群众路线与基层政权的民主化改革

王海峰

【摘要】群众路线是党领导国家、治理社会的有效资源，执政党的治国理政离不开群众路线。基层政权是党领导群众的关键链条和基本依托，而群众路线是基层政权运作的内在支撑和基本规定。从政党、国家与社会发展的内在逻辑来看，政党执政是通过建构现代国家制度来掌握和运行国家权力的，即国家制度是政党执政的现代形态，现代国家制度的基本方面就是民主。在当代中国，群众路线在建构现代国家的同时，现代国家制度也赋予了群众路线民主的意义。作为基层政权支撑体系的群众路线就决定了基层政权建设的民主性，以群众路线推进基层政权的民主化就成为转型中国现代国家建设的重要战略基础。从基层政权的构成及运转看，群众路线推进基层政权的民主化改革主要还是遵循民主的群众路线，立足于开发基层政权本身的制度资源推动基层政权制度体系的有效良性运转。

【关键词】群众路线；基层政权；现代国家；民主

【中图分类号】D252 【文献标志码】A 【文章编号】1674—0351（2014）02—0053—11

群众路线是党的根本路线，也是党的政治优势。从中国传统帝国体系解体到现代国家建设的历史实践来看，群众路线是中共在革命中凝聚的政治财富，领导群众发动革命，依靠群众建立国家是党独特的立党建国路径。党执政以来，群众路线更是党领导国家、治理社会的有效资源，执政党的治国理政离不开群众路线。在社会转型期，社会领域中存在的诸多问题倒逼基层政权必须要作出调整，作出改革。但是基层政权的调整与改革不是孤立的，在现代国家制度的建构中，基层政权不仅是治理社会的重要力量，还是国家治理和现代国家制度体系的基础。因此，基层政权的调整与改革既需要充分运用和开发群众路线的资源效应，更需要将之置于现代国家制度建设的理论逻辑和实践趋势之中。

一、基层政权：政党领导群众的基本依托

马克思主义认为人民群众是实践的主体，是历史的创造者，是推动社会历史发展的决定性力量。共产党员“应该站在民众之中，而决不应该站在民众之上。”[1]809作为中国特色社会主义事业的领导核心，中国共产党对群众的领导是实现党的领导的必然要求，在此过程中所形成的政党与群众的基本关系就在于群众拥护与支持政党执政，执政党将党的意志上升为国家意志，通过国家政权领导经济、文化、社会等各项工作，尤其是通过基层政权开展和执行各项与群众利益相关的工作，维护群众利益，使得群众得到实惠。

社会由为数众多的不同个体组成，群众是政权的基础。在勒庞的眼中，群众被称为“乌合之众”，“在每个社会领域，从最高贵者到最低贱者，人只要一脱离孤独状态，立刻便处在某个领袖的影响之下。”[2]99党对群众的领导主要是依托思想上相互统一、组织上相互合作、结构上相互耦合的基层政权与基层党组织。中国传统社会讲“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅”，其对于基层、对于民众的领导更多的是依赖于传统社会的宗法伦理。在中共领导群众建立国家之后，传统的宗法社会被打破，城市社区与市镇乡村成立了各级街道办、居委会、村委会与党委和党支部。政党通过执掌国家政权成为执政党，制定国家政策措施，以国家机器实现对政策的执行实施，以此来凝聚和整合群众，实现党对群众的领导。而具体政策的实施，依赖的是层层传达的官僚体系，最终的落实依靠基层市区乡镇政权。基层政权开展具体工作作用于社会大众，基层政权成了党领导群众关键的中间组织和链条，也就成了政党领导群众的基本依托。

基层政权是国家政权结构的基础。从法理与构成上来讲，我国基层政权包括农村与城市两部分，在农村，是指乡、民族乡、镇一级；在城市，是指不设区的市、市辖区一级。基层政权实现了对于城乡社会角落的全覆盖，是国家政权的底层触角，是与群众直接打交道及与群众利益最密切的部分。基层政权作用发挥得好坏与效率的高低，直接影响群众对于政权与政党的认同，影响党群关系。从宪法与相关法律的规定来讲，基层政权建设及其所开展的工作主要有：社会治理、经济调适、开展政治生活与人才选拔、提供公共产品与公共服务等等。从理论与实践上讲，基层政权是国家政权的基础，基层政权所开展的工作直接联系普通群众，具有独特的综合性、敏锐性与适恰性等特性。基于基层政权所处的位置、所开展的工作的性质、所具备的权力与承担的责任，政党领导群众就必然依赖于基层政权来开展。而政党对群众的领导蕴含于基层政权所开展的服务群众、服务社会的各项经济、社会工作之中。面对社会转型期基层党组织公信力的流失、干部心态的失衡与不作为、政府权威的失灵、社会管理的失控等方面的问题，政党通过思想上、组织上等途径和方式对基层政权进行调适和领导，政党才能真正回归现代政党本色，发挥现代政党功能，成为超脱于基层政权与大众之外的“第三种力量”。这样，既避免了对具体的、纷繁复杂的群众工作的直接管理和介入，又实现了对基层政权和基层社会的科学化领导。

二、群众路线：基层政权运作的内在支撑

在中国经验里，群众路线是在长期的革命、建设、改革的实践中创立和不断发展的，是中国共产党的根本路线。1981年6月中共中央作出的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》简明地将群众路线概括为“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去。”[3]834我们党历来强调和坚持群众路线，把群众路线作为我们党根本的政治路线、根本的组织路线和根本的工作路线。从中国的现代化发展来看，群众路线是中共在革命中凝聚的政治财富，以群众构建政党、从群众构建国家是中共独特的立党建国路径。因为，在总体上群众路线不仅是一种工作方法、工作作风、领导方法，还是一种认识论、组织原则和价值取向，它体现了政治原则与领导方法的统一，政策制定与政策执行的统一，利益表达与利益实现的统一。我们党就是依靠群众路线建立了政权，依靠群众路线巩固政权和发展政权，一定意义上说，群众路线是基层政权运作的内在支撑。

基层政权运作的价值取向是为了群众。人民民主是社会主义国家制度的本质要求， 中国共产党在革命、建设和改革的实践中，一直把人民民主作为国家政权的根本价值取向。在“人民民主”这个概念中，“人民”是个政治概念，其本质就是人民群众的统治。在中国共产党革命、建国的理论体系里，为了人民群众是一切理论和实践的基石。人民群众是社会的主体和主人，坚持把人民群众放在价值主体的位置上，国家政权的价值是为了满足价值主体的需要。邹谠就指出：“群众、群众动员和群众路线的观念，与公民的概念不同，它们是联系公众与个人、国家（或政权）与社会的两种不同渠道。在群众的概念之上，中共创立了与自由民主国家根本不同的政治制度。”[4]130正是在这个意义上，中国共产党把社会主义国家称为人民的国家。毛泽东指出：“人民的国家是保护人民的。有了人民的国家，人民才有可能在全国范围内和全体规模上，用民主的方法，教育自己和改造自己”。[5]1476因此，在我们党的执政体系里，为了广大人民群众的根本利益便是基层政权运作的核心价值取向。在基层政权体系里，人民群众是基层政权的主人，为人民群众服务是基层政权的本质要求。马克思主义认为，在人民当家作主的国家，一切权力属于人民，人民群众是驾驭权力的主体，又是权力的客体，人民群众的根本利益是国家公共权力的归属、目的和宗旨。社会主义国家政权的诞生，使国家权力的公共性和服务性超越强制性与专制性，真正体现了为人民群众服务的本质。实践中具体就体现为基层政权“执好政、用好权”，在这种朴素话语的背后是对政党与政权、政权与群众关系的基本规定。这种基本规定体现在基层政权运转过程中的基本价值取向、组织原则与工作方法上，它要求基层政权秉持全心全意为人民服务的根本宗旨，以人民群众的根本利益为自身的根本利益，无论是党委、组织部门、统战部门还是群团组织都必须认识人民群众利益的至上性。在组织原则上坚持民主集中制，坚持集中指导下的民主与民主基础上的集中相结合，不管党委、组织部门、统战部门还是群团组织，在决策、执行的各个环节，以民主集中制的方式听取群众意见。在工作方法上，坚持“从群众中来、到群众中去”，着重提高基层工作的科学性。对于党员领导干部而言，就是深入群众、深入基层，倾听百姓呼声、基层心声，虚心听取下属与群众的意见和建议。

政权体系是依靠群众路线建立起来的。群众路线对于中国共产党来说，最大的意义就在于革命时期它塑造了一个大众动员型的群众性政党，通过政党组织群众、动员群众、整合群众、教育群众，建立起了国家政权。在中共的建国逻辑中，党与群众的关系是国家政权建立的前提和基础。“中国社会革命以阶级斗争为指导思想，从阶级观念中又引申出群众的观念，中国政党以它的严密的组织和逐渐强大的组织能力，去发动群众，组织群众，引导群众参与政治，所以在革命的过程，中国人民参与政治的格式起了数千年以来第一次的根本变化，农民及贫苦大众下层阶级都变成政治生活中的重要角色，不少上升为干部，最高层的政治领袖也以他们为‘参考群体，这是共产党战胜国民党的最根本的原因。”[6]4革命中的共产党自身的历史使命和革命任务决定了其必须采取广泛的群众动员。汤森认为群众动员是指“获取资源（在这里是指人的资源）来为政治权威服务的过程”。[7]102这就要求党在政治、组织、思想等领域的路线、方针、政策等能够深入社会，甚至深入到具体的家庭和个人，被群众广泛接受，并能够按照政党的意志和理性进行有效整合，形成革命的强大资源。而无论是政治路线取得广大群众的拥护和支持，还是组织结构深入到乡村社会的组织与整合，还是革命理想和政党意识形态的宣传，都离不开对群众的组织和动员，即群众路线的运用。群众路线的运用就是要最大限度地组织和调动所有的社会资源，“党委要领导好社会主义建设工作，实现党的路线和政策，就必须不断地提高党的战斗力和党员的模范作用，充分地发挥政权组织和群众组织的作用。如果包办代替了政权组织和群众组织的工作，就势必把党的组织降低到非党组织的水平，削弱党的领导。”[8]108运用群众路线动员群众最强有力的方式是从组织上动员群众。亨廷顿指出：“没有组织的参与就堕落为群众运动；而缺乏群众参与的组织就堕落为个人宗派。强大的政党要求有高水平的政治制度化和高水平的群众支持。‘动员和‘组织，这两个共产党政治行动的孪生口号，精确地指明了增强政党力量之路。能一身而二任的政党和政党体系可使政治现代化与政治发展二者并行不悖。”[9]371这样，通过组织化的群众运动就爆发出了巨大的能量，一种以群众为基础的国家政权体系就出现曙光。“共产主义运动通过党、军、政的连锁机构发挥作用。三个系统各有自己的组织，并与另外两个系统紧密配合。而且，每个系统都向外和向下深入整个社会，试图建立这一运动最终可以依赖的基层组织和群众基础。”[10]710

基层政权的运作以群众路线为中轴线。基层政权的运作也就是党的执政活动，主要的任务就是运用国家机器实现有效的社会治理，推动社会进步和发展。它包括选举、立法、执行、司法等政治过程，其实质就是收集、表达、整合、实现、保障群众权益的过程，体现为政府在公共价值、公共物品、公共利益以及公共服务等方面满足群众需求的过程和程度。可以说，基层政权运作背后的中轴线就是群众路线。群众路线确保政权有效地运作。因为人大、政府和政协等政权主体能否在各自的系统内通过合理的程序，制定有效的法律、制度和政策，取决于能否科学化表达和实现群众权益。在基层社会，不仅利益的结构是多样化和复杂化的，而且利益之间的冲突和矛盾也是多样化和复杂化的。于是，作为根本路线的群众路线一端联系着政府，一端联系着社会，并通过其组织关系和党员关系，沟通着各类组织之间的关系。这决定群众路线在化解基层社会矛盾和冲突中，具有联系广、覆盖面大、平衡力强的机制优势。只有践行好群众路线，有效沟通党与群众的关系、政府与群众的关系，并在实际的工作中表达群众利益，保障群众利益，解决群众中的矛盾，在感情上、行动上和组织上凝聚和团结群众，才能协调党、政府与群众之间的关系，确保政权有效地运作。群众路线确保政权合理运作。人民代表大会制度、政治协商制度、基层群众自治制度的良性健康运行都要以群众路线为贯穿主线。人大制度遵循一切权力属于人民的规定，密切联系群众，经常听取和反映人民群众的意见和要求，是法律规定的人大代表必须履行的义务。群众路线就规定了基层人大代表具有密切联系群众的义务，有效联系群众是人大代表有效履职的前提和基础，是群众实现自身权利保障的根本途径，基层人大代表必须具备高度的群众性。毛泽东明确认为，人民代表会议就是政权工作走群众路线的最重要的形式，也是群众监督行政首长的基本方法、基本形式。[11]222-223人民政协的主要职能被定义为政治协商，民主监督，参政议政。政治协商与参政议政是各民主党派、人民团体、少数民族人士与各界代表的一个意见表达的过程，在群众路线的作用下，这种意见或建议就是群众的意见，表达的是群众的利益，党对意见处理过程就是一个群众利益表达、整合与实现的过程。同时，人民政协对国家事务的监督，其实质是一种有组织的反映各方面意见的群众性监督。基层群众自治制度是我国的基本政治制度之一，只有在群众路线的实际过程中，居委会、村委会、职工代表大会才能真正成为政党联系群众的制度化平台，才能发挥人民群众的主体性和创造性。

三、国家制度：政党执掌政权的现代形态

政党来源于社会，发源于群众。政党执掌政权的方式有很多，现代国家一般由政党执掌国家政权，故现代政治也是政党政治。从政党、国家与社会发展的内在基本逻辑来看，政党执掌国家政权并不是直接通过政党自身，尤其是简单通过统治的暴力机器，而是通过建构现代国家制度来掌握和运行国家权力，即国家制度是政党执政的现代形态。

第一，确立现代制度体系是现代政治发展和成熟的基本标志。现代政治的基本使命是为了创造有机的公共生活，在根本上，这种公共生活历来是由人和制度所构成。人类作为政治共同体走向文明的实质，其实是建构制度和制度成长有机统一的过程。建构优良的制度体系是人类政治文明发展的最大诉求，也是现代政治发展和成熟的核心价值。亚里士多德认为“政治制度原来是全城邦居民由以分配政治权利的体系。”[12]109新制度经济学的重要代表道格拉斯· 诺思认为，“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范”。[13]225-226制度不仅仅包括一个国家的政治制度、经济制度和社会制度，它还应该包涵着特定社会的传统习俗和行为与文化模式，以及构成制度的规则、规定、规章等。在政治现代化中，任何政治共同体和国家都是为了创造一个稳定且持续的现代制度体系，因为现代制度体系代表了一个特定社会里人们所制定出来的和有组织的实践，它合理界定个人权利和公共权力的范围和界限，合法保障个人自由和社会机体的正常运行，其内核是民主、法治、共和、正义的人类文明一般原则和共识性价值。“国家建设的最高境界就是制度的屹立， 它体现为两个方面： 一方面是制度获得有效的权威， 成为社会稳定和发展的基础与保障；另一方面是制度与经济、社会、文化高度契合， 获得广泛认同， 具有持久的稳定性和持续性。”[14]正如邓小平所说：“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”[15]333现代制度体系是实现国家政权合理运转的依托，国家政权最为有效地运作其实就是现代制度体系的确立和运转。

第二，现代国家建构要求政党以国家制度的方式执掌政权。从现代化趋势来看，现代国家是自近现代以来国家建构的基本趋向。在现代化已经启动，现代社会开始出现的情况下，推进现代国家的成长是国家崛起的关键。[16]27在前现代化时期，人类社会主要以氏族、家族、部族、地方性族群等共同体组织起来，以形成相应的前现代化的政治单位。现代国家则是在特定疆域内的人类共同体，这个共同体在本疆域内成功地垄断合法的暴力机器，并以法律和权威实现有效的统治。“传统国家有边陲（frontiers）而无国界（borders）。”[17]4现代国家则是一种持续运转的强制性政治组织，本质是“垄断合法暴力和强制机构的统治团体”[18]730。历史学家CE.布莱克将现代国家的特点总结为：政治权力的集中（决策的强化）；国家职能比以前政治形式大大扩大；法律规范的普及；现代官僚机制的发展；公民在公共事务中作用的扩大。[19]339-340可以说，国家是现代化得以迅速展开的重要的有效空间，现代国家则是迄今为止人类创造的最有效的政治组织单位，并且在具体的历史场景中越来越多地承担起调适社会和市场的职能。而现代国家与传统国家的一个显著区别就在于，现代国家通常由政党执掌国家政权，体现为政党政治，即政党是现代政治生活的核心力量，社会公众选举政党执政。然而，在政党领导民众进行国家建构的国家里，政党既是执政党，也是领导党。国家的建设需要政党的有效领导，社会的发展需要政党的有效组织，政党是组织社会与整合国家的结构性力量。在这样的国家建设的基本逻辑下，领导与执政必须要得到协调运转和有机统一，根本的方式就是，在执政的过程中实现领导，政党在国家制度的框架内运行国家机制。因为，现代国家建设的本质是制度建设，或者说，现代国家的成长必须通过制度建设来实现。马克思指出：“国家制度只不过是政治国家和非政治国家之间的协调，所以它本身必然是两种本质上各不相同的势力之间的一种契约。”[20]316可见国家制度是国家实现其政治统治和社会治理的基本工具。制度以国家为中介而得以确立和推行，国家则借助制度，实现其政治和社会功能，达到治理的目的。制度在保障国家权力的同时，也保障社会的权利；制度在约束社会权利的同时，也约束国家的权力。制度的保障与约束特性的双向效应，使国家制度在现代国家中自然而然地成为平衡国家与社会的协调力量：国家通过制度，来保障权力的运行；社会通过制度，来保障权利的实现。[21]561于是，国家制度自然就成为现代国家建构中政党执政的现代方式和基本形态。

国家制度是从国家与社会的系统内形成的，以国家制度来执掌政权更具契合性。因为现代国家制度具有相对于社会各阶级阶层的“潜在自主性”。斯考切波认为国家不是“社会冲突的舞台”，也不是“阶级统治的工具”，而是“一套自为的组织”，其具有自身的逻辑和利益，而不必与社会支配阶级的利益和政体中全体成员群体的利益等同或融合。[22]18-30政治组织的原则是适恰性[23]160，正如一定的制度必须适宜于一定的环境，一定的国家制度是在一定的社会条件下，基于一国的基本国情，在变动发展的环境中形成的一国民众的选择。一个城邦一旦完全达到了这种程度的整齐划一便不再是一个城邦了[24]30，一个国家完全达之为整齐划一之后也不成为一个国家了。国家的特殊性决定了政党执政的特殊性。政党执政的特殊性也就要求政党执政必须依托内生于国家与社会系统的国家制度。基于这样一个基本事实，以国家制度的方式实现政权的有效运转是基于国家制度产生与形成的基本逻辑下的必然选择。国家制度的契合性使得其具有自身的优越性。国家制度确定社会秩序，决定社会生活。亚里士多德认为：“对一切政体最重要的一点是借助各种法律在城邦家政的各个领域树立良好的秩序”[24]182。制度确定秩序。在人类的政治生活抑或社会生活中，制度是秩序的基础，对秩序起决定性作用。社会秩序的本质是利益分配，政治秩序的形成与维护则离不开作为主体的国家。在现代国家中，社会秩序的优化要求政府力量的介入，良好社会秩序的实现需要国家制度的作用，法律就是国家制度重要的载体和构成要素。制度决定生活。制度的质量决定了生活的质量，良好的制度内含自由、公正、平等，良好的制度是良善生活的基本保障。国家制度对人类生活本身的影响是决定性的，它直接决定了个体在社会中的角色和能力，从而在社会中建立恰当的伦理准则。

第三，国家制度实现了中国共产党执政的科学化。任何政党要科学有效执政就必须遵循政党执政的基本规律。以国家制度作为政党执政的现代方式是中国共产党执政的基本规律。对中国共产党而言，以国家制度作为执政的基本方式，就是要实现政党执政的制度化和规范化，全面提高党执政的科学化水平，从而推进党的建设制度改革。中国政治发展的基本逻辑是，马克思主义政党的产生，凝聚社会力量，建立主权国家，在党的领导下进行国家与社会建设，在党治国家中塑造制度、规范社会。在中国共产党执政的历史上所出现的以党代政，党凌驾于政府与国家之上的情况曾有所发生，给国家与社会的发展带来了深重的灾难。基于对历史的反思与警醒，实现政党执掌国家政权的制度化、规范化，以国家制度实现政党执政的科学化运转就成为中国历史与现实双重变奏下的理性选择。中国处于社会大转折时期，转型是一个制度变迁与制度创新的过程。政党执政的制度化就是一个制度创新的过程，制度创新在新的时期赋予了共产党新的政治合法性。以国家制度作为中国共产党执政的基本方式，提高了中国共产党执政的制度化水平，有利于科学执政、民主执政、依法执政，有利于更好地保持党的纯洁性和先进性，全面提高党的执政能力和执政水平。

四、民主取向：国家制度建构中的群众路线

现代国家制度是现代政治文明发展和社会理性化的产物，相对传统国家权力的私人性、家族性而言，现代国家权力要由民众来掌握，权力的公有性、共享性和公共性是其内在的基本属性，也就是说，主权在民是现代国家合法性的基础。徐勇在分析现代国家的结构形态时认为，民族—国家是现代国家的组织形式，以主权为核心，民主—国家是现代国家的制度体系，以主权在民为合法性基础。[25]其实，现代国家的构建并不排斥民族国家的形式和基本要素，民族国家的形成和构建不过是近代以来发生的历史现象，民族国家相对于邦国、帝国和绝对主义国家而言，其本身也就是现代国家；而基于现代社会基础之上的现代国家的形成和建设本身就包含现代公民身份和民族的建构，其取向自然是国家和制度的理性化与民主化。现代国家的构建既是国家构建和民族构建双重建构的进程，也是民族国家和民主国家二维演进的产物。从公共权力的来源和运行来看，现代国家形态则主要体现为民主国家，现代国家制度的建构则主要体现为现代民主制度的建构。

现代国家制度的建构是近现代以来中国社会现代化的最主要任务，从现代化的潮流和中国的历史发展来看，结束帝制，确立民主共和的制度体系是中国现代国家建设的内在基本使命。在中国革命的历史中，民主就一直是中国现代国家建设的重要动力。不仅孙中山的民主共和开辟了中国迈向现代国家的发展道路，而且中国共产党的民主建设努力，从新民主主义革命到新中国的建立，从人民民主专政到人民民主理论和制度的设计，就顺应了辛亥革命开创的民主共和的时代潮流，确立了建立人民民主，解放劳动大众的价值理念。于是，民主成为中国现代国家构建的基本诉求和鲜明旗帜。在新民主主义革命时期，中国共产党高举民主大旗，贯彻民主主张，团结一切可以团结的力量，不仅取得了抗日战争和解放战争的胜利，而且与各爱国力量团结协商，建立起了中华人民共和国。“文化大革命”结束后，面对重重危机和困难，以邓小平为核心的党的第二代领导集体以恢复和发展民主为战略核心，重新激活社会发展和制度运作的内在活力，开启了以思想解放为前提，以改革开放为动力的新的经济与社会发展时期。党的十一届三中全会以来，正由于我们始终不渝地坚持中国特色社会主义民主政治道路，人民民主的内容不断扩大、形式不断丰富、实践不断深化，社会主义法制不断健全，党和国家的活力、人民群众的积极性创造性充分发挥，促进了生产力持续发展、社会全面进步，保持了国家政局稳定和社会安定和谐。纵观中国现代国家建设的进程，中国已经确立了人民至上的基本政治原则，走出了一条具有中国特色的民主政治发展道路。党的十八大指出：扩大社会主义民主，加快建设社会主义法治国家，发展社会主义政治文明。社会主义民主已被确认为中国现代国家制度构建的内在属性和基本原则。

群众路线作为中国共产党在中国革命、建国中所形成的一整套理念、制度和政策，它无论是对中国共产党，还是对中国的现代国家建设，意义都是特殊且重要的。基于近代中国社会结构的窘境和国家转型的逼迫，中国最终走上的是一个“党建国家”[26]7的模式，中国就是在党建国家的历史逻辑中走向现代民主国家。在党建国家的战略模式中，战略主体是政党，战略目标是现代国家，而战略力量是群众：中共是在“党—群众”的逻辑中塑造国家和运作国家的，党是通过对群众的动员和组织，运用群众的力量来组建属于群众的国家。因此，从群众的角度来看，是群众路线构建了中国的现代国家，而从现代国家制度的本质和中国现代国家建设历程来看，群众路线在建构现代国家的过程中，现代国家制度又赋予了群众路线民主的意义。

现代社会的形成要求政党与群众的关系民主化。从国家与社会的根本关系来看，国家产生于社会，社会的发展离不开国家，同时又对国家起决定作用。在现代国家建设的理论逻辑中，现代社会的产生是现代国家建立的基础，现代国家建构其实是人类社会摆脱野蛮，从传统生活、生产关系走向现代生活、生产关系的过程。依据马克思的理论，在社会发展进程中，随着个体的主体意识、权利意识的苏醒，诸如契约、法治、民主、自由、个人财产等价值理念的形成，多元竞争、自由平等、民主法治等现代制度开始成为国家建构的价值取向，更重要的是个人的私有财产被法律确认并被保护下来，使每一社会成员都成为独立的物质利益主体，使每一个社会成员成为能够进行自我自主支配的独立的“市民”和“法人”，并在政治和法律领域内获得政治平等。也就是说，人类社会进入到现代社会，民主就必然成为民众的追求和国家的使命。从基本原理看，政党在根本上首先是一个社会组织，政党发源于社会、来源于群众，政党的生存与发展依赖于社会大众的支持，政党的生命力就在于遵从民主的规律和逻辑，时刻和组成社会的群众保持密切的联系，取得群众的支持。从中国共产党与群众的关系来看，党要夯实社会基础，取得群众的支持，就必须确立与群众之间的民主关系。在结构上，党的组织体系就要面向社会，并运作于社会的生产与生活之中，并不断吸纳社会先进的、积极的力量加入到党的组织；在功能上，党的功能体系就要面向社会，领导社会发展，代表社会利益，表达社会需求，服务社会大众。邓小平讲过：党只有紧紧地依靠群众，密切地联系群众，随时听取群众的呼声，了解群众的情绪，代表群众的利益，才能形成强大的力量，顺利地完成自己的各项任务。[15]342在中国，党与人民群众的关系决定中国未来，政党必须融入社会、必须融入群众。在中国社会的大背景之下，党必须建立与群众的民主关系，在理念上树立群众至上，人民至上的观念；在制度设计上尊重和保障人民群众的主体地位，发扬人民群众的首创精神；在具体机制运作上维护群众的相关权益；在作风上，虚心听取群众的意见和建议。把群众路线下的理念、制度、机制、作风创造性地转化为一套民主理念、民主制度、民主机制、民主作风。从整体上建构一整套民主体系，把群众置于这个民主体系的中心与至上之处，党才会源源不断获得资源的供给和力量的支持。从这个意义上来讲，群众路线也是中国共产党的民主路线。

公民身份的建构促进政权与群众关系的民主化。现代国家制度建构的重要基础在于赋予民众权利，确认公民身份，塑造现代公民。从现代国家形成的内在逻辑来看，对民众基本权利的保障和维护，完成公民国家建构是现代国家的显著标志。英国著名社会学家TH马歇尔（TH Marshall）指出：随着现代性运动的全球性渗透与扩张，全世界绝大多数国家的宪法都规定了公民身份的种种权利，使得权利成为现代公民身份的最为显著的特征。“17世纪和18世纪的革命冲突带来了政治参与和成员资格观念的扩张。政治公民概念的形成，是民族国家历史发展的重要附属物，民族国家已成为当代政治生活的主要政治单元。”[27]317实际上，在当今世界，在公民与政权结构体系之间建立合理理性的关系已成为国家建设的普遍共识，这种关系的内在规定和主要表现就是民主。对于社会主义国家的政权来说，更应如此。马克思、恩格斯认为，无产阶级胜利后建立的国家应该是民主制国家。“无产阶级革命将建立民主的国家制度，从而直接或间接地建立无产阶级的政治统治。”[28]239“工人革命的第一步就是使无产阶级上升为统治阶级，争得民主。”[28]293当前，中国国家建设的民主化战略，就是将党内民主与人民民主有机结合起来，不仅使党员，而且使群众成为选拔和监督党的领导干部的基本力量。推进民主是党保持其领导合法性的现实要求。在社会主义国家，党内民主是整个民主发展的原动力；但是就整个国家的民主建设来说，还是要将党内民主和人民民主有机地结合起来，以党内民主推进人民民主，以人民民主完善党内民主。党内民主与人民民主有机结合而形成的民主发展道路，不仅能保证党的领导，改善党在群众中的形象，提高党的领导权威，而且能够保证社会主义民主在稳定和良好的政治条件下得到迅速发展。然而，在经济与社会飞速发展的条件下，基层政权体系的官僚化、科层化的弊端日益放大，其背后是基层政权与群众利益的背离、党群干群间情感的疏离。过度的官僚化和科层化减少了基层干部与群众的沟通交流，拉长了底层群众与政府的距离，直接影响了党与政府在群众中的形象与地位。基层政权与群众关系的民主化，使民主成为政权与群众的润滑剂，基层政权以更少的强制与管控，以民主的方式推动群众的利益表达，以民主的方式保障群众的利益实现，以民主的方式管理群众的组织，使群众拥有更多的影响、支配甚至决定政府的权利，在政府官员的任免、政府决策、政策执行等过程中拥有更多更大的发言权。只有群众不再是被动地接受政府的管理或管控，政府不再是简单和直接地管理，人民至上的民主取向真正决定二者的关系，联系和依靠群众内化为基层政权的内在自觉时，基层政权服务社会、服务群众，为群众谋福利才会转化为现实行动，这时，群众路线就成为保障群众权益的公民路线。

法治原则的确立推动政党与政权关系的民主化。现代国家说到底是一套以权威至上的宪法为核心，以规则、规范和法律为内容的制度体系，法治是现代国家的基础。执政党要有效、合法运作国家政权，就必须实行依法治国，依法治国直接关系到执政党执政行为的合法性。在现代国家建设中，中国共产党作为执政党必然要确立宪法的至高权威，依法进入国家政权组织，掌握和控制国家权力。从政治实践来看，要做到依法执政，关键是要做到民主执政，即政党在民主的体制和机制中，按照民主的理念和程序执掌国家权力，行使执政权力，以法律的方式确保政党与政权之间关系的民主化。坚持民主执政，是共产党在社会主义国家的内在本质要求。实行民主是无产阶级政党的本质属性，人民民主是社会主义的生命，党以民主的方式执政是执政规律的必然要求。坚持民主执政，是市场经济和社会发展的客观需要。随着社会主义市场经济的不断深入发展，自由的社会个体对利益的追求日益强烈，基于契约和权利基础上的公平竞争关系日益凸显，公民的自我意识、参与意识日益增强，这必然要求建立一个民主的体制来表达和实现这些多元的利益；同时，在社会多元分化和新的社会力量不断涌现的情况下，也需要民主的体制来吸纳这些力量，保持政治的动态稳定。坚持民主执政，是巩固党的执政地位的必由之路。共产党成为执政党之后，面临的最大危险是脱离人民群众，最容易犯的错误是滋长官僚主义和各种消极腐败现象，党要增强拒腐防变能力，巩固执政地位，只有遵循毛泽东曾经作出的设想：走民主新路，使人人起来负责，让人民来监督政府。事实上，党政关系的民主化是解决邓小平提出的“着手解决党政不分，以党代政问题”的延续，是转变政府职能、建设服务型政府的利器，是实现政党与政权关系合理化的根本途径。党执政的根本基础就在于获得拥有国家一切权力的人民群众的支持和拥护，基层政权只有在群众路线中，构建以群众为中心的群众工作体系，从更好地实现、维护和发展广大人民群众的根本利益这个最大的政治出发，才能确保执政基础的牢固坚实，从这个意义上说，党的群众路线也是党的民主执政路线。

五、制度运转：群众路线推进基层政权民主

在中国政党国家形态中，党的群众路线作为基层政权运作的内在支撑体系，这种内在的规定要求基层政权必须在领导群众、执掌政权的过程中遵循群众路线。在中国现代国家制度体系的构建中，现代国家制度又赋予了群众路线民主的意义。于是，作为基层政权支撑体系的群众路线就决定了基层政权建设的民主性，以群众路线推进基层政权的民主化就成为转型中国现代国家建设的重要战略基础。从基层政权的构成及运转看，群众路线推进基层政权的民主化改革主要还是遵循民主的群众路线，立足于开发基层政权本身的制度资源推动基层政权制度体系有效、良性运转。

以群众路线运转基层人民代表大会制度。密切联系群众是基层人大的基本义务和主要职责，基层人大制度的规范化运作为基层政权群众工作的开展提供了独有中国特色和中国规定的制度化的平台。基层人大在密切联系群众方面具有着天然的制度上的优势，尤其是基层人大代表本身来源于基层人民群众，负责联系本选区的选民即本选区的群众，这是基层人大联系群众的天然的优势。从制度的角度来讲，基层人大代表由基层群众选举产生，群众选举人大代表为自身发声和保障自身权益，人民代表大会制度提供了基层群众意见表达和利益维护的制度化渠道。但是从总体而言，基层人大密切联系群众的功能发挥不够，基层的能人政治、强人政治突出，基层人大代表在代表群众、为群众代言、为群众谋利益的作用发挥不够，基层人民代表大会制度的制度功能有待开发。这种功能的开发必须在遵循群众路线的过程中，使制度真正运转起来，充分发挥民主的功能。第一，运转人大的选举机制。目前基层人大代表的选举或说基层选举制度改革进展有限。解决这样的困局，只有在制度的保障下，真正使真实的基层人大代表选举制度运转起来，这包括直接选举的逐渐普及、选举提名和竞选的开放、以及人民代表的专业化和常任制等制度的改革，发挥基层人大选举在凝聚民心、汇聚民意上的基本功能，才能赢得民心。第二，运转群众的监督机制。民主程序真正的公平和法制社会的建立都必须让公民有知政权、议政权和参政权。群众对人大和人大代表的监督是保证基层政权不受家族势力和地方恶势力操纵的民主机制。人大机构和人大代表一旦被置于舆论监督之下，他们服务群众的积极性自然会增强，行为操守才会有更高的要求，才会深入基层带动群众、沟通群众、服务群众。

以群众路线运转基层政府民主决策。民主决策主要是要在决策的整个过程中听取群众的意见和建议，决策前的调研咨询、决策中的听证审议、决策后的追踪问责均应该发挥民众在其中的作用。基层政府的民主决策，主要是按照“集体领导，民主集中，个别酝酿，会议决定”的民主集中制的基本要求，发挥领导班子在决策中的作用和功能。在中国的政府决策中，尤其是基层政府决策中存在一个很大问题就是基层“一把手”决策的问题，这种一把手决策为人所诟病之处就在于搞“一言堂”、“一个人说了算”，不听取民意、不听从下级意见，在决策的过程中不考虑本地区本单位的实际情况，搞拍脑袋决策，热衷于搞各类形象工程、面子工程。建立科学民主的决策机制，以制度化的方式实现决策的科学民主，重点是要从横向上和纵向上两个方面综合建构科学民主的决策机制。从纵向上看，决策前、决策中、决策后形成决策的制度化流程与流程的制度化运作。制度化流程在于健全决策前的调研与咨询制度，完善决策中的协商与监督制度，强化决策后的追踪与问责制度。流程的制度化是以制度的建构实现流程的规范化运作，避免决策流程中的随意性、主观性，使得这种决策流程的存在与运作不因主要领导者的变动而变动，塑造决策流程的权威性。从横向上看，首先各项决策必须符合宪法和法律的规定，宪法和法律是基层政权运转所应遵循的基本准则；其次是科学合理的民主决策必须遵循相应的程序机制，比如重要人事任免必须实行常委会讨论进行票决的机制，重大项目的集体决策等，这种对机制程序的遵守是实现决策民主化的重要途径；再次是扩大决策过程中的公众参与，公众的知情权、参与权既是宪法所赋予公民的基本权利，亦是基层政权运转的基本要求。决策过程中的公众参与是减少政府与民众间的矛盾，提高决策的合法性，实现决策科学化的基本要求、有力的载体、方式和手段。

以群众路线运转基层政协制度。我国的社会主义民主主要包括选举民主和协商民主两种形式。党的十八大明确提出：“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。”协商民主极大丰富和发展了中国特色社会主义民主制度的基本内涵，拓展了民主的深度和广度。民主是政协基本工作的主题，政协的主要职能在于政治协商、民主监督和参政议政，协商民主是主要特点。人民政协与协商民主的基本关联在于二者间具有目标的共识性、主体的平等性、结果的包容性，而人民政协在发挥协商民主功能上具有自身独特的优势：体制优势、组织优势、能力优势。[29]各级政协成为实现民主协商，发展社会主义协商民主的有力载体。基层政协践行群众路线，其着力点就在于履行政协的基本职能，不断完善和开拓基层政协的民主协商功能，更好地集中民意、凝聚民心、汇聚民智、服务民众，提高公共决策的质量，提高政党执政的合法性，保障国家权力的正确运行。第一，协商的主体应该扩大。一般协商的主体主要是一些党外人士、专家学者等等，从基层的实际情况看，更应该扩大基层民主协商的主体范围，针对本地区发展的实际问题，多听取一些基层社区、村支两委的意见，多听取普通群众的意见。第二，从协商的层次上看，基层政协的民主协商既要有区县一级的协商，也应该开发乡镇街道政协的协商功能，针对乡镇街道发展中的重大问题和重大决策开展协商，并确定协商的法律地位，使协商成为决策的必不可少的法律性程序，作为民主的基本原则而存在。第三，从协商的深度上来看，协商不应该停留在表面，停留在听取意见和建议的层次，针对协商所反映的问题，所提出的建议，要着力进行解决，强化协商决议的执行，提高协商的实际效果。第四，从协商的渠道来看，拓宽和增加更多的表达和参与的平台，并在此基础上增加协商的内容和领域，使得民主协商既要体现国家形态上的民主，也要体现社会形态的民主。

以群众路线运转基层群众自治制度。基层群众自治制度是中国特色社会主义民主的基础，基层群众自治的发展是基层政权践行群众路线的深化。从现实来看，而今的基层群众自治制度还存在很多问题，诸如：基层政府依法行政与社区（村）依法自治的关系尚未理顺，农村“两委”、“乡村”关系还不协调；金钱、家族、宗教、黑社会操控和干预基层选举的现象时有发生。城市居民行使民主权利的渠道还不够畅通；企业职工民主管理缺乏力度，特别是民营企业和外资企业在职工参与民主管理方面缺乏制度安排。这些都是当前基层群众自治中存在和出现的问题。从发展的角度看，主要还是要在发展基层民主的过程中推进基层自治：第一，积极探索发展基层民主的新途径和新形式。基层群众自治的形式随着社会经济的发展应当不断地开拓，避免基层群众自治过程中基层群众自治组织的行政化倾向，业主委员会、社区居民代表会议和村民代表会议、专门的社区乡村财政工作小组等等可作为基层民主的新途径、新形式。第二，有序发展社会组织。社会组织的一个重要职能或运行的基本原则就在于自我管理、自我教育和自我服务。社会组织具有独立于政府与市场之外的组织功能，基层社会组织在实现基层民意汇集、代行政府部分职能，完善社会治理体系方面具有自身的独特优势。在政府与市场之外培育社会自组织，扩大社会组织自治的范围，推动社会组织的有序发展，是推动基层民主自治的有效和有力途径。第三，用法律规范基层民主。基层民主的有序发展依赖于一定的法律和规范，以法律法规对基层群众组织的权力责任义务予以明确和规范，以程序民主的进步推动基层群众的有效参与，以基层群众的参与建构实质民主的进步。

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[责任编辑郭彦英]