论行政问责的效力范围

周海源

（武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072）

论行政问责的效力范围

周海源

（武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072）

作为一种行政活动，行政问责的效力作用于一定的主体和事物，问责的效力范围即由问责的主体范围和客体范围所决定。行政问责效力范围的确定，既有利于保护基于问责形成的法律状态，又能防范问责机关之权力的滥用，保护公务员之正当权利免受不当问责之侵害。行政问责约束的行为主体包括：违法行为人，表明违法行为人需承担相应的不利性后果；问责机关，表明问责机关不能随意撤销、变更问责决定，亦不能对违法行为人进行重复评价；不特定主体，表明其需尊重基于问责形成的法律状态。行政问责作用客体则包括：劳动关系，表明问责机关可以解除与违法行为人的劳动关系；职务关系，表明问责机关可以撤销违法行为人之职务；岗位关系，表明问责机关可以调整违法行为人的工作岗位。

行政问责；主体范围；客体范围；公务员权利

行政问责是一种旨在全面追究和实现公务员责任的监督机制，是法治政府与责任政府的内在要求。行政问责不仅具有规制公务员行为之效能，其同时亦具有保护公务员权利的作用。为此，行政问责的效力范围应当是明确的，如此才能使正当公务活动的开展免受不当问责的干预，而违法行为人也能受到应有惩罚。从法理学的角度分析，行政问责作为一种行政活动，其必然形成某种新的法律关系，这种关系中存在主体与客体这对基本的哲学范畴。行政问责之效力范围的确定，即需要从行政问责法律关系的逻辑结构出发，分别划定行政问责作用的主体和客体，进而确定行政问责的效力范围。为此，行政问责之效力范围即为主体范围与客体范围的集合。

一、确定行政问责之效力范围的现实意义

在传统的行政法学理论中，公务员与行政主体之关系的建构一直受特别权力关系理论的支配。基于特别权力关系，公务员负有不特定之服从义务，行政主体对其内部事项享有绝对的支配权，可以在没有事先的、具体的依据的情况下对公务员予以处罚。由于特别权力关系理论实际上赋予了行政主体对其内部事项恣意处理的权力，特别权力关系所涉之范围成为“法治国的漏洞”，公务员权利未能得到法律的充分保护。

然而，在任何有秩序的人类社会，都需要某种获得全社会普遍遵守的最低限度的规则。这种规则的约束对象，不仅包括公民，亦包括政府。如果政府不接受这种规则的治理，那么它就不可能按照规则来治理社会和国家；如果政府不给这种规则获得普遍尊重的权利，那么它就不能够培养人们对于规则的敬畏之情。[1]基于此，随着法治理念的进一步发展，特别权力关系理论所建构的“法治国的孤岛”正逐渐为法律规则所涵盖。如我国公务员法规定，公务员依法履行职务的行为，受法律保护；公务员非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分。这些规定，实质上是将行政主体与公务员之内部关系纳入法律调整的范围，防止行政主体的恣意。当然，法治国漏洞的弥补，不仅需要从宏观的制度构架方面建立起公务员权利保护制度体系，还需要从微观的角度探讨各种可能对公务员权利造成不利影响的制度因子，并使之完善化，避免其成为公务员权利保护制度体系的漏洞。以上目的的达成，需要通过促进内部法律关系的法治化来实现。即法律对行政系统内部活动及其效力进行完整的规定的，行政机关对内部事务之裁量权即被限缩，行政系统内部法律关系的法治化才成为可能。而行政问责效力范围的明确化对于推动内部行政关系的法治化、保护公务员的正当权利确实具有重大意义——确定行政问责之效力范围，实质上就是限定行政问责权之作用范围及其效应，这种限定可以有效规范问责机关及其他机关之行为，保护公务员的合法权利的意义：

一方面，行政问责之效力范围的确定，有利于规范问责主体的行为，约束其问责权的行使。特别权力关系理论在法治国家内部为行政主体处理其内部事务提供了不受约束的自由乐园，在此乐园内，行政主体对公务员之问责与惩处不受法律保留原则之约束，也可排除司法机关之审查。这种情况实质上为行政主体恣意问责提供了制度支撑。在法治理念的指导下，行政问责之效力范围的确定，则将会使行政问责权之行使囿于此范围。具体而言，从理论上确定行政问责之主体应当为违反具体的法定义务的公务员，则有利于防止行政主体问责范围之扩大化；确定问责主体受问责行为之约束，则有利于防止问责主体对责任人进行反复无常的否定性评价，维护已经生成的行政法秩序；将行政问责之作用事项确立为内部事项，则可防止行政主体通过行政问责侵害公务员享有的宪法和法律赋予的基本权利。

另一方面，确定行政责任之效力范围有利于保护公务员权利。任何个人，包括作为行政主体之组成部分的公务员，在面对强大的国家机器之时总是处于弱者的地位，因而保护包括公务员在内的任何个人免受国家之侵害是法学永恒的主题。当前学者论及公务员权利保障时，多从行政处分程序和公务员权利救济机制等方面入手；[2]而在对行政问责之功能进行分析时，则侧重于强调其监督、质疑和责任追究的功能，[3]而忽略了行政责任制度所具有的保护公务员权利的功能。笔者认为，这些研究尚不足以为公务员依法履行职责提供全方位的保护——下文将论及我国有关行政责任之实体规范的种种缺陷，在这些缺陷尚未得以弥补之前，问责程序和救济机制的完善恐怕难以达到保护公务员之权利的效果。而行政责任之效力范围的确定，则在很大程度上能够起到指导有关行政责任之实体法规范的完善和保护公务员的权利的作用。行政责任之责任人范围的确定，将有利于防止问责范围的扩大化，使没有违反特定的法定义务之人不受行政追究；将问责主体纳入行政责任之效力范围之内，则有利于保护责任人免受问责主体反复的否定性评价造成的多次伤害。尤其是确定行政责任的作用事项范围仅限于公务员基于内部行政法律关系而产生的权利，将公务员享有的人身、财产权排除于行政责任之作用范围之外，将从根本上杜绝行政主体通过问责侵害公务员人身、财产权的可能。因而，行政责任之效力范围的确定，将在更大程度上驱散特别权力关系理论的阴霾，使法治的阳光普照包括公务员在内的每一公民。

除此之外，行政问责之效力范围的确定还可以保护基于问责形成的法律状态，使行政问责制度能够得以真正的落实。现实中，被问责官员在短期内复出的现象冲击着行政问责制度的实际效果，也深受舆论诟病，甚至危害到法律在民众心目中的权威与公正性。而明确行政责任对其他行政机关存在约束力，要求其他行政机关尊重行政问责所生成的法律状态，则可避免其他机关在责任期间内录用被问责官员，从而确保行政问责的作用不被架空。

二、行政问责的主体范围

行政问责首先是作为一项行政行为而存在的，其具有一般的外部行政行为所具有的确定力、不可争力和公定力等效力，这些效力作用的主体范围不仅包括行政责任的承担者，还包括追究行政责任的机关和不特定的国家机关、社会组织。

（一）违法行为人

责任人作为行政责任的直接承担者，其当然受行政责任的约束，处于行政责任的效力范围之内。责任人的范围如何确定，这在理论上尚存在探讨的空间，在实践上也会影响行政问责的约束范围。

笔者认为，行政责任之责任人范围的确定，还需要从行政责任产生的逻辑关系上考察。行政责任产生于“违法行为——法律责任”的逻辑结构中，是违反法律规则中“行为模式”的规定而依“法律后果”承担的不利性后果。也就是说，在“行为模式——法律后果”这一逻辑关系中，行政责任的产生具体化为“违反行政法规范的义务性规定——承担相应的行政法律责任”的过程。在这一过程中，法律为公务员确定的行为模式的基本内核即为义务，这些义务成为公务员承担行政责任的逻辑原点。[4]既然行政责任的产生以行政义务的存在为前提，那么在不存在排除违法性事由的条件下，对行政义务的违反，则必然导致行政责任的承担；而被问责的公务员，也将被限定于违反行政义务的人员范围内。就具体的违法行为人而言，则主要包括违法行政义务的行政首长、执法人员和党委领导成员等。[5]

（二）问责机关

行政问责作为一种行政行为，其具有确定力和拘束力。确定力和拘束力的指向主体均包括作出该行为的行政主体，因而，问责机关——包括上级行政机关、同级行政监察机关和审计机关[6]——也处于行政责任的效力范围之内。

具体而言，确定力是指行政行为对行政主体而言的不可改变力，即行政主体不得任意变更、撤销或废止所作的行政行为。实质确定力作为一种法律效力，其效力范围仅及于作出行政行为的行政主体，是一种要求该行政主体不得任意变更所作之行政行为的强制力。行政行为的拘束力则是指行政行为一经作出后即具有的限制和约束行政主体和相对人行为的法律效力。拘束力的效力范围则及于行政主体和相对方，对行政主体而言，拘束力意味着行政主体必须受其行政行为所创设、变更的权利义务关系的约束。作为一种行政活动，行政问责当然具有确定力和约束力；行政问责之确定力和约束力的指向主体当然包括问责主体，问责主体自然处于行政责任的效力范围之内。如此，在行政责任生成之后，问责主体既不能任意变更已经成立的行政责任及基于该责任所形成的法律状态，也不能任意追加其他责任，避免对公务员个人的名誉、职务和工作反复进行否定性评价而使之遭受多次伤害和困扰。

当然，行政问责之确定力与拘束力并不是绝对的，行政主体在特定条件之下依据法定程序可以变更、撤销行政问责决定。基于维护行政问责之确定力与拘束力的要求，笔者认为我国应当从以下两个方面完善行政问责变更、撤销制度：一是明确规定变更、撤销行政问责的条件，这些条件可以包括问责决定证据不足、法律适用错误、违反法定程序或者发现新的违法事实等事由。二是明确规定变更、撤销的程序，变更、撤销问责决定的程序在严格度上需要与作出问责决定的程序相当，应当包括立案、调查取证、听取意见、作出决定、告知等步骤。如此，才能防止行政主体恣意行政，维护行政问责之确定力与拘束力及其公正性和政府公信力。

（三）不特定主体

作为内部行政行为之行政问责，其不仅具有确定力、拘束力，还具有公定力。行政行为之公定力所作用的主体，则不仅限于行政主体和相对人，还及于行政主体与相对人之外的其他不特定主体。

行政行为的公定力要求行政行为一经作出即被推定为合法有效，其他人即应当对其予以必要的尊重。[7]行政行为公定力指向的主体包括行政法律关系主体以外的其他不特定主体，因而，行政行为一经作出即具有对不特定主体的约束力，不特定主体处于该行政行为所形成的效力范围之内。行政行为的公定力是一种“对世”的效力，即对任何人都具有的效力。不仅行政主体和相对人双方应予尊重，其他组织和个人都具有对行政行为表示尊重的义务，因而它是一种被公认的效力，是社会对行政行为的尊重和信任。相对人和社会对行政主体之社会秩序维护者地位予以认同的逻辑后果即为对其行为及其合法性的认同与尊重。也就是说，行政行为的公定力源于不特定之社会主体对行政主体之社会秩序维护者地位的认同，认同的主体为不特定之社会主体，认同的衍生效力——行政行为之公定力约束的主体即为不特定之社会主体。

行政问责作为一种内部行政行为，其具有行政行为之公定力，因而当然可以约束行政主体及相对人之外的其他不特定主体，不特定主体对行政行为所形成的权利义务关系不得作出相反的意思表示，对行政行为所生成的法律状态也不得任意变更。不特定主体所负的尊重义务表现为消极不作为的义务，表现为其不能为与行政行为相反的意思表示，也不能破坏行政行为所生成的法律状态。法律赋予行政问责约束不特定主体的目的有二：其一在于保护行政主体能够依其意志独立将相关公务员之责任予以实现，使其免受其他主体的干预，维护问责决定的公正执行；其二在于维护行政问责决定的权威性，维护经由问责决定所形成的行政法秩序。

行政问责对不特定主体之效力的确定具有重大现实意义，可以解释被问责官员复出的问题。具体而言，在当前我国行政法治建设过程中，“下马的官员能否‘东山再起’成为了一个在行政问责实践中引人关注的问题。”[8]2010年发生在江西丰城市的“局长变书记”一案即引发舆论轰动。笔者认为，在该案中，原局长甘某被免职后即形成了甘某没有担任公职这一法律状态，不特定主体应当自觉尊重和维护这一法律状态，而不得在短期内将甘某任命为同样具有公务员身份的该局党组书记。

三、行政问责的客体范围

有学者认为，行政问责客体包括组织和人两类，组织即指政府，人即指政府公务员。[9]笔者认为，从法学的角度分析，客体即是指法律关系指向的对象，只有社会主体之外的无意志的客观存在才能成为法律关系的客体。为此，组织与人不能成为行政问责的客体，行政问责的客体应是问责行为指向的对象，表现为被问责人因问责而被克扣的权利。行政问责基于内部法律关系而产生，其作用的客体应当为基于公务员与行政主体之间的关系而产生的权利义务，而不能及于宪法和法律赋予公务员的基本权利或负担的额外义务。公务员与行政主体之间的法律关系主要表现为人事关系，主要包括职位或岗位设置、录用或聘用、考核、任免、晋升、竞聘、奖励、惩戒、培训、调配等过程中形成的权利义务关系。行政问责只能作用于人事关系，具体包括人事关系中的劳动关系、职务关系和岗位关系。除人事关系之外，公务员享有的受宪法和法律保护的人身、财产等权利，则不属于行政问责的作用事项，行政主体不能通过行政问责的方式限制、剥夺公务员的人身、财产等权利，对这类权利的限制、剥夺只能通过行政处罚或刑罚的方式实现。

（一）劳动关系

所谓劳动关系，即是行政主体与公务员之间所形成的以公务员提供劳动、行政主体给予报酬为主要内容的权利义务关系。行政主体与公务员之间的劳动关系的建立是职务关系、岗位关系得以发生的前提，公民只有被行政主体录用为公务员、具备公务员身份后，才可能被行政主体委任以一定的职务，基于这样的职务，也才可以在一定的工作岗位上工作。

公民一旦被行政主体通过法定程序录用，即与行政主体建立了劳动关系，并且具备公务员身份，享有身份保障权，其公务员身份受法律保护，行政主体非经法定程序不得解除其与公务员之间的劳动关系。然而，行政主体与公务员建立劳动关系的目的在于获得公务员提供的劳动，使公务员通过其劳动将该主体所负担的行政职责得以具体实现，从而维护公共利益和公共秩序。如果公务员执行职务的过程中并不以维护公共利益和公共秩序为目的，存在不作为、徇私枉法、玩忽职守的情形或者其他违法违纪行为，那么行政职责将得不到实现，公共利益也得不到维护。在这种情况之下，行政主体与该公务员建立劳动关系的目的即得不到实现，因而行政主体当然需要解除与该公务员之间的劳动关系，并录用其他人员担任公务员，使得行政权得以正常运转，行政活动得以正常开展。因而，公务员与行政主体之间的劳动关系当然处于行政问责的效力范围之内，行政主体可以通过行政问责解除其与公务员之间的劳动关系。

从实然的角度而言，我国公务员法第56条规定，行政处分包括开除处分。根据《行政机关公务员处分条例》的规定，公务员有散布有损国家声誉的言论、组织或者参加非法组织等行为，情节严重的，给予开除处分。公务员法还规定，公务员不履行其义务，不遵守公务员纪律，经教育仍无转变，不适合继续在机关工作，又不宜给予开除处分，予以辞退。无论公务员是被处以开除处分还是被辞退，其与原单位之间的劳动关系自处分、辞退生效之日起即解除，被处分人与原单位即不存在提供劳动和给付报酬的权利义务关系。根据上述规定可知，我国现行立法也已将劳动关系纳入行政问责的效力范围之内。

（二）职务关系

所谓职务关系，就是公务员基于职务担任与履行而与行政主体构成的权利义务关系。职务关系的内容包括：行政主体赋予公务员以一定的职权，使其可以以行政主体的名义行使行政权；行政主体使公务员负担一定的职责，公务员必须依法履行；公务员必须诚实地服务于行政主体，同时享有行政主体赋予的优益权。[10]

从应然的角度而言，职务关系应当处于行政问责之效力范围之内。职务总是与职责相联系的，行政主体委托予公务员一定的职务，则需要公务员合法、合理完成与该职务相联系的工作任务。如果公务员之行为违背与该职务相联系的作为或不作为义务，则行政主体可以降低该公务员之职务层次以示惩罚；如果公务员违反法定义务的情况较为严重，行政主体则可以解除与该公务员之间的职务关系，同时委任新的人员担任该职务以使行政主体之职权得以正常履行。当然，职务关系又分为领导职务关系和行政职务关系，行政问责作用于这两种关系的后果是不一样的。行政主体通过行政问责解除责任人之领导职务时，责任人则不得担任特定的领导职务，但仍可以担任一般的行政职务。而行政问责之作用对象为行政职务关系时，行政职务关系的解除，意味着责任人不得在该行政主体内部担任任何职务。

从实然的角度而言，公务员法第56条规定，处分包括降级、撤职处分，第82条规定，领导成员应当引咎辞职或者因其他原因不再适合担任现任领导职务，本人不提出辞职的，应当责令其辞去领导职务。这里的降级、撤职、责令辞职等行政问责方式指向的事项皆为公务员与行政主体间的职务关系，因而职务关系处于行政问责之效力范围之内。

（三）岗位关系

所谓岗位关系，即公务员与行政主体之间以公务员担任一定的工作岗位为内容的权利义务关系。岗位关系为行政问责之作用事项之一，在公务员违法违纪行为情况较轻，不需给予开除、撤职、降级处分时，行政主体可以将被问责之公务员调离其工作岗位。

岗位关系一般与工作任务相联系，担任一定的工作岗位，则需要完成特定的工作任务。工作任务之分配属于行政主体之内部事项，这些事项当然处于行政问责之效力范围之内。当然，公务员法第9条规定，公务员依法履行职务的行为，受法律保护。公务员只有处于其工作岗位之上，才有可能享有配备于该岗位的行政优益权，也才可以依法履行其职务。因而，公务员非经法定事由不应被调离其工作岗位。然而，法律对公务员之岗位的保护并不是绝对的，在公务员有不履行其法定义务的情形下，行政主体有权通过行政问责而调整公务员之工作岗位，或者取消其执法资格。

从实然的层面而言，我国许多行政规章将岗位关系纳入行政问责之效力范围。如《湖北省行政执法责任追究暂行办法》规定，对行政执法责任人员追究责任的方式包括停职离岗培训或调离工作岗位；《上海市行政执法过错责任追究办法》规定，对行政执法过错责任人给予的行政处理分为离岗培训、调离执法岗位、取消执法资格等；《工商行政管理机关行政执法过错责任追究办法》规定，对应当承担行政执法过错责任的工商行政管理机关工作人员可以作出责令离岗培训、调离执法岗位、取消执法资格等行政处理。因而，无论是从学理抑或是从规范的层面而言，岗位关系处于行政问责之效力范围之内。当然，离岗培训、调离执法岗位、取消执法资格等行政问责方式，一般都具有临时性的特点，责任人认识其错误后即可恢复其原任岗位，因而，此类行政问责之存续期间具有较大的弹性，无需法律对此作出硬性规定。

[1]江国华．宪法哲学导论[M]．北京：商务印书馆，2007：201．

[2]金国坤．论公务员权利保障制度的完善和发展 [J]．国家行政学院学报，2005，（5）：53-56．

[3]姜晓萍．行政问责的体系构建与制度保障 [J]．政治学研究，2007，（3）：70-76．

[4]赫然、亓晓鹏．论行政责任的理论基础[J]．当代法学，2010，（2）：152-160．

[5]余凌云．对我国行政问责制度之省思 [J]．法商研究，2013，（3）：92-100．

[6]朱波．行政问责主体制度的法律思考 [J]．中共福建省委党校学报，2012，（5）：40-43．

[7]江必新，罗英．论行政决定公定力之起点 [J]．湘潭大学学报（哲学社会科学版），2011，（1）：53-57．

[8]赵学通．行政问责制的现实困境及对策研究 [J]．郑州大学学报（哲学社会科学版），2013，（5）：17-19．

[9]陈文静．我国行政问责客体困境实证研究 [J]．兰州学刊，2013，（4）：208-210．

[10]寇春燕．浅议行政职务关系[J]．中国商界，2008，（5）：191．

Scope of Validity of Administration Accountability

ZHOU Hai-yuan
(Law school of Wuhan University,Wuhan Hubei 430072,China)

The scope of validity of administration accountability includes scope of subjects and objects.Accountability authorities couldn't revoke or change administration accountability and punish law breakers repeatedly without legal basis;unspecified subjects must respect legal state created by administration accountability.Scope of objects of administration accountability includeslaborrelations,duty relationsand position relations,which means accountability authorities relieves the labor relationship with law breakers,dismisses duties of law breakers or readjust their position.It helps to protect legal state created by administration accountability,prevent abuse of power of accountability,and defend civil servant from the attack of improperly accountability.

administration accountability;civil servant right;scope of subjects;scope of objects

D912.1

A

1674-7356（2014）-04-0026-06

10.14081/j.cnki.cn13-1396/g4.2014.04.005

2014-03-01

周海源（1985-），广西玉林人。武汉大学博士研究生，主要研究行政法学。

时间：2014-11-20

http://www.cnki.net/kcms/detail/13.1396.G4.20141120.1710.007.html