财政政策支持江西现代农业发展问题研究

刘勇

(中共江西省委党校 工商管理学教研部，江西 南昌 330003)

财政政策支持江西现代农业发展问题研究

刘勇

(中共江西省委党校 工商管理学教研部，江西 南昌 330003)

从国外发展经验和我国发展实际看，建设现代农业必须借助政府财政政策的支持。这些财政政策包括实施夯实农业基础设施建设的财政政策，实施完善农业投入导向机制的财政政策，实施促进农业发展方式转变的财政政策，实施提升现代农业经营能力的财政政策，实施增强农业可持续发展能力的财政政策。这些财政政策的实施，对加快江西现代农业的发展，具有重要的推动作用。

财政支农政策;现代农业;江西

当前，加快发展现代农业已是大势所趋。发展现代农业是对传统农业的改造提升，对于转变农业发展方式、促进农村生产力又好又快地发展具有重要的现实意义。推动现代农业发展，必须走市场化的道路，但由于农业先天所具备的基础性、战略性和弱质性特征，要将传统农业快速纳入现代化轨道，还需要政府强有力的宏观调控政策。在政府诸多调控手段当中，经济手段是最符合市场经济规律的，而在所有经济手段当中，财政政策又是实施调控最有力的经济杠杆之一，对现代农业发展有着重大影响。江西是个传统农业大省，目前正处于加快现代农业发展的关键转型期，积极争取各项财政政策的支持并对现有财政政策进行适度优化，营造良好的政策环境，是推动江西现代农业发展的重要战略举措。

一、江西财政政策支持现代农业发展的现状分析

(一)近年来江西财政政策支持现代农业发展的成效。

近些年来，江西各级财政部门根据中央财政支持现代农业发展的各项决策，结合江西发展实际，以抓好现代农业项目建设为抓手，切实提升项目综合效益，有效推动了全省现代农业体系建设。依托优势和特色产业，江西已初步形成财政支农资金支持现代农业发展新格局:对区域性优势主导产业，通过现代农业生产发展专项资金予以支持扶强;对县域优势特色产业，通过县级整合支农资金“以奖代补”方式予以扶持壮大;对乡村特色产业，通过优势产业、“一村一品”等资金进行补助培育［1］。目前，依托财政资金支持实施现代农业项目建设，江西已累计建设标准粮田120万亩、标准化柑橘生态示范基地74万亩，改造标准化鱼池19．16万亩、标准蔬菜田6．9万亩。这些项目建设有效夯实了江西农业的发展基础，促进了水稻、柑橘、水产、蔬菜等区域性优势主导产业的发展。

2008～2012年，借助各项财政政策的支持，江西现代农业发展取得了实实在在的成效:粮食综合生产能力提高到36．2亿斤，年均增产7．24亿斤;柑橘园总面积达到480万亩，位列全国第二位;水产品总产量达到234．7万吨，年均增幅达19．5%;蔬菜种植面积达825万亩，同比增加10万亩。同时，现代农业项目的建设也为农民增收提供了保障:全省标准粮田建设示范区户均年增收349元;柑橘产业项目区果农每年人均直接增收800元以上;标准池塘项目区养殖户年均增收3100元;蔬菜产业项目区每年人均增收近千元［2］。

(二)现有财政政策在支持江西现代农业发展中存在的主要问题。

江西现有的财政政策在促进现代农业发展方面发挥了显著效果，但综合来看，仍然存在着一些问题，特别是在财政支农资金的使用和管理等方面。

1．财政支农资金规模偏小。近年来，我国财政收入呈现高速增长态势，但财政支农资金的增长幅度远远低于每年财政收入的增长率，这与农业在我国国民经济中的基础性地位是不相符的。虽然名义财政支农资金额度每年都在递增，但如果从资金投入增长率中扣除通货膨胀的因素，财政支农资金的总量仍然不高。这一问题与中央和地方财政的支农责任划分不明晰紧密相关:现行政府间财政支出责任划分框架对地方财政的支农责任没有做出硬性规定，导致地方财政支农职责弱化，过分依赖于中央财政支出的投入;加上地方财政资金紧张，以及有些财政政策的制定只顾眼前利益和局部利益，导致地方财政支农职责薄弱甚至缺位，这一体制性原因非常不利于现代农业的发展。

2．财政支农支出结构存在偏差。财政支农支出结构是财政经费中对支持农村生产支出、涉农部门事业费、基本建设支出等各项支出的比例关系，反映国家对农业投入的重点和方向。当前，财政支农支出结构存在偏差主要表现为农业基础设施建设投入不足、农业科技投入比例较低和部门事业费所占比重偏高等方面:财政用于农业基础设施建设的投入不足，直接影响了农业生产条件的改善和农业的可持续发展;财政对农业科技三项费用的支出占财政支农支出比重一直没有超过2%，对农业科研和农技推广支持力度明显不够;涉农部门事业费比重不断上升，严重挤占了其他支农支出，削弱了财政支农资金对农业发展的带动作用［3］。

3．财政支农资金使用效率不高。传统农业向现代农业转变，需要政府投入大量的资金，但一方面是政府财力有限，支农资金供需矛盾尖锐，有限的支农资金投入难以取得政府预期的效果;另一方面则表现为财政支农资金投入重点不突出，安排项目资金时“撒胡椒面”现象较为普遍，由于财政资金投入本身是有限的，使得很多项目都处于资金短缺状态，一旦后继资金不到位，不仅项目荒废，还造成较大的资金浪费和损失。

4．财政支农资金的投入导向机制滞后。发展现代农业光靠财政资金单一投入渠道是不够的，还应注重发挥财政支农资金的投入导向作用，引导各类社会资金投向农业，从而构建现代农业发展的多元化融资渠道。然而，由于农业投资收益率低于市场平均收益率，社会资金缺乏向农业投资的积极性［4］。目前的现实情况是，财政支农政策对社会资金投资现代农业发展的导向性作用还不强，无法有效聚集社会资金，其结果必然导致政府财政资金投入“势单力孤”和现代农业发展所需的资金渠道受限。

二、国外发展现代农业的财政支持政策及经验启示

借助财政政策支持现代农业发展已成国际惯例。纵观世界主要国家的财政支农政策，除了将稳定农产品市场供需作为重点之外，在基础设施、科技支撑、经营机制和环境保护等领域也出台了大量配套扶持政策［5］，有力促进了现代农业发展，值得我们学习和借鉴。

(一)国外财政政策支持现代农业发展的主要类型。

1．基础设施类财政政策。(1)农田设施建设。日本政府以土地改良为中心大力推进农业综合开发:第一阶段以兴建水利排灌设施和农田开垦为重点;第二阶段重点是加快平整土地、修建农道、强化农产品基地建设等;第三阶段以扩大土地经营规模和改善农村生活环境为重点;第四阶段重点是地域性环境保护和创造景观生态。(2)农业机械化补贴。法国于1947年开始实施“莫内计划”，给予农户购买农机20%～30%的补贴，为农场提供25%的乡村道路建设补贴，鼓励建立集体购买和共同使用农机的合作社，到1970年，法国的农业机械化程度已经达到100%。

2．科技支撑类财政政策。(1)为农业科研机构提供经费保障。美国政府高度重视农业科研，科研投入占农业部投资预算总额的2%～4%，资金投向涵盖对各类农业研究机构的投入、对各州的拨款、对竞争项目和特别项目拨款等。(2)为农业推广体系运行提供财力保障。从1914年美国国会通过《斯密—利弗法》起，建立了联邦、州、县三级农业推广系统拨款制度，把科学种田方法、病虫害防治和良种选育等直接推广到农场和农户。目前美国各州农业实验站经费的55% ～60%来源于州政府预算拨款。(3)现代生产要素供给补贴。“绿色革命”之前，印度农业技术水平非常落后，政府采取有效措施将现代生产要素引入农业生产:一是引进高产品种并加快品种培育步伐;二是对农业生产资料价格进行补贴。

3．经营体制类财政政策。(1)引导土地规模经营。在农业现代化过程中，法国出台推动土地集中的有效措施:一是政府从私人手中购买土地，再把买进的低产田及零散土地集中连片，整治成标准农场后低价出售给有经营能力的农场主;二是给年龄在55岁以上的农民一次性发放“离农终身补贴”，鼓励到龄退休的农场主退出土地以减少农村富余劳动力。(2)培育组织化载体。日本农业的重要特点之一是由农协联合分散农户进行集约化经营，日本政府对农协组织在资金上给予大力支持，农协也成为推行政府农业政策和农业现代化路线的代理机构。

4．环境友好类财政政策。(1)支持发展生态农业。2008年，法国颁布“生态农业发展规划”，主要措施有:设立专项基金支持生态农业结构调整、对向生态农业转型的农户提供免税优惠、加强对相关生产部门的技术支持和人员技能培训等。(2)构建生态补偿机制。美国也曾遭遇水土流失、土壤次生盐渍化和地力衰退等问题，进入20世纪后，国会和政府开始制定一系列举措，包括保护储备计划、草地保护计划、农场保护计划、环境质量保护计划、水资源保护计划等，并投入巨资把环境保护与农产品价格支持政策结合起来，有效改良了现代农业发展赖以生存的生态环境。

(二)国外财政政策支持现代农业发展的政策启示。

总的来说，上述国家在推动现代农业发展过程中制定和实施的各类财政政策可以分为直接投入、补贴激励和转移支付三大类型，通过灵活运用以上三类政策，建立了规范高效的财政支农政策机制，同时发挥出了财政支农政策的导向功能:一是花钱换稳定。直接投入有效改变了农业弱质性特点，通过积极打造支农资金整合平台和项目建设，带动支农资金的集中使用，在为农业发展提供必要资金的同时，提高了资金的使用效率;二是花钱换能力。补贴激励可有效稳定农产品供给并促进农民增收，通过招标、委托等方式引导社会力量承担技术培训、疫病防控、生产要素提供等服务，为创新农业经营体制做出了积极探索;三是花钱换安全。转移支付很好地协调了农业发展的当前利益与长远利益、农业与非农业比较利益的矛盾，通过构建农业补偿机制，有效保护了生态环境。

结合上述国外经验和江西发展实际，江西借助财政政策支持现代农业发展的政策取向可归结为:各级政府要充分重视和运用好财政支农手段，积极争取各类财政资金支持，以持续增加投入为现代农业发展提供重要的财力保障，特别是要立足江西现代农业发展的三大现实背景——在农业生产条件恶化和资源约束加重的背景下，改善农业基础设施建设，为现代农业发展提供基础保障;在农村劳动力供求失衡和农民经营观念发生重大变化的背景下，加快农业机械化进程，为现代农业发展提供装备支持;在现代农业加速发展和农业经营体制创新的背景下，支持各类经营主体实现集约化、专业化、组织化和社会化生产，为现代农业发展提供主体保障。

三、借助财政政策促进江西现代农业发展的对策建议

加快江西现代农业发展，必须更好地发挥财政政策的支持和导向作用，全力加快农业发展方式转变，夯实农业基础设施建设，推进农业科技创新，提高农业经营综合效益，增强农业抗风险能力、市场竞争能力和可持续发展能力。

(一)实施夯实农业基础设施建设的财政政策。

面对农业基础设施建设欠账太多和人均资源紧缺的省情实际，江西财政支农政策要着力强化以农田水利为重点的基础设施建设，解决这一制约现代农业发展的薄弱环节和关键问题:首先，持续大力度增加各种投入，优先解决现有中小型农田水利设施的改造升级问题，以“政府补助+农户参与”模式来完善农田水利设施建设机制，并研究建立相应的建设资金绩效管理体系;其次，启动农田水利重点县建设工程，选择一些农业增产增效潜力大、示范引领作用强、群众积极性高、前期建设规划好的地区，作为农田水利建设重点县，以各级财政补助资金为引导，整合集中相关资金，整体推进，使江西农田水利建设水平、功能发挥和管护水平得以显著提升。

(二)实施完善农业投入导向机制的财政政策。

资金少、融资难是江西现代农业发展的瓶颈，要充分发挥财政支农政策“四两拨千斤”的导向和激励作用，合理运用财政补助、财政贴息、税收优惠、金融担保等经济杠杆，采取以奖代补、民办公助、先建后补等方式，建立和完善农业投入导向机制，调动农民自有资金和社会资本等各方面增加农业投入的积极性，加快形成多元化的农业投入格局，为江西现代农业发展提供充足的资金支持。此外，还要大力支持农村金融、保险等服务机构的建设，探索建立农村金融服务机构业务亏损补贴制度，即对正常运作情况下金融、保险机构发生的经营性亏损由政府财政进行适度补贴，以引导社会资本进入农村金融市场［6］。

(三)实施促进农业发展方式转变的财政政策。

目前江西农业发展方式还比较粗放，相关财政政策要着力支持农业发展方式转变和产业结构调整，巩固优势主导产业发展，全力打造一批特色、优势、安全、高效的农产品产业基地:一是继续建设好现代农业生产发展项目，选择适应市场需求的主导产业，突出支持重点，发挥示范效应，着力破解制约现代农业发展的瓶颈问题;二是加快支持农业科技推广体系建设，推动农业科技进步，提高农业发展的科技含量;三是支持农产品质量安全建设，促进农业发展从重数量向数量和质量并重转变，支持制定行业标准，实施农产品质量安全监管，有效提升农产品质量安全水平。

(四)实施提升现代农业经营能力的财政政策。

立足当前农业比较效益低下、农民生产积极性不高的现实，江西要着力完善各类财政支农资金的使用，支持农民提升现代农业经营能力，以最大限度地调动农民生产积极性:一是严格落实各项农业补贴政策，按照“目标清晰、简便高效、有利于鼓励粮食生产”的总要求，完善和强化对农作物良种补贴、农机具购置补贴、畜禽良种和疫病防控补贴等各类补贴的财政支持力度;二是根据农村劳动力市场新变化，有针对性地举办农村劳动力转移培训和新型农民科技培训，在不断调整培训内容和结构的同时，完善财政资金管理方式，杜绝骗取套取财政资金行为，提高农民综合素质，加快培育现代农业发展所需的新型农民。

(五)实施增强农业可持续发展能力的财政政策。

江西自然生态环境良好，但在加快经济发展过程中也将承受较大的生态环境保护压力。江西依托财政政策支持现代农业发展，要立足于自然灾害频繁化和生态环境脆弱化的实际，着力增强农业可持续发展能力:一是推动现有农业生产积极向生态农业转型，对其所需的资金、技术、人员等提供必要支持;二是逐步探索建立农业生态补偿机制，完善退耕还林政策，积极支持灾后生态恢复重建工作;三是鼓励农民参与测土配方施肥项目，扩大项目实施范围，增大资金补贴规模，完善相关管理办法。

［1］江西省财政厅．江西:构建支持现代农业发展有效机制［J］．中国财政，2012，(4)．

［2］宋海峰．江西18．75亿助力现代农业项目生产水平不断提升［N］．江西日报，2012－12－18．

［3］刘廷限．促进我国现代农业发展的财税政策研究［D］．大连:东北财经大学，2012．

［4］曹玉青．现代农业建设的财政政策研究［D］．石家庄:河北经贸大学，2011．

［5］张莉莉，李靖．主要国家发展现代农业的财政政策及其借鉴［J］．财政金融，2011，(12)．

［6］王茂胜．促进现代农业发展的财政政策研究［J］．财政研究，2009，(12)．

责任编辑刘绛华

F812．7

A

1008－6463(2014)02－0032－05

2014－01－20

2014年江西省农业厅重点课题“财政政策支持江西现代农业发展问题研究”、“江西培育新型农业经营主体问题研究”。

刘勇(1982－)，男，湖北宜昌人，中共江西省委党校工商管理学教研部讲师，经济学硕士，研究方向为农村经济学。