转型期大众传媒对公共政策制定的影响

姜寒雪，王胜本

(河北联合大学 管理学院，河北 唐山 063009)

一、转型期大众传媒对公共政策制定的积极作用

近年来，服务型政府的管理理念推进了政府公共管理改革的进程，同时越来越强调政府的公共服务职能，对政策制定的合法性、科学性、民主性提出了更高的要求。大众传媒在转型阶段也发生了新的变化和突破，从原来由报纸、广播和电视为主要媒介组成的传统媒体扩增出了以网络为主要媒介的现代媒体。现代媒体的加入使大众传媒更加有效地促进了政府与公众之间的双向互动，尤其是在公共政策制定的过程中，可以在一定程度上打破决策者脱离群众的目标设定，保证政策的公共性。互联网为政府了解民情、汇聚民智提供了重要平台，网络民意为政府科学决策、民主决策提供了有益参考。

公共政策的制定过程是一个复杂、民主的活动过程，主要是由议程设立、方案规划和方案的合法化等环节构成。

(一)大众传媒促使社会问题进入政策议程

作为公共政策制定的第一和首要的阶段，设立议程是这一过程中起始阶段的功能活动。只有把政策问题纳入政策议程，才能成为政策制定所讨论研究的目标，才能通过政策的执行与监督进一步推动和保证问题的缓解或解决。大众传媒在这个环节起作用的方式有两种，第一种是自下而上的方式，直接通过大众传媒对社会问题进行揭露、调查引起公众的关注和警觉，再通过追踪报道等方式引发公众舆论，舆论一旦形成，就会对公共政策的制定者形成强大的外部压力，迫使其在政策制定过程中考虑和维护公众的这种利益诉求;第二种是自上而下的方式，针对一些社会问题，直接把相关信息发布、传递给相关政府部门，以“内参”的形式引起政府的关注，从而使这些社会问题尽快的被纳入政策议程。

公共政策所具有的公共性不但反映在它是为维护公众利益而制定的有关公共事务的政策规定，而且体现在它要求公众参与到政策制定的整个过程之中。公众能够参与到政策制定过程的先决条件是其所拥有的话语权，公众在相信媒体公信力的条件下，将其表达意愿与诉求的话语权委托、授权给大众传媒，依托大众传媒的媒体话语权和资源渠道表达他们真实的想法和境遇。因此大众传媒已经成为公众利益表达和影响政策制定的重要渠道。进入社会转型期后，由于社会利益群体越来越多，等级划分也越来越明显，利益多元化的格局已经初步形成。在政策议程中，利益集团或者专家团体往往以其所谓的社会地位和专业化水平代表公民表达政策意见，忽视民众自身的真实利益诉求。随着有“第四权力”之称的网络媒介的加入，借助大众传媒提出对所关心的公共事务的政策建议和利益诉求的民众越来越多。网络平台恰恰以其言论自由度高，信息透明度高，参与面广的特点，为社会各阶层和多元利益群体提供了平等参与政策议程的机会。大众传媒是连接政府和社会公众的重要桥梁，也是保障民主政治和公共政策公共性的重要因素，它自身的独特性使它成为促进社会问题进入政策议程的关键渠道和推动力量。大众传媒通过真实的反映和发现基层问题为决策者了解社会问题、了解公众的现实需求提供了重要的信息渠道，而且也为决策者分辨事务的轻重缓急提供了重要的参考依据。在社会转型期，大众媒体所呈现的社会问题引起了政府越来越多的关注和重视，其产生的影响也日益深远悠长。“PM2．5(细颗粒物)事件”引起了公众对空气质量的关注，在担心空气质量对身体健康产生危害的情况下，公众通过网络媒介给相关部门的门户网站和官方微博留言询问，提出建议。通过大众传媒的报道传播，公众所关心的社会问题也引起了政府和社会各界的关注与思考，2012年2月，国务院同意发布新修订的《环境空气质量标准》，增加了PM2．5 监测指标和臭氧8 小时浓度限值监测指标，这也是公众对纳入国标呼声最高的两项指标［7］。

目前我国公民进入政策系统的方式大致有参与选举活动、听证会、信访、社会组织活动、政党活动以及利用网络、媒体等中介工具表达意见，通过这些制度性参与和非制度性参与等形式，公民为公共政策的制定提供了有价值的信息，降低了决策风险，有利于促进决策的科学化和民主化［8］。现代媒体通过网络媒介打破了传统媒体信息垄断的地位，电子政府和微博问政都是民众向政府表达意愿的重要、快捷、有效的途径。政府微博拓展了政府信息公开的渠道，成为政府新闻信息发布的有力平台，在这个平台上可发布新近出台的重要政策信息、大型活动、突发公共事件及关系民生的各类新闻信息，草根和权威的融合决定着政府微博新闻传播有别于一般的微博信息和传统媒介新闻［9］。政府与网络媒体的合作与互动取得双赢结果，微博问政对公共政策的制定产生了新的意义。2011年我国首次将微博引入“两会”，微博成为政府与公众、媒体、民间团体的互动交流平台，成为两会征集民意的最热媒体。国内主流媒体，都开通了相关微博和网站征集两会话题、报道两会内容、了解社会热点话题，以便代表和委员组能够了解真实的民生、民愿，切实地完成代表人民利益的使命，将民众的实际诉求和建议带到两会，引起政府的关注，促使决策者制定出更加科学、民主的公共政策。

(二)大众传媒增强公共政策的民主性

在公共政策的规划阶段，任何人的利益在公共政策决策议程中都应该被公平的对待，也可以说决策面前人人平等，所有利益主体的意愿都可以表达［10］。正如卡尔·科恩的观点，民主是一种社会管理体制，在该体制中社会成员大体上能够直接或间接的参与或可以参与影响全体成员的决策［11］。在社会结构转型的过程中，贫富分化和特殊利益群体的形成是最为突出的两个方面，因此“精英主导”成为了公共政策民主性的重大阻碍。由于弱势群体的文化程度有限，组织团体规模较小，利益表达高度分散化，在公共政策制定的参与中，话语权常常得不到保障。大众传媒自身的独特性使其在传播公众利益表达方面，无论在广度、深度、以及民主范围的扩大等方面，均比其他途径的影响力更为有效。大众传媒利用自身的资源优势直接把弱势群体的利益表达传递给政府决策层和全社会，引起政府的关注和全社会的激烈讨论，从而确保政策决策者尊重该群体的利益选择。在多元利益群体的表达方面，大众传媒维护了弱势群体利益表达的权力，增强了公共政策的民主性。例如，2008年两会首次出现了农民工全国人大代表，这充分体现了大众传媒对公共政策民主性的保障作用，及时推动了我国对弱势群体利益表达机制的完善。

与传统媒介相比，现代媒介使政府的决策信息能更加公开、准确、透明地传达给公众，使公众能及时了解公共政策决策的进展。同时，网络媒介也能够相对真实地反映公众当下的政策需求，尤其是微博的出现，让信息传播权不再只属于精英阶层，普通的民众也可以成为记者，利用微博进行现场直播，从新闻源上保持事件的相对真实性。通过网络媒介反馈给决策者的信息，使决策者在设定决策目标时能综合评估公众的建议，及时调整公共政策决策的目标，从而实现公众和政府之间的双向信息交换和对话沟通，使公众实现真正意义上平等的参与政策制定，并在结果中得到平等的体现。网络参政平台为公众参与政策规划提供了更多的机会。近年来，微博问政的兴起拓展了决策者与公众双向信息传递的渠道，给老百姓创造了一个与决策者直接对话，相互沟通的便捷、平等、高度透明的网络平台。参与微博问政的网民都需要先经过实名认证，这项规定为微博平台创造了更为健康的网络环境，增加了信息的真实、可靠性。公众通过微博平台可以畅所欲言，表达自身的政治情感和政策意见，这一途径增强了公众参与政策制定的积极性，这将有助于提高公民的民主意识，加快阳光政府的建设。广泛而有序的网络公众参与，有利于完善政府决策的科学化、民主化和法制化，也有利于实现政府管理的现代化［12］。近年来我国许多政策的修改和制定都是以公众参与为基础条件，把参考公众的建议，了解公众的需求，双向公开沟通作为决策前提的情况下加以抉择的，例如新婚姻法的修订。大众传媒为政府与公众的双向沟通提供了相对真实和实时的信息平台，提高了公共政策在规划阶段的民主性。

(三)大众传媒调整和完善公共政策

大众传媒在政策合法化阶段代表公众对公共政策的制定进行监督，是其重要的功能之一。作为政策制定者的政府本身具有一定的自利性，各级政府部门人浮于事，以权谋私，行贿受贿的现象屡见不鲜。政府部门对自身的监督往往因为权力系统内的利益关系而受到影响与限制，从而造成政策脱离原有的目标，损害了公众的利益。大众传媒通过披露政府的不法事实，为纪检委和监管部门提供相关线索，保障公众的切身利益，确保公共政策更具科学性。

在政策制定时，由于政策的出台会影响一部分群体的利益，这就不可避免地会出现对政策的抵制情绪和反对的声音。尤其是当政策的制定者也属于利益受损的群体时，维护公众利益与保护自身利益之间就会产生强烈的冲突。如果没有有效的监管体系就会导致政策公共性的偏离。网络监督已经成为群众监督和舆论监督的重要组成部分和关键途径，是对政府服务进行评价、监督的重要平台。大众传媒对公共政策制定过程的宣传报道，在网民的参与下，引发社会各界对政策规划是否合理、公正的激烈讨论，进而形成公众舆论压力，对决策层形成震慑性的警告，有效监督决策者对公共政策的制定过程，从而在一定程度上避免政策制定过程中腐败现象的衍生;确保政策制定程序的合法性。

政策执行时，社会各个利益群体为了保证自身的利益最大化就会发出各种利益诉求，这些诉求可能是合理的，也有可能是不合理的。为了保证公共政策的公共性和政策的顺利执行，大众传媒从客观的角度出发，对公众利益表达进行收集归纳，把相关信息及时反馈给决策层，使政策制定者了解政策方案产生的效果并督促决策者对原有的政策做出适当的调整与完善。及时调整政策方案有助于降低政策执行成本，提高执行效率，保障公众利益的最大化。

二、大众传媒存在的局限性及解决对策

在我国社会转型期，大众传媒对公共政策议程设置的影响机制中，大众传媒作为一个连接公众与政府的公共平台发挥了积极的作用。然而，任何事物都是一个矛盾体，大众传媒也不例外。

(一)大众传媒公共性缺失及解决

1 大众传媒公共性缺失

在高度发达的信息社会里，由于大众传媒已经成为公共领域中沟通公众公共生活各方面力量的主要桥梁和纽带，公众对大众传媒的传播活动依赖程度也越来越高，大众传媒的公共属性表现的也越来越明显。然而，大众传媒却逐渐失去了公众的信任。近年来，媒体报道的信息与真实情况不匹配的现象屡见不鲜。信息欺骗和信息失真的标签已经使媒体的公信力大不如前。正如戴伊所说:“媒体并不是简单地像镜子一样原封不动地‘映照出’现实，就是说，媒体所反映的内容并不是‘现实世界的图画’。［13］”公众在接收到传媒的信息时，开始本能的怀疑它的真实性和可信度，公众开始对大众传媒的公共性发出质疑之音。大众传媒公关性的缺失主要体现在两方面，一方面，部分媒体为一己私利放弃了自己神圣的职业操守和自身的公共性，不对事实做细致调查，或者明知道报道与事实大相径庭仍然编造虚假新闻或不实信息，利用公众的信任欺骗公众，把公众的利益抛之脑后。另一方面，大众媒体热衷于从商业价值的角度出发，想法设法选择有趣的，吸引眼球的字眼作为新闻标题，给公众呈现直观、有趣、刺激但毫无意义的论题。关于公共事件、公共讨论、公共问题的报道信息不断被压缩，剪辑。大众传媒越来越忽视自己的公共性，从公共服务机构逐步向充斥着娱乐化和煽情内容的私营机器偏离。虽然只是部分媒体的过错，但公众却把媒体看作为一个有机整体进行评价，整个传媒体系都面临着信任危机的挑战。

信任危机产生的原因很多，一方面，在市场的竞争中，当短期的经济利益和长远的公共利益发生冲突时，有些媒体往往为了追求经济利益而选择牺牲公共利益，丧失了正义感和道德责任感。有些媒体会制造出一些不符合实际的新闻和报道，或违背新闻传播的公开、真实、客观和有效的原则，有意掩盖事件的事实真相。另一方面，在社会转型期，由于缺乏对市场经济体制下的大众传媒的管理经验，导致了传媒市场的失控，出现一些寻租、腐败等现象，阻碍了大众传媒的健康发展。大众传媒失去了在公众心目中的公共责任形象，使公众对其丧失了信心。

大众传媒如果失去了公信力，那么其存在的价值也就失去了意义。当受众并未从大众媒体渠道获得积极、有效的信息或者获得的只是虚假信息时，媒体的独特性反而会对社会产生严重的负面影响。一旦失去公众的信任，大众媒体也将失去其存在的土壤，遭到公众的反感和抵制。民众可能就会组织成立能为本利益群体代言的、能真正发挥公共属性的传媒团体或平台，自己为自己代言。大众传媒将面临着被公众唾弃，被公众淘汰的结局。大众传媒的失信也会产生连锁反应，大众传媒的新闻影响力，往往会使公众关注的主流新闻成为公共政策议题的导向牌，把政策制定者带向歧路。政府在公众心目中的形象可能也会大打折扣，公众也许会对政府制定的公共政策产生怀疑甚至是抵触情绪。政府制定的政策需要公众的遵守和拥护，如果公众认为政策的结果会损害自身利益需求，必然会在执行过程中表现出抵制行为，要么拖延执行，要么错误执行甚至可能采取扰乱执行的行为。大众传媒也将失去作为公众和政府之间良好沟通互动的桥梁资格。

2 大众传媒公共性缺失的解决途径

“公共性视野强调主体的平等，公共性不是一对多的宰制，也不是多对一的暴政，它是在保证作为主体的私人性、特殊性的基础上，在公共领域自由讨论的一种程序原则［14］。”政府应该采取相应的措施来解决这一问题。

首先，要不断地提高大众传媒工作者的道德素质和政治理论修养。加强传媒工作者的职业精神刻不容缓，通过宣传教育培养和提高传媒工作者的职业道德，使其深刻认识到职业道德的重要性并且建立起高度的社会责任感，进一步强化大众传媒在构建美丽中国，实现中国梦中的积极作用，提高媒体从业者的思想道德操守——始终坚持以“法治”、“公平”、“正义”为标准，忠于自身的职业操守。其次，政府要加大对传媒市场正确引导的力度，不断完善传媒市场的监督体系，针对大众传媒及其工作人员建立起系统，权威的监管、奖赏制度。同时，提高公众的监督意识，创建公众直接参与对大众传媒监督的绿色通道和官方网站。另外，要尽快建立起大众传媒的公信力数据库和信誉评估系统。政府颁布具有强制性的政策制度，在相应的数据库和信誉评估系统中对媒体进行实名认证和信息录入，并根据以往的信誉口碑等综合条件给出官方的信誉值，当发现媒体发布虚假新闻，行贿等不法事实后，就会在数据库和信誉评估系统中记录显示;同理如果该媒体在以后改过自新，再没有发布虚假信息，其信誉值也会根据实际情况而改变。公众通过信誉评估系统可以清楚地了解该媒体的信誉值和可信度。同时，公众经过实名认证注册后，也可以对媒体的公信力进行评价，形成民间的信誉值。这样的系统平台不仅对大众传媒起到了强有力的监督作用，也成为公众判断新闻、信息真假的重要依据。最后，还要确立现代媒体企业经营理念，以现代人力资源管理方式，采用激励机制鼓励媒体工作者以饱满的热情和高度的社会责任感为公众提供真实的信息，为公众提供公平的利益表达渠道，而不是仅作为利益集团的利益表达工具，从管理机制上杜绝“寻租”，“有偿新闻”的乱象，从而营造健康的传媒市场。

(二)大众传媒法律规范不健全及完善

1 大众传媒法律法规不健全

在转型期，现代媒体的出现使得大众传媒发挥出了更大的作用，但是也带来意想不到的问题和挑战。目前，我国完整的《新闻法》还没有正式颁布，使得大众传媒在从事新闻传播活动等活动中，无法可依。法律制度建设的滞后使得政府相关部门对大众传媒的法律监督力度不足，从而阻碍了政府对社会舆论的正确引导，扰乱了政府和公众正常交流的平台。

互联网具有传统媒体所不具有的诸多特点，比如信息畅通和匿名性。当信息畅通和网络匿名这两个特点结合起来时，政府相关部门、大众传媒在对网络中的舆论进行引导时就面临着比在传统媒体中更多的困难和挑战。如今，广为使用的互联网可能导致无序化发展，其最典型的表现形式之一是“信息欺骗”，就是“借助在网络中通过技术的方法伪造出一个以假乱真的信息环境来影响公众”［15］。利用信息网络实施的诽谤、寻衅滋事、敲诈勒索、非法经营等犯罪，使网络媒介不再是一方“净土”。甚至还出现一些职业化的“网络推手”，使信息网络造谣、传谣成为一种组织性较强的犯罪活动，导致信息网络秩序“失范”，网络乱象丛生，影响了正常的经济、社会秩序。另外，对于网络媒介出现后的一些新特点和新情况，现有的法律、法规还没有进行更新，还不能适应网络媒介带来的新特点和新情况，还不能有力的对网络媒介进行管理，使得有些媒体工作者利用法律的漏洞扰乱传媒市场。

2 不断完善大众传媒法律规范

2013年我国公布了《最高人民法院、最高人民检察院关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件适用法律若干问题的解释》(以下简称“新解释”)。新解释为网络空间拉起了一道“高压线”，明确了判断网络诽谤、网络谣言的标准及针对“网络水军”的定罪规定。这使得我国政府在大众传媒管理方面已经有了准绳，有了依据。但这仅是初步建立了我国的媒体法律框架，由于现有的法律、法规存在法律效力低，权威性不够的问题以及法律相互冲突或不一致，并未形成有机统一的整体，也带来了很多问题。因此，我国大众传媒相关的法律法规还需要不断地完善，尽快出台一部符合现代传媒新特点的《新闻法》来补充“新解释”的内容，提高法律的层级，进一步加大法律监督的权威性，来保障公民的表达权和监督权，用法律的手段正确的引导“公众舆论”，使大众传媒在公共政策制定的过程中真正担当起议题构建者、公众代言人、政策宣传者及政策监督者的角色，不断提高我国公共政策制定过程中的科学化与民主化水平。

总之，大众传媒促进了政府与公众的双向信息互换与沟通，尤其是在公共政策制定的过程中可以在一定程度上突破决策者的有限理性，保障政策公共性的实现。政府应该充分认识到大众传媒对公共政策制定的积极作用以及它的局限性，从而正确引导政策决策者制定出更加科学、民主的公共政策。

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