增强政府信息透明：国外的成果及其借鉴

陆晓晖

（审计署审计科研所，北京 100086）

国外相关机构和组织，如美国政府会计师联合会（AGA）、美国州审计长主计长司库全国协会（NASACT）、国际经济合作与发展组织（OECD）等，在政府会计信息透明方面开展了较为广泛的研究，对以公众等信息使用者对政府信息的需求为导向，改进政府会计报告内容和信息传递的技术手段等进行了探讨。美国和国际社会对增强信息透明度的认知理念和务实思路，为我国完善政府信息公开和构建透明责任政府提供了有益的借鉴。

一、政府信息透明的核心内容

（一）以政府责任为基础

政府会计标准委员会（GASB）1987年发布的第l号概念框架认为：“责任是财务报告的基石”。财务会计基金会（FAF）近期发布的一份独立学术研究报告显示：一些利益相关者提出政府会计标准委员会不能只关注历史信息的财务报告，而应关注更广泛的历史财务信息以外的领域，编制“扩展责任报告”。[1]责任是多维度和多种类的，除了包含在历史财务报告模式中的透明和承诺两个责任维度，还包括政治责任、动态新形势下的绩效责任、公平和回应等其他责任。[2]（P44-47）应当探寻多重责任的内涵，制定日程表加快研究和发布扩展责任报告。美国政府会计师联合会设计了“政府责任金字塔”，用以形象地表现政府责任的不同层次。政府财务数据按照类别由底到顶分层级叠放在这个“金字塔”里，分别对应反映不同的政府责任。处于底层的是“交易和其他原始数据”，是责任金字塔的关键基础，沿金字塔向上，数据逐级聚合和提炼，最终形成对公众有用的定期责任报告。

（二）以社会需求为导向

透明政府财务报告的最基本问题，是决定应该报告什么信息。美国政府会计师联合会认为，在全体选民中间，不同的人群寻找不同的信息，政府应报告有助于加强对政府信任的、能使使用者——不论公民、立法者、政策执行者、债券评级者还是其他利益相关者了解政府履责情况的信息。政府还面临一个问题，即收集信息的详细水平和深度。总之，至关重要的是，维护公众获得透明、可用和可理解的信息这一基本权利。在责任金字塔的底端，是决定什么数据该进来，以及数据的标准和可信度问题。居于金字塔顶端的，则是特别报告——“以公民为中心的报告”：主题分别是财务稳定性陈述、财务状况陈述、运营结果、可持续性和绩效。

在社会需求的信息导向下，政府会计应当树立“为社会利益的会计”的理念。[3]（P50-51）这一点也是以美国、新西兰和法国等为代表的国际政府会计界的共识。美国财政部强调“为社会利益的会计”的目标是“帮助读者评价未来预算资源是否足以维持公共服务和完成到期的责任”。[4]传统观点的财务报表包括资产负债表、运营报表和净余额，现代观点则认为还包括预算和经济信息、社会保障以及财政可持续性。美国政府财务报告采用了传统和现代的全面的观点。以社会保障报表为例，社会保障报表（SOSI）是准确计算主要社会保障项目状况的合并报表，包括：社会保险、老年保健医疗制、铁路退休委员会、黑肺病；75岁以上花费／收入的准确的净现值等。1999～2006年，社会保障报表还只是管理工作报告的组成部分，2006年之后，成为了经审计的基础财务报表。而政府财政可持续性则意味着更宽阔的远景：关注更广泛的其他收入和花费、对债务的影响、占经济（GDP）的百分比、对财政不足采取措施。

为社会利益考虑的政府会计，应当编制对使用者更有用的财务报表。“更有用”的报表，要体现透明度的重要性、政府责任，以及完整、可比和相匹配的信息，以支持长期财政预测和管理。法国公共部门会计标准协调委员会（CNOCP）指出，对议会、政府以外的公共团体、欧盟、公众和金融市场这些外部使用者，应当使报表具有3年以上的可比性、附录要细节充分（比如资产负债表之外诸如公众养老金这样的内容）、完整反映负债和与其他公共主体账户更广泛的联系，可以清楚追溯到输入国账户，以及为欧盟目的的政府财政统计数据。[5]

（三）以政府管理为兼顾

政府加强自身管理，同样需要详细有用的财务信息。美国政府会计师联合会认为，政府管理者需要准确了解花费、特别项目及其绩效信息，对项目产出和效率进行估量。所以，收集有用的基础交易水平的数据，确定政府的花费，向管理者提供适当的信息也非常重要。完整的财务报告是管理政府花费的基础。财务信息还必须和项目绩效相关，才会更富有意义。法国公共部门会计标准协调委员会也有类似的看法，认为报表在内部的使用主要是绩效发布，账户是绩效和政府管理工具，连接所有政府部门的预算进程、内部控制和审计，要增加透明度和更好运用公共政策，如特许服务评估、不动产保护、公共实体服务支出补贴等，通过提供每个部门的概况支持大量的内部使用需要。

二、增强政府信息透明的专业改进、技术支持与审计保障

（一）顺应信息需求改进政府会计

政府会计是报告和披露政府财务信息的专业手段，政府会计核算基础的选择和财务报告的模式在很大程度上决定了政府财务信息公开的内容和价值，提高政府财务信息质量必须改进政府会计。美国联邦会计准则咨询委员会（FASAB）建议信息要向实时数据转变、增强信息前瞻性、反映项目管理需求、进化报告模式。[6]比如：要扩展现有报表，创建有关花费的新报表；按项目和程序分解信息，使信息对于项目管理者和公众更有价值；在一份报告里将财务信息和绩效成果结合成整体；增加报表的预测性信息；关注财务和非财务绩效体系；在报告里使用明晰的语言。同时，要去掉报表中不需要的内容，向利益相关者报告他们需要的信息。要建立风险导向模型。减少重叠和层次，简化报告，考虑优先重点。

（二）建设政府信息的标准化

将大量的数据变为有用的信息，必须依赖信息的标准化建设，通过标准化的技术应用，更便于透视政府的责任。2009年美国复苏与责任法案（ARRA）的实施，突出了对数据标准化的需要。由于法案实施将刺激政府花费，ARRA报告要求政府必须透明资金的运用，更大程度地提升责任透明度，以透明度推动ARRA的成功。但是现实中为收集原始数据使用的标准和指导却是不协调的，每个州有自己的标准，联邦政府的每个实体通常也遵循不同的标准。而政府需要识别或者分析项目的花费、公众的负担、纳税人的支付所得、资助某些项目对其他项目的影响。政府也需要确定什么是有意义的，它能够履行什么。政府机构还需要财务管理体系以减少复杂性和花费，利用数据分析更好地识别浪费、欺诈和滥用政府资金。解决在政策与执行之间存在的断裂，必须建立数据和报告的标准化。

（三）外部审计保障信息可信性

除了保证原始数据输入的完整，还有一个重要方面就是这些数据应当经过审计。美国有关ARRA的实施结果之所以受到怀疑，很大程度上源于ARRA数据在互联网上公布之前没有经过审计，或者说这些数据和那些经过审计的数据之间的信息关联是不清晰的。美国政府会计师联合会提出，应当分阶段地实现ARRA信息的可审计，使未来的ARRA范式报告更加有效。美国联邦会计准则咨询委员会也指出，外部审计要对统一的美国政府财务报表发表审计意见，而非只是对作为统一报告来源的部分和其他要素审计。

三、对增强我国政府信息透明度的建议

（一）全社会参与推动政府信息透明

政府信息透明建设需要全社会，特别是专业机构、社会公众和政府自身的共同努力。专业机构有着普通公众所不及的专业知识和信息视野，同时又具备独立身份，能够比较理性地分析和提出有效的建议。社会公众等利益相关者是最广泛的政府信息的最终需求者，社会公众应当表达对政府的信息需求，政府应当建立顺畅的信息表达途径。透明政府的建设还需化为政府自身的主动意识和行动。2007年，我国国务院公布了《政府信息公开条例》，标志着我国透明政府建设进入一个新的历程。2008年和2010年，财政部分别发布了《关于进一步推进财政预算信息公开的指导意见》和《关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见》，对于预算公开的主体、内容、形式等提出了要求。这些表明我国政府已经意识到信息透明的重要并开始制定规范和实施。然而，我国真正实现政府信息透明还需要长期的努力。在我国行政主导型的社会运转模式下，政府自身追求“透明”理念、展示“透明”意志、实施“透明”行为更为重要。

（二）改进政府会计

在公众参与国家管理程度越来越深入的背景下，按照社会公众的信息需求，对政府业务进行会计核算与报告，显得日益重要。信息需求在不断更新，政府会计也必须不断改进。国外政府会计的专业研究者和政府部门注重公众的信息需求导向，研究与改进政府会计信息的核算方式和报告内容，提供明晰和有用的信息，一方面回应公众的信息权利，另一方面也体现政府存在的价值、赢取公众的广泛支持和信任。我国政府会计改革正在进程之中。对内结合细化预算、政府收支分类改革等制度的建设与规范，对外顺应公众了解政府开支、行政绩效等的诉求，同时维护政府安全以及国家经济安全，要求有关部门加强原则框架以及实施方案的研究，加快改革进度，使我国的政府会计信息更加充分、全面、完整和细化，提升信息价值。

（三）充分运用技术手段提高政府信息的处理和获取效率

日益庞大的政府业务形成的信息流、日益多元化的信息需求，形成了繁杂的信息处理压力。现代的电子信息手段为解决这一问题提供了有力的技术支持。采用标准化和统一识别系统方法，利用计算机技术，能够便利信息的加工、找寻和有关指标的计算获取，大大提高信息的利用效率，切实促成政府信息透明的实现。我国政府信息在可靠全面完整反映的基础上，应充分运用现代信息技术，进一步建立信息的统一标准和开发信息的统一识别系统，根据不同的需要选取、调整、合并、汇总相应的数据，高效率形式有价值的信息。

（四）以审计增加信息的可信性

审计的基本功能之一是增加信息的可信性。对政府财务报告进行审计鉴证，是信息真实可靠、提高有用性、取得社会信任的必要保障。建立包括审计制度在内的监督制度，是政府信息“结构和制度透明”的重要内容。我国的政府部门预算、决算、财务报告等政府信息数据，是审计机关审计的重要内容，政府信息透明度建设和财务报告建立与完善，必然给审计机关带来审计思路的拓展、审计内容的充实、审计影响的扩大，也为审计机关服务国家治理、维护人民群众根本利益、维护国家安全提供更广阔的作用空间。

[1]Donald R.Deis、Marc A.Rubin and Keneth A.Smith，Independent Academic Study Of The Scope Of The Gasb，Accounting And Accountability——TopicsAndProcesses，http://website.informer.com/visit?domain=nasact.org.

[2]Daniel J.Murrin and Mark A.Reger，Building A Foundation For Confidence In Government：Moving From Theory To Action In An Era Of Scarce Resources, Journal Of Government Financial Management，Summer，2012，61（2）：44-47.

[3]12thAnnual OECD Public Sector Accruals Symposium，Caroline Aggestam -Pontoppidan，Journal of Government Financial Management，Summer，2012，61，（2）：50-51.

[4]Mark Reger，Accounting for Social Benefits by the U.S.Government，http://www.oecd.org/gov/budgetingandpublicexpenditures/12thannualoecdpublicsectoraccrualssymposium8-9march2012.htm.

[5]Making financial statements more useful to end-user，the French view，http://www.oecd.org/gov/budgetingandpublicexpenditures/12thannualoecdpublicsectoraccrualssymposium8-9march2012.htm.

[6]Wendy Payne，FASAB-OECD Survey Agency-Level Financial Reporting，http://www.oecd.org/gov/budgetingandpublicexpenditures/12 thannualoecdpublicsectoraccrualssymposium8-9march2012.htm.