够减轻财政负担，提高财政对保留的科研事业单位的保障能力，同时也能够有效解决长期制约科研事业单位改革发展的体制机制问题。改革进行过程中，财政部门应充分发挥财政在配置资源、调节收入、促进发展方面的职能作用，建立起科研事业单位高效、节约的保障机制。

（二）进一步建立健全企业事业单位预算管理制度

一是对现行的科研事业单位财务制度、会计制度等规章制度进行修订完善。现行的相关规章制度制订时间较早，虽然部分规章制度又通过陆续发布的补充规定予以完善，但整体看已经落后于科研事业单位的工作实际。二是从预算编制流程、编制依据、编制方法、预算科目设置等方面，进一步细化完善预算管理制度，提高预算编制的科学性。同时，在预算执行、调整、考核方面，严格要求，提高预算的严肃性和约束力。

（三）加大对事业单位预算管理工作的监督检查

建议切实加强对科研事业单位预算编制执行规范、有效的监督检查，确保预、决算反映的信息真实、完整，促进财政对科研事业单位预算管理机制的不断完善。一是监督预算编制。紧密结合预算“二上二下”编制程序开展监督。具体而言，在预算“一上”流程中，监督的重点应当放在核实编制的依据上，确保预算数据真实可信。在预算“二上”流程中，要督促科研事业单位完成“二上”工作，同时要重点关注对“一上”数据的调整原因，确保预算编制质量。二是监督预算执行。结合预算和决算情况，对科研事业单位预算执行情况进行全方位监管，保障重点科研项目顺利实施；对挤占、挪用项目资金等财政违法行为进行及时查处，确保财政资金规范、安全、有效使用；对人员经费等支出定额标准进行调研分析，及时提出调整建议，避免预算编制与预算执行“两张皮”现象发生，提高预算的合理性。三是监督资产使用效率。在全面掌握科研事业单位资产占有和使用情况的基础上，严格控制非科研用资产的比例规模。督促科研事业单位加强科研设施和设备的维护管理，提高使用效率，减少重复购置、避免资金浪费。重点要对科研事业单位资产处置情况开展监督检查，防止出现国有资产流失等问题。