BT模式下陕西渭河治理工程投资控制探讨

杨西彬

（高陵县水务局 陕西 高陵 710200）

自2008年来世界经济危机席卷全球，全球经济增速放缓，我国基础设施建设投资也受到前所未有的冲击，建设速度放缓，导致基础设施水平相对滞后，人民群众对此反响强烈。当前，我国将基础设施建设作为惠民政策的头等大事来抓，如河道治理工程等，由此产生的资金问题成了影响项目实施的绊脚石。由于BT模式破解了国家基础设施建设中资金瓶颈难题，所以在我省渭河综合治理工程中，广泛采用BT模式。

1 BT模式的基本概念

BT（Build———Transfer，即建设———移交）模式是BOT（Build———Operate———Transfer，即建设———运营———移交）模式的一种简化形式，是政府部门利用非政府资金来承建国家基础设施建设项目的一种投融资方式。BT模式集融资、投资、项目建设与政府特许、政府采购等行为于一体，此模式能通过政策引导与利益驱动等杠杆有效调动非政府资本用于解决政府基础设施建设投资不足的问题，较好地体现技术、市场以及政府等资源的有效整合。

我国现阶段BT模式大致分为完全BT和不完全BT两种模式。

1.1 完全BT模式

即建设项目通过招标确定BT建设方，BT建设方组建项目公司，由项目公司全权负责项目的融资、投资和建设（设计、监理、施工），项目建成后由政府回购的形式。此种模式特点如下：

（1）对BT建设方无特殊资质要求，只要其具有较强的资金能力。

（2）按照项目融资的方式进行融资。BT建设方采取成立项目公司的方式，以项目公司为主体筹措建设资金。

（3）在建设过程中，项目法人对工程的参与程度较小，项目法人弱化或甚至不存在。在项目建设期间，项目公司履行项目法人职能，负责项目的建设管理，不直接参与项目施工。项目施工单位、设计单位以及监理单位由项目公司通过法定程序确定。完全BT模式适用于工程技术成熟、技术标准明确、投资规模较大，且项目法人无工程建设管理经验或能力的工程项目。完全BT模式的优点是：①有利于扩大投资者的选择范围；②由BT项目公司作为主体进行融资，可拓宽融资渠道；③项目结构清晰，建设协调、管理的各个环节衔接较紧密。④建设风险全部转移给项目公司承担，项目法人的建设风险较小；缺点是弱化了我国建设工程项目法人责任制，消弱了项目法人的项目管理职能。

1.2 不完全BT模式

即政府及职能部门依法组建项目法人，并报有管辖权的上级水行政主部门批准，项目法人严格执行国家建设工程有关规章制度，并受各有关行政主管部门的监督管理，如招投标、投资审核、合同签订和审计等。项目法人另行委托或通过招标程序确定项目设计单位和监理单位（所需资金由政府买单或由BT承包人筹措）；BT承包人由项目法人通过招标程序确定，BT承包人仅负责建设资金（部分建设资金或全部建设资金）的筹措和直接参与项目施工。项目建成后由政府按照BT合同约定回购。不完全BT模式下，BT承包人实质是负责工程融资和具体施工的单位，不在参与勘察、设计、监理、项目管理等。不完全BT模式的优点是：①在BT承包人融资能力和项目施工资质及业绩之间找到了平衡点，从工程资金和施工资质两方面一步到位；②转移了项目法人融资的风险，减少了项目法人融资的工作量;③缩减了项目管理机构，项目法人不在通过项目公司发出指令，提高了项目法人指令执行效率；④强化了建设工程项目法人制、招投标制、监理制，使项目法人完全参与整个工程的项目管理。

1.3 BT模式运作流程

（1）通过法定程序选定BT人后，政府授权建设单位和BT人根据投标文件完成BT合同的谈判与签订工作。

（2）政府提供常务会决议，并出具回购承诺，明确还款来源及还款计划，明确工程受益，为BT人融资提供优惠政策。

（3）BT人负责项目融资，并将相应资金用于工程项目建设，不得挪用，并接受政府有关部门的监督，检查。

（4）BT人负责工程建设的实施，按国家有关规定进行施工。在工程建设期间，政府及有关职能部门对BT方履行监督，检查的职责，对项目实行跟踪审计。

（5）项目具备交工验收条件后，政府及相关部门按国家相关规定及时组织交工验收，并组织工程移交，BT人应向移交单位移交项目工程全部设施、设备、物品及档案资料。

（6）在工程移交之后，政府按照约定分期向BT人偿还工程款及支付占用资金受益。偿还期限一般控制在工程移交后3年～5年。

2 BT模式的运作实例

陕西渭河综合治理总投资约300亿，投资数额庞大，为解决陕西渭河综合治理资金瓶颈问题，较多地方政府部门对渭河建设工程采用不完全BT模式。本文以陕西省渭河综合治理为例，对渭河综合治理工程BT模式进行剖析和归纳。

2.1 勘察、设计、监理及项目法人控制

2.1.1 勘察、设计

一项建设工程的勘察设计是否合理决定整个项目工程的95%以上投资，对工程投资起决定性影响，在完全BT模式下，工程勘察设计方由BT项目公司实施，而BT项目公司和项目人及政府是合同关系，在我国现阶段水利工程设计监理不健全的情况下，加之项目法人及政府部门高级技术人才缺乏，在工程设计阶段存在一定的项目管理漏洞，BT项目公司在工程设计阶段就有潜在可能埋下合同陷阱，如设计漏项、设计变更过多等，不仅造成合同纠纷，更造成后期建设工程的投资失控，从而给国家造成不必要的损失。我省渭河治理勘察设计工作由所在市级水行政主管部门按照程序统一进行实施，并严格执行我省水利工程设计评审制度，在我省水利专家库中随机抽取专家进行专业评审。我省渭河治理在项目勘察设计阶段就狠下工夫，将问题消灭在了萌芽阶段，和国内类似BT项目比较，我省渭河综合治理工程未出现一例因设计问题造成的工程重大投资增加情况，很好的控制了工程投资。

2.1.2 监理

完全BT模式下监理公司由BT项目公司按照招标程序确定，但潜在某些监理公司与BT项目公司存在关联，项目法人因与监理公司无合同关系，出现监管真空地带，围标出现的可能性较大，所以对监理公司确定存监管漏洞。我省渭河治理实行不完全BT模式，政府及项目法人加强了工程监理控制，在招投标阶段，执行监理单位入围制度，将信誉差、业绩差的监理单位清除出水利市场，只有满足入围条件的监理单位才能继续下一步招投标程序，监理单位由项目法人根据法定程序选定同时监理单位独立于建设单位，并完全与施工单为无任何瓜葛联系，提高了监理单位项目管理力度，使监理单位能公正、公平的进行工程监理，项目法人通过监理手段从而更好的控制工程投资。

2.1.3 项目法人管理

我国建设工程实行项目法人责任制，对工程投资，进度、质量负总责，这是我国现行建设工程制度所要求的。正如上述完全BT模式运转特点而言，项目法人参与工程项目管理程度较小，这是否与项目法人责任制相违，很少参与工程建设的项目法人，不可能建设好某一项工程，谈何对工程投资，进度、质量负总责？项目法人对工程技术不熟悉，缺乏管理经验，缺少能力，谈何搞好工程，BT项目公司非项目法人，项目法人缺乏对BT项目公司的监管方法和力度，势必存在漏洞，投资失控是必然发生的。

所以我省渭河治理工程采用不完全BT模式，严格实行建设工程项目法人制，工程建设前期，就依法组建渭河综合治理工程项目法人，抽调或招聘社会专业技术人员，完善项目法人内部机构，如合同部、财务部、技术部等专业部门，项目管理中强化了项目法人职能，项目法人有压力、有动力才能真正的对工程质量、投资负总责。由于采用不完全BT模式，项目法人积极参与工程建设，加强了工程监理、工程项目管理、加大了协调力度，不仅提高了工程质量，项目法人内部各部门团结协作，也能在合同索赔和反索赔中占据上风，对工程投资完全在掌控之中。加之减少了完全BT模式下BT项目公司要求支付的建设管理费，一定程度上也减少了工程投资。

2.2 招投标控制

目前BT工程暂无国家制式招投标范文本，由于BT本身的特殊性，招投标比一般项目更复杂。我省渭河综合治理BT工程以水利工程招标示范文本为模板，植入BT模式的特殊条款，如政府特许、政府优惠、受益率、偿还期、资金能力等内容，我省部分渭河治理工程招标文件要求条件一般如下：

（1）具有水利水电施工总承包二级或一级资质。

（2）在陕西省境内注册满3年的施工企业或外地入陕企业在陕西省境内登记备案满三年。

（3）在纪检、检察、银行、劳动、司法、招投标及工程质量、安全生产等方面无不良记录。

（4）具有较强资金筹措能力，BT承包人应出具公司银行资信证明、银行存款证明或银行担保证明等资金证明资料，其资金证明能力应不小于拟承包标段总投资的1.5倍。报名时向建设单位缴纳总投资50%的履约保证金且不允许联合体投标。

（5）具有相同或类似工程经验和业绩，无任何不良记录。

由于我省渭河治理为不完全BT模式，上述投标准入条件主要是植入了筹措资金能力，其招标实质就是依法确定具有一定资金筹措能力的具体进行工程实施的施工单位，且不允许联合投标。陕西省渭河治理工程从筹措资金、施工资质、承包人项目法人等主体入手，在法律允许的框架内限定了BT承包人的准入条件，不但解决了建设资金问题，解决了承包资质问题，也根本上解决后期合同纠纷处理中多个法律责任主体的问题。承包方筹措资金由其自行解决，减少了项目法人的项目管理的工作量，一定程度上也减少工程投资。

2.3 合同控制

合同文件是个系统性文件，是项目管理主要控制依据之一，所有招投标过程中文件及双方商定的文件均为合同文件一部分。合同控制最终为工程质量，进度和投资服务，保证BT合同质量的关键在于所有合同中涉及的主要内容都应在招标文件中提出邀请要约的要求，且上述要求必须合理合法，合同控制是招投标控制的延伸。合同控制核心是工程质量、工程量及工程价款，本章合同控制主要探讨工程价款形式、工程价款支付及BT工程回购等。

（1）陕西省渭河综合治理工程施工图设计规范、合理、符合实际，所以建设合同大多采用为固定单价合同，工程量据实结算。工程竣工验收后，以工程审计部门最终审定的工程结算价款作为该工程最终建筑工程价款，本条款约定了合同结算借款的处理方案，即国家审计部门审定为准。

（2）合同一般约定工程回购期为两年，分两期进行回购，回购期自建筑工程审计工作结束后次日起开始计算，每个回购期末支付总回购款的50%，两年内支付完BT承包人回购款。

（3）建筑工程价款的年收益率为同期人民银行固定存款利率。合同一般预定建筑工程价款收益自建筑工程审计工作结束后次日起开始计算。

2.4 争议的解决方式

项目法人和BT承包人在履行合同中发生争议的，可根据合同约定友好协商解决。合同当事人友好协商解决不成，合同当事人任何一方均可向西安市中级人民法院提起诉讼。双方当事人均为合同主体，合同纠纷的解决，我合同约定通过国家司法机构解决，体现了我国是法治之国的根本，也避免了双方不能协商或不允许进行仲裁而陷入僵局的场面。

3 结语

目前，我省渭河治理治理工程堤防建设工程已经接近尾声，工程进展顺利，工程投资可控，不完全BT模式优势得到了充分的体现，渭河综合治理BT模式的应用为该工程后续道路、绿化等工程积累了宝贵的经验。