从监管角度看交叉性金融产品和服务中的消费者保护

陈 晨

(中国人民银行济南分行，山东 济南 25002)

一、引 言

自2007年美国次贷危机爆发以来，国内外关于次贷危机的反思很多。金融机构过度放贷和不向消费者披露以次级抵押贷款为基础的交叉性金融产品的真实风险被公认为是危机形成的重要原因。美国监管机构为提升全球市场份额和竞争地位，而忽视金融消费者保护等其他监管目标，放任金融机构在创新和推销金融产品过程中不考虑消费者的承受能力和实体经济现实需要的做法，也被认为是导致次贷风险不断累积和危机爆发的一个深层次原因［1］。因此，美国等世界各主要发达国家在危机后都空前重视金融消费者保护问题，纷纷将金融消费者保护作为与金融稳定、审慎监管并重的监管目标，并成立专门的金融消费者保护机构。

我国金融市场仍处于产品结构简单、衍生品市场不发达、杠杆使用受到严格限制的初级阶段，交叉性金融产品从种类和复杂程度上都不能与发达国家相比。但是，以理财产品为主的交叉性金融产品发展迅速，2012年仅银行理财产品的余额就超过6万亿元，流量规模超过20万亿元［2］。除此之外，基金管理公司特定客户资产管理业务、证券公司集合理财计划、信托公司集合资金信托计划等个人消费者能够直接获得的交叉性金融产品也迅速发展，一旦运作失败，会直接损害消费者的利益和打击消费者对市场的信心，当交易规模足够大时，有可能引发一定范围的恐慌，进而影响金融稳定。所以从维护金融稳定的角度，有必要加强交叉性金融产品和服务领域的消费者保护工作。

针对交叉性金融工具的研究，周伟忠等［3］按照金融业混业经营的三个发展阶段，将跨行业交叉性金融工具分为银证保一般战略合作阶段的交叉性金融工具、(准)金融控股公司阶段的交叉性金融工具和全能银行阶段的交叉性金融工具。汪其昌［4］研究了信托产品作为一种最典型的交叉性金融工具的表现。盛文军［5］认为，交叉性金融工具创新主要集中在银行与证券、银行与保险、证券与保险之间的业务合作和融合。王海龙［6］认为，跨行业交叉性金融工具仅指银行与证券、银行与保险、证券与保险之间的业务合作和融合，不包括已发展成为组织架构的金融控股公司。许莉等［7］未对跨行业金融工具作概念性表述，但提及同业拆借、银证通、银证转账属于跨行业金融工具。中国人民银行枣庄市中心支行课题组［8］则从运作模式的角度，研究跨市场交叉性金融工具。可见，对交叉性金融工具的研究主要集中于2006年即中国加入世界贸易组织后在全国范围开放金融领域的时间，而且，已有研究很少对交叉性金融工具下定义。

交叉性金融业务的提法，可能始于2005年人民银行发布的《中国金融稳定报告》［9］。该报告认为，交叉性金融业务是指一项金融业务跨货币市场、资本市场、保险市场等至少两个以上金融市场或跨银行、证券、保险、信托等至少两个以上金融行业，可能蕴涵着跨行业、跨市场金融风险，当前应当加强中国金融业防范和化解跨行业、跨市场金融风险的能力。与此分析相印证，对交叉性金融业务的研究最初聚焦于风险控制［10－13］。2008年，研究视角扩展到区域性业务发展［14－16］。2008年爆发全球性金融危机后，出现交叉性金融业务法律监管的研究［3］。此外，针对某一交叉性金融业务领域发展的研究持续存在［17－21］。

本文认为，“交叉性金融工具”是从功能角度使用的概念，“交叉性金融产品”是从交易角度使用的概念，利用一种交叉性金融工具，可以创造出多种交叉性金融产品，因此二者并不完全对等。“交叉性金融业务”是针对金融机构等金融服务提供者使用的概念，针对金融消费者，宜使用“交叉性金融产品与服务”这一概念。由于交叉性金融业务还包含一些只在金融机构之间交易的交叉性金融产品和只能被金融机构使用的交叉性金融工具，因此交叉性金融产品与服务的外延要小于交叉性金融业务。

何谓“交叉性”，国内学者和监管机构通常解释为“跨市场”、“跨行业”。但是“跨市场”这种表述比较模糊，因为金融市场按照不同标准可以作多种类、多层次的划分，同一行业内的金融市场也可以有多种分类。例如，某种只是投资于短期信贷资产和票据的银行理财产品，虽然投资对象也跨短期信贷市场和票据市场这两个金融市场，但是由于其投资对象并未跨行业，也不属于我们通常所说的交叉性金融产品。而银行理财产品目前之所以被广泛认为是交叉性金融产品，主要是因为银行滚动发售的理财产品所对应的“资产池”中，一般同时包括股票、基金、货币市场工具等来自不同金融行业的产品。因此，“跨市场”是交叉性金融产品的一个特征，但不是基本特征，“跨行业”才是金融产品和服务之所谓“交叉性”的基本特征。

二、我国交叉性金融产品和服务中消费者保护现状

(一)金融消费者保护法制建设整体滞后，尚无金融消费者的法定概念

我国尚没有关于金融消费者保护的专门立法，距离形成金融消费者保护法律体系还有很长的路要走。金融消费者保护法制建设整体滞后主要表现在以下三个方面:

1.《消费者权益保护法》不适宜保护金融消费者。该法作为消费者保护方面的基本法，所规范的商品和服务主要是实体经济中的商品和服务，所规范的经营者也是实体经济中商品和服务的生产者、销售者，没有考虑金融产品和服务的特殊性以及金融行业的特殊性，只适合在实体经济领域发挥作用。

2.金融消费者保护近年来才逐渐受到监管机构重视，相关规定的立法层次较低，且不成体系。2005年以来，旨在保护金融消费者知情权、选择权等权益的条款才越来越多地出现在各行业监管机构针对交叉性金融业务出台的部门规章中。随着各监管机构分别设立金融消费者保护部门，各监管机构的金融消费者保护职责才通过中编办批复得以明确。在法律层面，《中国人民银行法》和《银行业监督管理法》等均未赋予监管机构保护金融消费者的职责，金融消费者保护也未被纳入监管目标。《银行业监督管理法》第3条虽然规定“银行业监督管理的目标是促进银行业的合法、稳健运行，维护公众对银行业的信心”，但是该法对公众信心的维护是通过银行业合法稳健运行而非保护消费者实现的。

3.金融各行业基本法对金融消费者保护只有原则性表述，鲜有具体内容，保护目标不明确，操作性不强。《商业银行法》、《证券法》、《保险法》等金融各行业基本法虽然在立法目的中有保护“存款人和其他客户的合法权益”、“保护投资者的合法权益”、“保护保险活动当事人的合法权益”等原则性表述，并对交易当事人应遵循诚实信用原则或自愿、公平交易原则等有一般性规定，但是从内容来看仍然侧重于维护金融机构的安全与效益，忽视金融消费者保护，未将金融安全与金融消费者保护联系起来。并且，对于金融消费者在购买金融产品及享受售后服务和接受金融机构服务过程中应当享有的安全权、知情权、选择权、公平交易权、隐私权等权利还缺乏明确规定，对金融机构应当承担的公平对待客户、保护客户信息、信息披露、风险提示、为客户提供投诉救济渠道等义务也没有明确规定。

上述法制建设的滞后，造成我国尚无金融消费者的法定概念，关于金融消费者的内涵和外延，至今仍停留在学界讨论和监管机构规范性文件层面。

(二)交叉性金融业务领域存在监管规则不协调、监管盲区和消费者保护规定不协调等问题

我国各金融监管机构按金融机构类型划分监管权限的“机构监管”模式，正日益滞后于金融业交叉融合的发展形势［22］。在交叉性金融业务领域，性质相同或相似的交叉性金融产品因发行主体不同，分受各行业监管机构监管，导致存在监管规则不协调、监管盲区和消费者保护规定不协调等问题。

1.“机构监管”模式导致监管规则不协调，并可能引发“监管套利”问题。以资产管理为例:资产管理是证券基金行业的传统业务，但近年来银行与信托的资产管理业务快速发展，管理资产规模远超过证券基金行业。如2011年底证券公司资产管理业务规模仅0.28万亿，而信托公司资产管理业务规模4.8万亿，银行理财产品余额4万亿元，证券公司资产管理业务规模不及银行和信托业的零头［23］。但由于证监会2012年以来加大了对证券公司资产管理业务的政策支持［24］，资产管理投资范围放开①如证监会2013年6月26日发布的《＜关于修改证券公司集合资产管理业务实施细则＞的决定》(中国证券监督管理委员会公告〔2013〕28号)，扩大了证券公司集合资产管理计划的投资范围，由原来的“应当投资中国境内依法发行的股票、债券、证券投资基金、央行票据、短期融资券、资产支持证券、中期票据、股指期货等金融衍生品、保证收益及保本浮动收益商业银行理财计划以及中国证监会认可的其他投资品种”，修改为“可以投资中国境内依法发行的股票、债券、股指期货、商品期货等证券期货交易所交易的投资品种;央行票据、短期融资券、中期票据、利率远期、利率互换等银行间市场交易的投资品种;证券投资基金、证券公司专项资产管理计划、商业银行理财计划、集合资金信托计划等金融监管部门批准或备案发行的金融产品;以及中国证监会认可的其他投资品种”。，同时由于银监会对银行同业业务和表外业务监管规范不断加强，证券公司资产管理业务快速发展，在一年时间里从2011年底的0.28万亿增长至2012年底的1.89万亿元，证券定向资产管理业务成为银行将表内信贷类资产(主要是票据资产)转移至表外的主要通道。

2.“机构监管”模式导致了监管盲区问题。以投资理财服务为例:目前我国金融市场上活跃着一大批提供委托理财服务的民间机构和个人，如各类理财工作室、投资咨询公司、“阳光私募”等。它们不属于任何金融监管机构管理，但是却从事着与金融机构类似的委托理财服务。对其合法性，最高法院的倾向性意见认为，在原则上，凡是依法具有独立民事主体资格的法人和自然人都可以作为委托人签订委托理财合同［25］。但是现有金融监管机构的监管权限不及这些民间机构和个人，现有的监管规则不能对其发挥作用，消费者购买了游离于金融监管之外、处于“监管真空”的这些服务，不能像在金融机构购买类似服务那样得到同等保护。

3.“机构监管”模式可能导致消费者保护规定不协调。我国现行立法和监管体制以按金融机构分业监管而非功能监管为创设思路，面对新型交叉性金融产品与服务，基本法律往往无法涵盖，只能依靠监管机构出台监管规章。而各行业监管机构在部门立法方面“各自为政”，对信息披露义务等金融机构应普遍向消费者履行的义务多有不同规定。

可见，我国还没有关于整个金融业的消费者保护规定，现有的相关规定散见于各行业监管机构的部门规章和规范性文件中，虽然各监管机构的消费者保护规定有趋同趋势，但是仍在很多方面不相协调。

(三)“一行三会”的消费者保护工作缺乏统筹规划和协调、各自为政的状态不利于消费者保护

2008年金融危机后，认识到保护金融消费者的重要性，我国也积极开展金融消费者保护工作。虽然尚未新订金融消费者保护方面的法律，也没有修订已有的金融监管法律法规，但是根据中央编办对“一行三会”设立金融消费者保护部门的批复，自2011年10月以来，保监会、证监会、人民银行和银监会先后成立了“保险消费者权益保护局”、“投资者保护局”、“金融消费权益保护局”和“银行业消费者权益保护局”，形成了“一行三会”分设金融消费者保护部门的局面。

这种从现有监管机构入手启动金融消费者保护机制的做法，回避了我国在金融消费者保护方面基础法律依据不足的问题，以及消协等已有保护组织专业性能力不足的问题，能够利用金融监管机构在各自监管领域中的专业优势，迅速发挥保护作用，是我国从国情出发选择的一条现实而高效的金融消费者保护途径。但是，基于分业监管体制设立的消费者保护部门，在金融消费者保护领域也沿袭了分业监管的弊端。在缺乏金融消费者保护工作总体统筹规划和监管机构相互协调机制的情况下①国务院2013年8月15日下发的《国务院关于同意建立金融监管协调部际联席会议制度的批复》(国函〔2013〕91号)中，没有将金融消费者保护工作的协调列入联席会议的职责。，各行业监管机构金融消费者保护部门各自为政、各管一摊，不仅人民银行履行交叉性金融产品监测和该领域消费者保护职责，得不到各行业监管机构的有力支持，各监管机构对金融消费者投诉处理机制的定位和建设进度也很不协调。

(四)保护消费者知情权的规定不完善，是导致交叉性金融业务投诉的深层次原因

从2012年和2013年上半年人民银行系统受理的金融消费者投诉案例来看，关于交叉性金融业务的投诉集中在产品销售环节，主要表现为银行在销售理财产品和代销保险产品的过程中信息披露不充分，如风险揭示书千篇一律，没有针对产品的特殊性充分披露其投资风险;销售人员误导甚至欺诈消费者，销售不适当的产品给消费者，如销售人员刻意隐瞒或有意混淆产品性质，或片面强调产品投资回报、回避投资风险，或故意夸大产品收益水平、口头承诺无法保证的高额利益等［26］。

究其原因，与银行销售人员在利益驱动或考核压力下故意违反相关规定有直接关系，但更深层次的原因是监管规则(如《商业银行理财产品销售管理办法》(中国银行业监督管理委员会令2011年第5号))对银行业金融机构的书面信息披露义务规定较为细致，且有相关处罚规定作为保障，但对银行业金融机构销售人员对消费者的说明义务，直到银监会发布《银行业消费者权益保护工作指引》，才有一般性规定②该指引第20条规定:“银行业金融机构应当加强产品和服务信息的披露，并在产品和服务推介过程中主动向银行业消费者真实说明产品和服务的性质、收费情况、合同主要条款等内容，禁止欺诈性、误导性宣传，提高信息真实性和透明度，合理解释产品风险，以便银行业消费者根据相关信息做出合理判断。”。

三、国外经验借鉴

美国次贷危机和全球金融危机的爆发，使各国增加了对跨行业风险引发系统风险和微观审慎监管不足以防范系统风险的认识，对金融消费者保护的重视也因对危机的反思达到了一个空前高度。一些发达国家纷纷开始新一轮的立法改革，改革的主要内容是调整现有监管体系以实现宏观审慎监管和加强金融消费者保护。我国金融业虽然从整体上仍实行分业经营，但是已经向综合经营方向迈进，在此过程中，各种交叉性金融产品与服务日益增多，仅靠监管机构增补有关监管规则和分别监管不是长久之计，也不利于防范金融系统风险和保护金融消费者。金融业向综合经营发展和为此进行立法改革已被国外实践证明是大势所趋，因此我们应从国外两轮金融立法改革中吸取经验教训，为从根本上解决我国目前在交叉性金融产品与服务领域面临的各种难题，更为我国日后的金融立法改革做好准备。

(一)对金融产品和服务、金融服务提供者和金融消费者的法律概念进行跨行业整合

金融消费者是使用金融产品和接受金融服务的主体，只要对金融产品和服务做到跨行业界定，自然就扩大了金融消费者的外延。发达国家的立法实践表明，跨行业整合金融产品和服务的法律概念有两种可行方法:一是用一个抽象的法律概念(如“金融商品”)来囊括多种金融产品和服务，如日本。日本2000年制定《金融商品贩卖法》将“证券”扩展至“金融商品”概念，2006年制定《金融商品交易法》再次扩大“金融商品”的外延，将关系到投资人保护问题的金融产品都纳入其中［27］。另一种方法是在整合金融服务提供者的基础上，规定由这些服务提供者提供的服务均受某一统一法律的调整，如英国。英国《金融服务与市场法2000》［28］第8章第138(7)条将金融领域的“消费者”定义为:(1)使用、已经使用、或正在或可能考虑使用由下列主体提供的服务的人。提供服务的主体包括:经授权从事受监管活动的人;作为被指定的代表行事的人。(2)享有与这些服务相关的权利或利益的人，其享有的权利或利益来自他人使用上述金融服务的行为，或以其他方式由他人使用上述金融服务所引起。(3)享有与这些服务相关的权利或利益的人，其享有的权利或利益可能被使用金融服务的的人的行为(包括其本人或代理人的行为)反向影响。2008年金融危机后，英国通过《金融服务法2010》［29］全面修订了《金融服务与市场法2000》，第404E条扩大了金融服务提供者的范围。2012年又颁布《金融服务法2012》［30］，继续修订《金融服务与市场法2000》等法律，通过定义的“受监管的金融服务”(第1H条)将《金融服务与市场法2000》所调整的金融服务扩大到9种。

美国虽然并未在整个金融业范畴统一“消费者”等基本概念，即2010年的《多德－弗兰克华尔街改革与消费者保护法》［31］第1002条规定消费者金融保护局的监管权力不及于保险业务，也不及于证券业务，该法所定义的“消费者”和“消费金融产品和服务”主要是在信贷、信用、支付、金融咨询服务、托收债务等领域，但是在行业立法中也实现了概念统一，如证券业立法对个人金融消费者统称为“零售消费者”［27］，并注意各行业监管规则及监管实施的一致性。

发达国家的上述立法实践表明，随着金融产品和服务、金融服务提供者、金融消费者等基本法律概念逐步在各行业内乃至整个金融业得到明确和整合，对交叉性金融产品与服务的监管规则、消费者保护规定不协调等问题都将迎刃而解。

(二)对金融消费者的定义方法和分类保护制度

研究金融消费者保护问题，如何界定金融消费者是一个不容回避的问题。发达国家和地区对金融消费者的定义和分类方法不尽相同，但是个人消费者应纳入保护范围和对消费者遵循适度保护原则已得到各国立法认可。

如日本《金融商品贩卖法》规定，本法保护的对象为信息弱势之一方当事人，即在金融商品交易之际，相对于金融机构的专业知识，无论是自然人或法人，基本上都属于信息弱势一方的当事人［32］。该法对其保护对象“投资人”实行分类保护，将投资人分为“一般投资人”与“专业投资人”，金融从业者在与不同类别的投资人进行交易时，须遵守不同的行为规则。除不可选择变更类别的投资人外，在交易不同金融商品的过程中，符合一定条件的可变更的专业投资人，可以申请将其确认为“一般投资人”，符合一定条件的可变更的一般投资人，也可以申请将其确认为“专业投资人”［27］。这种允许一般投资人与专业投资人在符合一定条件的情况下自主申请转换身份的弹性规定，既能确保对一般投资人(即我们所说的金融消费者)的高标准保护，又可避免因对专业投资人过度保护而增加交易成本，兼顾了对弱势群体的保护和对金融交易高效、便捷的追求。

(三)结合“适合性原则”规定金融机构的“说明义务”

说明义务严格来说不同于信息披露义务，二者在义务内容上有所不同，差异点在于消费者了解与否，说明义务的履行以金融消费者的理解为前提，而信息披露义务重视的只是信息充足环境的建立，使消费者处于可随时获取信息的环境中，原则上并不关注消费者是否已经理解，说明义务是缔约前发生的，信息披露义务却具有持续性。

日本《金融商品贩卖法》将金融业者的说明义务作为一般原则性规范加以规定，要求金融业者在销售金融商品时，应对客户善尽说明义务，金融业者如果未尽此说明义务而致客户损害时，客户可向金融业者请求损害赔偿。该法第3条规定:“从事金融商品贩卖行为的金融业者，应就下列重要事项向客户进行说明:(1)该金融商品的贩卖关于其利息、通货之价格或因其他有价证券市场上行情变动会导致产生本金亏损之可能时，其内容及指标。(2)该金融商品之贩卖，关于其从事贩卖者或其他之人之业务或财务状况之变化为原因，所导致可能发生本金亏损时，其内容及当事人。(3)除前两项之外，该金融商品之贩卖影响顾客判断之重要事项，以政令所规定之事由为直接原因，所导致可能发生本金亏损时，其内容及该事由。(4)得行使该金融商品贩卖所定之权利期间之限制或得解除关于该金融商品契约之期间限制时，其限制内容。”［27］由于说明的内容是否正确完整是因人而异的，对有一定投资经验的投资人而言是正确完整的说明，对其他缺乏经验的投资人却可能不是，所以说明义务的履行应当与适合性原则相结合。

(四)金融消费者保护机构在职能定位上应具有宏观性，并由法律赋予履职所必需的权力

2008年金融危机后，各主要发达国家纷纷设立或明确专门的金融消费者保护机构。其中，美国通过在美联储下设立消费者金融保护局(Consumer Financial Protection Bureau，CFPB)，在联邦层面整合了原分散于各监管机构的消费者保护职能①联邦储备理事会、货币监理署、储蓄机构监督办公室主管、联邦存款保险公司、全国信用合作社管理局的所有消费者金融保护职能都移交给消费者金融保护局(CFPB)，联邦贸易委员会和住宅与城市发展部部长的部分职能移交给消费者金融保护局(CFPB)。见Dodd－Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act第1061条。。根据《多德－弗兰克华尔街改革与消费者保护法》［31］第1021条，消费者金融保护局(CFPB)的宗旨是努力贯彻执行适用的联邦消费者金融法，确保所有消费者能够进入消费者金融产品与服务市场，确保消费者金融产品与服务市场的公平性、透明度和竞争性。主要职能是:(1)开展金融教育项目;(2)收集、调查消费者投诉并作出反馈;(3)收集、研究、监测和发布关于消费者金融产品与服务市场功能的信息，识别消费者的风险和该市场应有的功能;(4)根据第1024条至第1026条规定，依据联邦消费者金融法监督相关人，并采取相应强制行动处置违反联邦消费者金融法的行为;(5)制定规则、命令和指引以贯彻联邦消费者金融法律;以及(6)采取可能对实现保护局其他职能有必要的或有用的支持行动。

四、对加强交叉性金融产品和服务领域消费者保护的建议

(一)尽快出台金融消费者保护指引

2008年金融危机使我国也认识到了保护金融消费者对金融业持续稳定发展的重要性，积极开展金融消费者保护工作。各金融监管机构积极设立消费者保护部门，近几年出台的一些针对交叉性金融产品与服务的部门规章中，也多包含旨在保护消费者知情权、选择权、规范金融机构销售行为的条款。但是保护金融消费者的专门立法尚未出台，各监管机构的金融消费者保护工作缺乏统一的规划和协调。当务之急是出台统一的金融消费者保护工作指引，明确金融消费者的统一概念和保护原则、保护的基本内容、金融机构的责任和各监管机构的作用，为金融机构保护金融消费者提供基本的行为指引，为各监管机构的相关部门立法和今后出台金融消费者保护基本法奠定基础。虽然在设置“一行三会”消费者保护机构的职责时，没有明确授权任何一家监管机构拟定整个金融业消费者保护工作的总体规划，不得不说是一个疏漏，但是各行业监管机构显然不适合承担此总体规划的职责。为避免各监管机构在金融消费者保护方面走上一盘散沙、不相协调的道路，建议授权人民银行从全局性角度规划整个金融业的消费者保护工作，制定统一的金融消费者保护工作指引。

(二)统一金融消费者的法定概念

银监会、保监会碍于分业监管限制，仅能在本行业范围内定义金融消费者。人民银行目前与英国《金融服务与市场法2000》一样，也是从金融服务提供者的角度定义金融消费者，但是所定义的金融服务提供者范围较窄，仅包括金融机构，没有包括支付机构、网络借贷平台等提供金融服务的非金融机构①《中国人民银行金融消费权益保护工作管理办法(试行)》(银办发〔2013〕107号)第3条、第4条。。建议在制定统一的金融消费者保护工作指引时，扩大现有部门文件规定的金融服务提供者外延。同时，建议将金融消费者先界定为个人。这也与《消费者权益保护法》对“消费者”的定义和“一行三会”已经开展的金融消费者保护实践相一致。所要解决的难题主要在于“金融消费者”这一新概念与证券业法律法规中“投资者”概念的衔接问题。对此，有学者指出:为了规范证券中介服务机构的行为，将证券市场中的股票持有者、债券持有者视为金融消费者未尝不可——从强调规范证券发行和交易转变为规范证券中介机构等金融服务者的行为［33］。但是，我们在资本市场上对中小投资者的保护，无需完全摒弃既有的资本市场投资者保护理论与制度，代之以金融消费者身份去保护，这也是为什么美国在此次金融监管改革中，金融消费者权益保护机构并没有削弱证券和交易委员会(Securities and Exchange Commission，SEC)和商品期货交易委员会(Commodity Futures Trading Commission，CFTC)的监管权利，在资本市场中投资者保护的主要职责还是交给了证券和交易委员会(SEC)和商品期货交易委员会(CFTC)的原因之一。

(三)对金融服务提供者的交易行为制定通用规则

从日本等国金融消费者保护的立法实践来看，从规范交易行为的角度实现对投资性金融产品的一元化管理是可行的。建议制定适用于所有金融服务提供者的交易行为通用规则，如信息披露规范、说明义务规则等。规范金融机构的交易行为，也是我国从重市场准入监管向重行为监管转变的重要步骤。从目前金融消费者对交叉性金融产品与服务的投诉情况来看，仅规定和完善金融机构的信息披露义务，不足以保护消费者的知情权，应当明确规定金融机构负有说明义务。说明义务不同于信息披露义务，不满足于信息充足环境的建立，而以金融消费者理解为重点。为避免说明义务的履行流于形式，应要求金融机构在履行该义务时符合适合性原则，即在“了解你的客户”的基础上履行说明义务。同时，以过错推定为原则，明确金融机构违反说明义务时对客户负有的民事损害赔偿责任。

(四)在保护金融消费者权益的基础上构建交叉性金融业务分类体系和统计标准

现有文献资料表明，以往对交叉性金融业务的分类并未从金融消费者的角度进行考虑。建议从是否涉及金融消费者的角度，将金融机构等金融服务提供者的交叉性金融业务，分为金融机构之间交易的产品、只能被金融机构使用的交叉性金融工具和面向金融消费者的交叉性金融产品与服务。然后再根据与系统风险的关联度，对交叉性金融工具、交叉性金融产品与服务进行细分，建立一套完整的交叉性金融业务分类体系。以此为基础构建各监管机构对交叉性金融业务统一的分类和统计标准，能便于人民银行与其他监管机构确定交流和共享哪些统计数据和监管报告。同时，还可以此为基础，构建各监管机构对交叉性金融产品与服务消费者投诉的分类统计体系，从而为监管机构从被监管对象和消费者两方面掌握交叉性金融业务的发展状况和评估其跨行业风险提供数据支撑。

(五)将金融机构处理消费者投诉定为监管机构受理消费者投诉的前置程序

从国外经验来看，金融机构建立并有效实行客户投诉处理制度，或为监管机构所强制规定，或为行业协会的自律守则所要求。考虑到大部分金融消费者投诉案件，在我国都可以不经监管机构介入就在金融机构层面得以解决，要求任何纠纷都要先经过金融机构客户投诉处理机制的处理，才能由官方金融消费者投诉处理机制受理，是十分必要的。

此外，监管机构应在纠纷调处中找准角色定位。目前，“一行三会”的金融消费者保护部门都直接受理和处理金融消费者投诉，但是机制定位有所不同。人民银行的消费者投诉处理机制将行政处理机制与纠纷调处机制合二为一，并明确受理涉及跨市场、跨行业类交叉性金融产品与服务的金融消费者投诉。保监会准备分设消费者投诉的行政处理机制和纠纷调处机制，已经建立的投诉处理机制属于查处保险公司和保险从业人员违法违规行为的行政处理机制，保险纠纷调处机制尚未建立。银监会和证监会尚未出台有关消费者投诉处理的制度，机制定位不详。可以考虑在行政处理机制之外建立受监管机构指导的第三方非诉调解机构，由监管机构授权从事纠纷调处工作，该机构不同于行业协会，性质宜定为公益慈善类组织。目前，人民银行已在广州和山东两省开展这方面的试点，成立市级或县级“金融消费权益保护协会”调处金融消费者与金融机构之间的纠纷，具体效果仍待实践检验。

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