公众参与公共政策的影响因素

石红春，卢昌文

(广东省罗定职业技术学院 思想政治理论课教学部，广东 罗定 527200)

随着社会主义市场经济和政治民主乃至行政民主的迅速发展，我国的公众参与逐渐兴起。公众参与是否有序影响社会的和谐和稳定。党的十六大报告指出:要“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。”［1］党的十七大报告也明确提出，要“推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。”［2］但公众是否能够有序、有效地参与公共政策制定，是受到诸多因素的影响。只有深入分析影响公众参与的主要因素，克服其不利因素，才能引导公众有序有效地参与公共政策，从而推进公共政策民主化、科学化，提高决策水平。

一、公众参与公共政策的影响因素分析

有序、有效地公众参与公共政策是受到诸多因素的影响和制约，主要表现在公民个体、政治体制以及公民社会的成熟程度等方面。

(一)公民个体层面:公民意识强弱

公众参与中的公众是由一个个具体的个体构成的，而这些个体所具有的国民性格关乎公众参与的积极和热情以及参与是否有序、有效地进行。社会成员普遍表现为臣民时，就可能出现极少参与乃至不参与或者参与过度的极端现象，当绝大多数社会成员是公民时，就会出现有序、有效地积极参与。“臣民”在政治涵义里通常是指在皇权君主专制之下丧失政治权利具有奴性的国民，其公民意识特别薄弱，对自身与政府的关系认识不足，缺乏自由、民主、独立、平等、公正意识和法治、权利、义务理念，依附、等级观念、“官本位”、“权威崇拜”和“与世无争”等政治心理盛行。在行为上，臣民更多地表现为麻木不仁、封闭自守、忍气吞声、息事宁人、奴隶主义、自私自利、虚伪、自大、鄙怯、庸俗。这样的人既畏惧公共权力又对权力顶礼膜拜和绝对服从，不敢维护和争取自己的权利，对公共事业、公共善、良好社会、社会正义毫不关心，处于一种原子化的状态。这样的社会个体不会积极主动参与公共事务和公共政策。

公共政策事关每一个公民个体，要体现大多数公民的要求和意愿就需要公民参与公共政策的制定、执行和反馈。现代社会的公民是指具有本国国籍，依据宪法或法律的规定，所有公民之间的关系都是平等的，享受权利和承担义务的人。宪法和法律仅规定和保障社会个体作为公民的资格，而公民本身还是一种社会存在。在现实社会生活中，一个个体成为公民就必须具备强烈的公民意识，即具有主体和独立意识、自由、民主、平等、公正意识和法治、权利、义务理念;能够认识到自己既享有宪法和法律赋予的权利也承担相应的义务;能够清楚地认识到公民在政治生活中是“公权力”的授予者而不是接受者;能够意识到公民的积极参与是监督和制约公共权力扩张，防止权力滥用给公众带来伤害;能够认识到公共政策关乎一个共同体的利益，要使公共政策真正体现公共利益，就必须超越个体利益，摆脱集体行动的困境，参与公共政策的制定、执行和反馈;对公共事务、公共政策和公共生活的全面认识，具备基本道德能力、理性能力和宽容、妥协等公共精神，以及参与的技巧和艺术。只有具备强烈的公民意识才会积极主动参与公共政策，使公共政策科学、公正。因此，强烈的公民意识是公民参与公共政策的重要驱动力。

概言之，公民意识薄弱的个体或群体不会积极热情参与公共政策，只有公民意识强的个体和群体才能有序参与公共政策。

随着改革开放的深入和社会主义市场经济的建立和发展，我国公民权利意识逐渐增强，参与意识、参与能力和水平都大大提高。但是，由于当前的中国社会仍然普遍存在的根深蒂固的“臣民意识”以及受到市场经济追求利润最大化理念的影响产生不讲诚信、不讲道德，只顾拜金、利己、享乐、纵欲的“私民”意识，而非“公民意识”，使得我国仍有部分公民仍然没有意识到自己享有宪法和法律赋予的权利以及承担相应的义务，都普遍认为个人的参与对政府的决策不可能起到什么影响力，不会对政策有任何的改变。在当前经济政治社会生活中，这种臣民和私民文化有着强大的惯性，并限制和压缩公民意识，致使公民参与的积极性、主动性和自觉性较低，甚至出现了公民参与冷漠现象。这种现象可能产生几种不良现象:一是由于缺乏公共意识的人是理性的经济人，在行事前都会对成本收益进行分析，有些国民或参与者不愿意付出高昂的成本，但又想获得收益，因此存在着“搭便车”的心理。“搭便车”的现象导致了公民普遍的不参与、不作为，也使得社会的公共利益难以实现。二是由于公民政治冷漠，对一切事情都会逆来顺受，忍气吞声，但忍到一定程度时就会爆发，根本无法在社会秩序范围内解决问题，容易走向“刁民”、“暴民”，将会冲破社会秩序和法律范围，使政治和社会处于超载状态。这两种情况都不是真正的公民参与。因此，公民意识强弱影响了公民能否普遍地有序参与公共政策的制定和执行。

(二)制度层面:专制制度还是民主政治体制?

公众参与公共政策不仅受到公民意识强弱的影响，而且还受到参与制度和渠道的影响和制约。而公众参与制度不应该仅仅局限于参与公共政策制度本身，还应该涉及整个政治法治制度的设计和安排。

在非民主体制里，统治者垄断一切权力，是自上而下的金字塔层级式结构，层层对上级负责，下位权力对上位权力有绝对的服从和义务，民众对权力也是绝对的服从和义务，形成一套强大的等级结构官僚体系。而国家的政治经济社会生活的运行实际上体现君主个人的权力和意志，其各级官吏都是君主的化身，都没有自己的相对独立性，也无法限制和约束最高统治者的权力。正如孟德斯鸠所说:“在专制政体的国家，权力是全部授予了受权力委任的人的。宰相就是专制君主本身;每一个个别的官吏就是宰相本身。”［3］“专制政体既无法律又无规章，由单独一个人按照一己的意志与反复无常的性情领导一切”［4］。这种专制体制排斥公众参与，摆在平民百姓面前的只有一条永恒的义务—对政令的接受和权力的服从。即使有公民参与，也是被动参与，并且这种参与由于是统治者恩赐的，是以统治者的主观意志为转移的，专制者可随兴之所至加以限制或取消。这样的专制官僚体制决定了高度集中性的政府公共决策体制，是一种科层制的、自上而下的模式，是单向式而非双向互动的流动。也就是说，“在政治与行政二分论的假设中，公共政策一旦形成，权力影响力应从选任的政策制定者自上而下地流向行政管理者，再流向公众。这里并不存在着影响力的逆向流动，即同时也允许来自公众的影响力经由行政管理者沿科层体系向上流动。”［5］同时，行政主体也是理性的经济人，常常会把政策制定与执行权变成谋取自身利益的工具。在权力不受到任何制约和监督的情况下，行政主体为了谋取私利，也会千方百计阻碍公民在政策过程中的参与，增加公民参与的障碍。所以，在专制体制下，由于政府权力不受宪法法律的制约和民众的监督，公民权利又无法受到宪法和法律的保障下，民众不会主动积极参与公共事务，最终难以实现公众参与的制度化和规范化。

公众参与是现代民主法治制度应有之义。现代民主政治内在地要求和希望公民积极地政治参与。那么，民主政治制度是什么呢?民主制度是“对民主本质的规定，是民主政治的基本原则、本质属性、运行秩序，是通过宪法或法律的形式规定的民主权力和权利分配结构的根本准则。从根本上讲，民主制度首先要解决权力的归属问题，即该社会的权力属于何人，什么人享有民主权利，民主政治为谁服务等根本性问题”。［6］“民主是一种政治体制，在这种体制下，普通公民行使对精英的控制;而这种控制是合法的，也就是说，是由精英和普通百姓均接受的一些规范所支持的。”［7］这说明，民主政治制度是对权力和权利分配结构的一系列制度设计和安排，表现为一套外显的宪法和法律规定以及各种组织机构等等，并且实施法治而非人治，由现行法律体系确立的一系列正式制度规范，制约和决定着政治主体的实践活动。这种内在包含法治精神的现代民主政治强调国家权力、国家行为以及国家政治运行的法制化与制度化，同时也规定了现代化政府必须是合法民主的政府。在政府权力被宪法和法律界定和运行的情况下，内在包含法治的民主制度保障了公民对政治的参与权和监督权，同时也阻止了公民的无序参与和过度参与对政治体系的破坏和威胁。这就意味着在民主政治体制下，公民的参与权和监督权必须得到宪法和法律的保护，并且通过体现公民参与权的制度和渠道来保证公民有效地行使参与权，任何公民个体、组织、政府都不能侵犯和剥夺，否则就违法，受到法律追究和制裁。这样的制度设计和安排保证了普通公民参与机制中的自由，一是政治自由，即公民可以自由参与公职候选人的提名、竞争和投票;二是言论自由，即公民可以自由地对国家与社会事务提出建议或表示疑义。［8］这是公众参与制度化得以正常运行的基础性制度。因此，“公民的参与状况与其所在国家或地区的政治环境直接相关，特别是国家的政治制度和政治当局的民主精神。公民参与必须有相应的政治制度保障和政治宽容精神，否则就难以有真正的公民参与。国家的政治制度为公民的参与提供合法的渠道、方式、场所，并且当公民的参与行为受到非法侵害时，保护公民的正当参与权。”［9］

在民主政治体制的基本框架建立起来后，社会个体以及不同的社会利益群体可以表达自己的利益诉求、政治意愿和社会主张，民意的表达、会聚和综合在公共政策中才能得到充分体现，公共政策才能代表社会公共利益，才能成为政治体制存在和运行的内在需求。当然，成熟的民主政治体制并不天然地出现公众关心、积极参与公共决策，但当公共政策损害包括公民个体的公共利益时，公众能够在民主法治范围内争取参与公共决策的权利，从而积极参与公共决策，为其输入自己的要求和意愿，使输入和输出达到平衡，实现公众的公共利益，并促进公众参与公共政策制度化和规范化。这样，公民参与权得以充分体现和保障。假如民主政治的基本框架没有完全建立起来，公民参与权无法切实得到宪法法律制度的保护和保障，难以对权力进行控制，形成与权力的平衡，制度化、规范化的公众参与公共政策就会遭遇阻力。因为基本的民主政治制度没有建立，就意味着公民的政治自由和言论自由(公民可以自由地对国家与社会事务提出建议或表示疑义)的参与权尚未得以有效地行使，公民不能依法对公共权力拥有者的控制，限制和约束他们权力的膨胀，无法给他们施加压力。公民参与公共政策的制定意味着外部监督的加强，在一定程度上削弱、限制、规范了政府行政权力的行使，剥夺了行政主体来自于行政权力所掌握的各项资源。所以，行政主体在权力不受限制和约束的前提下，对公民参与的态度经常是消极甚至是抵触的。

随着改革开放的深入，社会主义市场经济体制的建立和发展，我国政治体制改革也取得一定进展，但总体上仍然滞后。民主政治制度建设尚未完全保障和实现公民的参与权，制度的民主性、正义性和开放性尚未达到能够容纳公众进行广泛政治参与的程度。

(三)社会层面:公民社会的成熟程度

公众普遍、有序、有效、积极地参与公共政策的制定、执行，除了受到公民意识和政治制度的影响之外，还跟公民社会的成熟程度有关系。公民社会是相对于国家和市场而言的，是指公民在国家或政府和营利性企业之外进行自由结社和自由交往的社会公共领域，其主体是由各种非政府、非营利组织所构成的民间组织或公民社会组织。哈贝马斯将公民社会看作“公共领域”，是“国家与市民社会之间通过自由沟通(communication)以形成理解或通过商谈(negotiation)以达成妥协的机制或制度化渠道，如团体、俱乐部、新闻、通讯、沙龙、杂志等由私人构成的非官方组织或机构等。”［10］在公共领域里，公众可以对公共权威及其政策和其他共同关心的问题进行自由的、理性的、批判性的讨论。

公民社会是否成熟健全取决于以下因素:一是公民社会的主体(各种各样的民间组织或非政府组织)是否具有独立性和自主性，独立于政府而非政府的一部分;二是公民社会自身是否实行民主法治?

一个发育健全的公民社会，意味着其具有自己的独立地位和自主性，不再依附政府而存在和发展，而且其自身的存在和发展就必须受到宪法和法律制度的保障，国家或政府等公共权力在任何情况下不能以任何名义去干涉甚至侵害公民社会，具有一套使它免遭国家权力侵害的明确系统的法律保障。公民社会自身也要实行民主、法治、自由、平等等精神，具有保障个人权利与结社自由的独立司法体系，而且，它必须在法律规定的框架内行使对国家的监督与制衡权利，弥补国家职能不足的部分。只有公民社会自身遵循民主、自由、平等、法治等原则，才能避免其组织权力的强大甚至滥用来侵害公民个体的正当利益和危害社会的安定，否则就会出现“坏的”、“恶”的公民社会。只有这样，才能实现全面的公民自由。

在公民社会发展健全的国家中，国家和公民社会相互影响，相互合作，相互监督。公民社会可以起到上通下达的作用。一方面，由于公民社会能够保护个人利益免受国家侵犯，避免了个人与国家的直接冲突，所以成为国家与社会之间良性互动关系的安全阀，成为个体对抗国家的缓冲器。另一方面，公民社会(比如某些民意可以通过报纸、广播、电视等社团组织)能够成为公民个体利益诉求表达的平台，为公民提供了一种极富制度化、组织化的政治参与途径，成为公民畅通有效的利益表达渠道，发挥利益整合的作用，将社会大众的要求输入公共政策系统，转变为政策输出，实现公共政策的公共性、合理性，从而推动国家和社会的良性沟通。

一个不够健全和成熟的公民社会，意味着公民社会尚未相对独立于政府，无法保障公民个体的利益，难以成为公民个体和社会各阶层的利益诉求表达的机制和渠道;公民社会的组织化程度也不高，无法将公民社会里的分散个体凝聚起来监督和对抗强大的国家(政府)权力，无法保护公民个体的利益;公民社会自身的民主法治程度也不高，无法体现自由民主法治平等精神，依然带着较强的官僚色彩;公民社会的自治能力不强，无法承担政府退出之后的权力空间，容易出现无序和混乱状态。这样的公民社会无法吸纳公民个体的加入和广泛参与公民社会承担的社会公共事务。

随着改革开放的深入和社会主义市场经济体制的建立和完善，公民社会也日渐建立和发展，但总体上来说，目前中国的公民社会尚未成熟和健全。首先，国家与社会之间尚未形成制度化的结构关系。随着改革开放的深入，中国国家全能主义已经有所减弱，中国公民社会逐渐从国家中分离出来，但国家权力高度集中和强大的政治体系仍然没有改变，社会尚未获得法治所保障的独立地位。因此，公民社会缺乏畅通的渠道进行政治参与。

其次，中国公民社会自身还存在一些问题。一方面，中国公民社会在总体上仍然不能完全摆脱国家的影响而自主发展，在经济改革还没有彻底完成，经济运行对政府仍有很大的依赖，政治上的变动仍会对经济产生较大影响。另一方面，在社会自组织化程度不高，自我治理能力低下，不少民间组织缺乏独立性和自我生存和发展的能力，还不能够对政府之外的社会事务实施全面的管理，不能有效表达和维护组织成员的利益，缺乏吸引力和凝聚力，不能得到民众足够的信任。［11］

二、公众有序参与公共政策的建议和对策

随着经济社会和民主政治的发展，公众想通过各种途径和形式参与政治，表达利益诉求的愿望和要求日趋强烈。那么，如何使公众能够有序、有效地参与公共政策呢?

(一)公民层面:加强公民教育，提高公民意识

就公民个体而言，公民意识与能力的强弱是影响公民参与广度、强度、深度的重要因素。公众参与要成为公民个体自主自觉的一种活动，而不是外部力量逼迫而被动、消极地参与，最终依靠公众参与意识、意愿和能力。因此，“公民意识的增强和能力的提升是公众参与公共决策的内在驱动力，是公众参与影响力得以增强的动力源。”［12］

公民教育是强化和提升公民意识、公民素养和公民参与能力的重要途径，其目的是培养适应现代民主法治社会的合格公民。公民教育是教育者对全体国民进行民主、自由、平等、法治等政治的价值观以及民主政治的操作性方面的知识的教育，让公民准确地理解自己的基本权利和义务，树立现代民主法治观念，具有权利意识、法律意识、责任意识，公民平等、理性、妥协、法治等公共精神，掌握民主制度的政治知识、参政技巧和技术，能够运用已有的政治知识、参与技术和技巧，有序、有效、理性地参与公共生活和公共政策，而不是从事盲目的，甚至是发泄私愤的危险的行动。

公民教育是教育应有之义。但是，随着人类社会从前现代向现代的转型过程中，本来应该具有理想性和行动性的教育已经逐渐功利和谋生化，沦为经济社会发展的工具和国家以及个人谋生的手段。我国正处于从前现代向现代转型的时期，教育本身已经失去了自己的使命，异化为国家发展和个人谋生的手段，教育者把教育当作自己谋生的手段，同时也把受教育者看成是谋生者，而受教育者也把学习看作为谋生的工具和手段。谋生者仅埋头于自身利益，对公共事业、公共善、良好社会、社会正义没有兴趣，更不会关心。可以说，“现代教育所培养的被必然性铁掌所控制的人是谋生者，不是公民，公民是倾向于通过共同体的安康来寻求自身幸福的人，看重公共事业和普遍的善。”［13］而且，目前在我国学校教育并没有开设公民教育科目，而是开设思想政治教育课对学生进行思想政治教育。因此，要进行公民教育，提高公民意识，就必须进行教育的变革，第一，必须从以义务、责任为本位的思想政治教育向公民教育的转型;第二，必须超越功利化和谋生化的教育，回归教育本质，实施公民教育。

(二)制度层面:深化政治体制改革，完善民主法治制度

公众有序、有效地参与公共政策，除了个体强烈的公民意识外，还需要制度的支撑，需要公众参与的制度化和规范化，更需要民主制度制度自身的发展和完善。当前，我国正处于传统社会向现代社会的转型期，社会利益格局深刻调整和社会利益分化导致的利益冲突逐渐加剧，公民意识日益觉醒，其政治参与和利益表达的要求日益强烈。这些年来，尽管国家为公民提供了多种形式的政治参与渠道，但由于我国民主政治的制度化水平仍然较低，真正有效的参与制度和有效的压力释放机制仍然没有建立，尚未真正做到保障公民的参与权，难以满足公民政治参与和利益表达的需求，公民无法通过正常渠道去解决问题。这样一来，“体制内的政治参与往往流于形式，而公民自觉行动的政治参与则往往采取非制度化甚至非法的形式，政治参与的理性化、制度化、组织化程度比较低。”［14］

因此，随着经济体制的改革和完善，要继续积极稳妥地推进政治体制改革，提高我国民主政治的制度化水平。第一，要逐步落实宪法，实施法治。要将政府或公共权力关进制度的笼子里，建立法治政府，以免政府权力无休止扩张，侵害公民的合法正当权利。当公共权力侵害公民个体权力，让公民能依法保护和捍卫自己的正当利益。第二，在制度设计和安排上，要实现权力分立制衡体制。逐步改变权力高度集中的纵向权力结构，解构统一的整体权力为若干相对独立的范畴，形成各种权力力量均衡的横向权力结构。赋予人民代表大会制、社会协商对话制、听证制、基层群众自治制等制度等享有独立的地位，并充分发挥其利益表达和整合的功能和作用。只有提高民主政治的制度化水平，公众参与公共政策的制度(信息公开制度、回应制度等)和渠道才得以保障。

(三)社会层面:培育和健全公民社会，提高公民社会的民主法治程度以及利益表达功能

由于每个个体力量不够强大足以与权力的对抗力量，同时要避免公民参与公共政策出现无序或过度的情况，因此，在利益与价值取向一致的前提下需要结成社会组织形成合力。培育和健全公民社会可以避免公民参与政治决策受到对抗权力的不正当侵害，也可以提高公民参与的组织化程度。首先，构建协作式的国家与社会关系，形成国家与社会相对独立又相互制衡和良性互动的权力结构。在宪法和法律上明确政府和公民社会的权力界限，严格限制和约束政府的权力，确立民间组织存在和发展的自由及其独立性，避免未独立于官方机构的社会团体背离民间社会的本质属性，异化为官僚组织，使其成为承担公共事务和参与公共政策制定的社会主体，成为制约政府权力的社会力量。其次，要促进公民社会自身实行民主法治，奉行平等、自由等原则，规范、教育、管理公民社会成员，提高成员参与的意识、责任和能力，提高其组织化程度和自治能力，建立高度的组织公信力，发挥应有的利益维护和表达的作用，有效发挥其整合社会、沟通政府和民间的作用。再次，赋予新闻媒体的主体独立性，并使其受到宪法和法律的保护。马克思说:“报刊按其使命来说，是社会的捍卫者，是针对当权者的孜孜不倦的揭露者，是无处不在的耳目，是热情维护自己自由的人民精神的千呼万应的喉舌。”［15］也就是说，在民主社会里，新闻媒体不应为君王唱赞歌，沦为权力的附庸，应是与公权力能够相抗衡并制约和监督公权力的权力。只有新闻媒体的独立性和自主性受到宪法和法律的保护，才能实现各阶层和群众利益诉求表达的渠道，才能承担起限制和约束公权力的重任。

［1］江泽民同志在党的十六大上所作报告，http://news．xinhuanet．com/ziliao/2002-11/17/content_693542．htm．

［2］胡锦涛在党的十七大上的报告，http://news．xinhuanet．com/newscenter/2007-10/24/content_6938568_11．htm．

［3］［4］孟德斯鸠．论法的精神:上卷［M］．北京:商务印书馆，1961．

［5］约翰·克莱顿·托马斯．公共决策中的公民参与:公共管理者的新技能与新策略［M］．北京:中国人民大学出版社，2005．

［6］郑慧．民主制度与民主机制之辨［J］．社会科学战线，2012(2):182-183．

［7］［美］加布里埃尔·A·阿尔蒙德，西德尼· 维巴．公民文化——五个国家的政治态度和民主制［M］．北京:东方出版社，2008．

［8］丁荣生．公民参与度是衡量民主发展程度的标尺［J］．社会科学，1989(1):25．

［9］俞可平．公民参与民主政治的意义［N］．学习时报，2007-01-01．

［10］傅永军、汪迎东．哈贝马斯“公共领域”思想三论［J］．山东社会科学，2007(1):7．

［11］叶长茂．制度转轨的政治艺术——当代中国渐进式政治发展研究［M］．武汉大学出版社，2009．

［12］何艳．实践科学发展观的公众参与制度建构之路［J］．前沿，2011(3):57．

［13］高德胜．政治冷漠与教育的谋生化［J］．探索与争鸣，2013(5):89．

［14］叶长茂．制度转轨的政治艺术——当代中国渐进式政治发展研究［M］．武汉大学出版社，2009:414．

［15］马克思，恩格斯．马克思恩格斯全集(第6 卷)［M］．北京:人民出版社，1961．