政策网络视阈下政府治理能力提升的内在机制

韩东飞

(浙江工商大学公共管理学院，杭州310018)

十八届三中全会提出全面深化改革，提升国家治理体系和治理能力的现代化。政府在国家治理中扮演着重要的角色，在深化行政体制改革之际，也要提升政府治理体系和治理能力的现代化。政府通过向社会提供政策产品来治理社会。十八届三中全会的决定中，“治理”替代“管理”。一字之差说明国家和政府的治理理念及方式发生重要转变，政府逐渐由“政府本位”转向“社会本位”和“公民本位”，转变自身的职能。社会转型时期，随着改革的不断深入，社会利益关系协调难度加大，对政府的治理能力也提出了更高的要求。实践证明靠市场化来实现社会利益关系的协调是不可能的。政府的有效干预才是协调不同利益主体之间关系的重要保障。政府如何通过公共政策协调不同利益主体之间的关系，提升治理的能力，政策网络这一研究视角提供了新的思路，具有非常重要的现实意义。而且，由统治观念、管理观念向治理观念转变的过程中，政府在政策过程中已经与许多自治组织进行协商互动，许多治理领域也形成了相互依赖的政策网络。

一、政府治理能力提升的政策网络视角

D.C斯通认为，政府能力是指政府从事规划与执行政策、计划、方案或措施，以实现共同目的的能力。也就是说，政府治理能力体现为政府运用公共政策进行社会治理的效力。所以，政府治理能力是在政策运行过程中提升的。现存对政府治理能力提升问题的研究大都是从制度主义研究路径和行为主义研究路径进行的。制度主义研究路径往往从过于宏观的视角展开研究，关注的是如何用制度来提升政府的治理能力，把制度安排作为政府治理能力提升的根本因素，研究的重点是政府治理能力提升与制度保障的问题。行为主义的研究路径则是从微观的视角展开研究，研究的是行为主体自身的素质问题，认为政府工作人员整体素质的提高是提升政府治理能力的关键因素。想要有效地提高政府治理社会的能力，就必须提高行政人员的整体素质。宏观研究路径增加了操作的难度。微观研究路径的出现是为了摆脱制度主义研究路径的局限，但微观的视角因过于具体却陷入了向普遍性跨越的困境。两种研究路径之间出现了裂痕和紧张的关系。政策网络视角作为一种中观的研究视角，成为宏观与微观之间的纽带，可以作为一种全新意义上的研究视角来探析政府治理能力提升的问题。而且，政策网络也是对传统多元主义研究视角的超越。传统多元主义是相对于极权主义提出的。在极权主义的规范性信念下，国家具有宰制的地位，是以正式的宪政结构和官僚组织进行国家的治理。传统多元主义主张权力与政治权威应该广泛地分配在不同的利益集团之间，公共政策的过程主要是不同利益集团之间相互博弈和妥协，从而达到利益均衡的过程。多元主义理论在一定时期成为解释国家与利益集团之间关系的理论，占有支配性地位。然而，传统多元主义理论的局限性也是显而易见的。多元主义难以解释现实政策过程中的复杂关系，比如立法机构、官僚机构、利益集团、司法机构、媒体舆论、专家学者之间的利益和资源交换现象。而且，在实际的政策过程中，政府往往比其他利益主体起到更为关键的作用。也就是说，各利益主体之间不是一种交互平等的关系。政策网络视阈下，政策过程不再是政府和利益集团的专利，它还把专家学者、民间组织、甚至是公民个人都纳入进来。政策网络运行的实质是权力结构、政府结构、市场结构以及社会结构之间互动的过程。也就是说，政策的实现过程是政府、市场和社会等多元互动的结果。

政策网络作为一种网络分析框架是20世纪70年代末以来西方公共政策领域研究中的重要研究课题，主要是探讨多元利益相关者在公共政策过程中的博弈和交互作用。随着理论和实践的发展，90年代以后，政策网络分析方法逐渐与公共治理理论相互融合，使得政策网络理论从政策分析工具转向社会治理实践。英国学者罗茨在其著作《理解治理:政策网络、回应性与责任》、《新的治理》中，就已经把政策网络的研究重点转变到政府的网络治理问题。政府的网络治理强调的是不同利益主体结构在政策过程中的相互依赖性，政府不再是唯一的政策主体结构，政府更多的是通过与不同利益主体结构之间的资源交换和平等合作的政策网络机制进行治理。可以看出，政策网络不仅描述了政治体系中的结构变化，还体现出政府结构、市场结构、社会结构等之间的互动性。也就是说“政府不同分支机构和不同部门之间的相互关系，以及政府与其他社会组织之间的互动关系构成了政策网络。”［1］政策网络具有平等、协调互动、资源互赖互惠等特质，易增进各主体结构之间的信任，从而构建一种和谐的平等协调机制，“这是一种与市场机制、科层制不同的社会协调机制，它本质上是一种新型的集体行动。”［2］在政策网络下，政策过程是各主体结构在网络中进行互动的结果，在某种程度上使公共政策的形成与执行过程告别“政治黑箱”时代。所以说，“政策网络是公共部门与私人部门、官僚制度与市场结构之间的桥梁，也是特定政策问题或议程的准制度性联结形式，其中，没有一个单一的行动者有足够的权力垄断网络中的战略行动。”［3］124这也是从政策网络视角研究政府治理能力提升的要旨所在。体现的是政府结构在与权力结构、市场结构以及社会结构之间的互动中提升自身的社会治理能力。也就是说“具体的政策后果取决于特定的政策网络主体之间的结构性关系以及相关政策网络参与主体之间的谈判、妥协与博弈。”［4］

二、政府治理能力提升的政策网络分析

制度主义认为政府治理能力的提升在于设计合理的制度，用制度来保障;行为主义认为政府治理能力提升在于政府自身，政府要优化组织结构和提高工作人员的整体素质;政策网络理论强调政策主体的多元性和独立性，认为政府治理能力的提升在于网络内各主体结构之间协同互动，进而形成解决问题的共识。从政策网络视角进行分析，也主要是探讨在政策网络运行状态下政府治理能力提升的内在机理。

从政策网络视角分析政府治理能力提升的内在机制，主要存在两种模型:利益协调模型和治理模型。利益协调模型认为政策网络是分析利益集团与政府关系的一种典型代表，是对多元主义和统合主义不断修正后的形态，是对多元主义和统合主义的有效整合。“政策网络理论的出现，一定意义上是融合了多元主义与统合主义的理论内涵，从中层和利益中介的分析途径，对政府和利益集团在政策过程的作用进行了辨析。”［5］政策网络的形成与运行依赖于不同利益相关者通过平等的协商互动进行的利益交换和资源交换，表明的是政府与各种利益集团之间的依赖互动关系，侧重于政策过程中的利益整合与协调。也就是说，政府治理能力的高低与政府在政策过程中对各种利益关系的整合和协调能力有密切的关系。而政府对不同利益关系的整合程度则取决于政策网络中各主体结构之间的协同互动程度。治理模型认为水平结构的政策网络模式是相对于垂直的科层治理模式与多元的市场治理模式的一种新的国家治理形式，考察的是国家与公民社会之间的关系，“是一种不同行动者之间相对稳定的、非科层的与相互依赖的关系。这些行动者在资源交换过程中通过协商途径实现所共享的政策利益，以回应市场与政府失灵。当政府失灵或市场失灵时，这种具有平等、协调与自我统合的政策网络就成为一种公共治理模式。”［6］“政策网络是一种特定形态的治理，是对广泛分布的政策资源进行动员的机制。”［3］123政府的治理能力也体现为政府在政策网络中对于政策资源的动员和整合能力。在政策网络中，政府已不再扮演社会治理的万能角色，社会治理是各拥有资源的政策主体之间互动协商一致的结果。政府治理能力高低同样与政策网络中各主体结构之间协同互动程度密切相关。可以看出，利益协调模型和治理模型都强调政策网络中各主体结构之间平等的对话、协商、互动，这是政策网络运行的内在机理，也是政府运用政策网络与其它利益相关者之间进行协同互动中提升治理能力的内在机制。

从政策网络视角来看，政府治理能力的高低取决于政策网络中各种主体结构之间的协调互动。政策网络中主要包括权力结构、政府结构、市场结构、社会结构等主体结构。政策网络系统是反映各种主体结构之间相互关系的一种形态，正是各种主体结构之间的协同互动才形成了政策网络。可以看出，政策网络是由不同主体结构构成的一种混合形态，是一种自组织的网络治理结构。这种网络治理结构比单纯政府科层治理更为有效。“等级制的协调在当今世界已丧失其优越性，这是因为当今世界的种种特征:相互依存之日益紧密、日益扩展而又迅速变化;组织内部和组织之间、部门内部和部门之间以及国家内部和国家之间的互动日益频繁，但又总是为时短暂地跨越原有的各种边界。”［7］在科层制下，政府在政策的过程中往往起到决定性的作用，甚至是唯一的权力主体，而政府又不可避免在某些情况下产生失灵现象。而政策网络则是现代社会发展的结果，突出不同利益主体结构之间的互动、协商。在政策网络治理结构中，政府在公共政策过程中一方面要避免单向度的控制机制，更要注重政策效果的反馈回路;另一方面在承担政策制定和执行的领导、协调角色的同时，也要重视与市场组织、社会组织构建合作和交流机制，从而提升社会治理的能力。

政策网络的运行状态取决于网络中不同主体拥有的资源程度，不同利益主体依据自身的资源状况，在政策网络中相互影响，相互作用，实现自身的利益目标。可以看出，政策网络实质上是政府同其它利益主体之间的协商互动。政策网络中各主体结构之间的相互关系往往通过政策问题的性质、权力关系、利益关系和资源关系呈现出来，进而也形成了政策网络的不同类型，主要包括权威主导型、政府自主型、团体制约型和平等互动型。［8］权威主导型是以权力机关和执政党构成的权力结构在政策网络中起主导作用的类型。在我国主要表现为执行党和人民代表大会在政策网络中的重要作用，尤其是执政党往往处于主导性地位，而且执政党以怎样的方式作用于政府影响着政府的社会治理能力。政府主导型是以政府各级部门构成的政府结构在政策网络中起主要作用的类型。政府治理能力的高低主要因素是政府内部的组织结构形态，包括中央与地方的协调关系、地方与地方的协调关系以及政府内部不同部门之间的协调关系。当然，政府工作人员的整体素质也影响政府社会治理能力。同样，政府如何与其他利益相关者协同互动也影响自身的治理能力。团体制约型是以利益集团构成的市场结构和以民间组织构成的社会结构在政策网络中发挥主要作用的类型。在政府政策过程中，利益集团和民间组织起到推动政策形成的作用，政策实现的过程也是对他们利益诉求回应的结果。政府的治理能力高低在一定程度上表现为对利益集团和民间组织利益诉求的回应能力和实现程度。平等互动型是指政策网络中各主体结构在政策过程中的地位是平等的，不以任何一个主体结构为中心，在政策的任何一个阶段都是平等互动的，能够广泛地吸纳各方面的意见，政策过程最大限度地承载公共利益，政策的科学性、合理性和合法性达到最优的状态，彰显出政府高超的社会治理能力。无论哪一种类型的政策网络结构，政府治理能力高低都体现在各主体结构之间的对话、协商、互动上，而各主体结构之间的协同互动主要是通过“政策学习”实现的。“政策网络中的互动合作机制和学习交流机制以及在此基础上建立的一致性知识、观念、信仰和价值，为政府通过‘政策学习’(Policy Learning)提高治理能力提供了价值支持。”［3］124

政府治理能力的高低与政策网络的开放程度密切相关。在低度开放的政策网络中，政府往往居于主导性地位，政府对利益进行权威性分配。在仅有的互动中，也是政府被动地与各利益集团之间的互动。也就是说，政府是在各利益集团的压力下被迫互动。其实质是政府与各利益集团之间谈判、博弈、妥协的过程。政策输出的结果更多体现的是强势集团的利益，弱势群体则被排除在政策网络之外，利益诉求得不到回应。在高度开放的政策网络中，政策网络具有较大的包容性，政府以一种主动的姿态，同所有利益主体进行平等的互动，各利益主体的利益诉求都能够体现在政策过程中，整个政策的过程是一个通路的过程，所有利益相关者的诉求都能通过合理的渠道顺畅地表达。政策网络使政府的公共政策最大限度地容纳了利益相关者的利益诉求，政府的社会治理能力必将大大提升。

在我国，政策网络还处于一种有限的开放程度，政策网络还只是部分拥有大量资源的利益相关者博弈的场所，绝大部分利益相关者则被排除在政策网络之外，导致其利益诉求得不到回应和保障。就政策网络主体结构而言，我国不同于欧美国家。欧美国家政策网络主体结构主要包括政府、国会、司法机关、利益集团、社会组织、专家学者和媒体等。我国政策网络主体结构包括执政党、人大委员会、政府、企业集团、民间组织、专家学者、媒体和公民个人。执政党机构和政府部门机构往往成为政策网络的主导主体，形成以执政党为主导的政策网络和以政府部门为主导的政策网络。企业集团、民间组织、专家学者往往成为政策网络中的配角，没能彰显出其在政策网络中的主体角色。以民间组织为主导或以专家学者为主导的政策网络形态几乎没有。从实际的政策运行过程来看，我国公共政策制定还是以执政党为核心，政府相关主管部门在专家学者的参与下形成有关方案，然后再由相关部门讨论并作出决策。可以看出，政府公共政策制定系统相对封闭，还有许多利益相关群体未能参与到公共政策制定过程中，利益诉求难以表达和体现。当然，在某些政策领域，政府在一定程度上运用政策网络机制制定方案。政策网络主体包括政府有关部门、拥有一定资源的利益群体、拥有话语权的专家学者和媒体工作者等。这种政策网络的主体更为广泛，吸纳了更多的利益群体。但这仍是一种有限开放的政策网络，往往会成为强势利益群体竞技和博弈的场所，而作为政策主体之一的公民或公民群体仍被排除在外。所以，我国的政策网络还是一种低度开放的网络，政策网络中各主体的地位和拥有的话语权是不平等的，代表大众的民间组织以及相关的利益团体的组织化程度也不高，从而导致许多利益相关者被排除在政策网络之外，也没有相关的个人、组织或团体代表和表达他们的利益诉求，致使最后输出的公共政策不能代表公众的利益诉求，公共利益的实现必将大打折扣，政府的治理能力会受到质疑。

三、政策网络形态下政府治理能力提升的路径

在政策网络中，各主体结构的“政策学习”(Policy Learning)是政府治理能力提升的重要路径。通过政策学习，各主体结构之间才能更有效地协同互动。政策网络中各主体结构之间协同互动的程度越高，政府社会治理能力相对就越强。因为在不断的政策学习过程中，各主体结构才会达成共识，进而形成一致的信仰和集体价值体系。“政策学习包含了由经验所引发的思想和行为取向方面相对持久的转变，这些转变与个人和集体信念体系的形成和转变有关。”［9］可以看出，公共政策的过程并不完全是理性选择的结果，而是一个受许多因素影响而渐进调试和学习的过程。政府治理能力的提升也正是在各主体结构“政策学习”过程中实现的。“在政策网络中，各种治理主体通过对话和协商，在集体选择的论坛中交流信息、谈判目标、共享资源、减少分歧，并在改善互动关系的同时达成各方都可以接受的政策方案。这一过程是公共行动者集体学习而产出政策的过程。”［10］因此，政策网络中各主体结构可以通过交流学习的过程，比如政策协商来解决彼此之间的争议，达成一致，形成萨巴蒂尔式的“倡导联盟”或者“辩论联盟”。政策网络学习的内容主要包括行为的学习、规范的学习和价值的学习。［8］行为的学习产生行为的认同、规范的学习产生规范的认同、价值的学习产生价值的认同。行为的学习主要是协调政策网络中不同主体结构之间的利益诉求差异，在相互学习的过程中达成利益共识，进而以各利益主体共同的利益取向来制定公共政策，并且将形成的利益共识贯穿于政策实施过程中，这样就会减少政策实施的阻力，使政府政策的效能得以实现，从而提升政府的治理能力。规范学习就是对政策工具的学习。学习政策工具范围、不同政策工具的基本特征和功能等等，从而为解决不同社会问题而选择合理的政策工具提供依据。也就是说，通过规范性学习，政策网络中各主体结构的行为也有了准则和依据。通过合理有效的政策工具的运用，政府的治理能力将大大提升。价值学习可以说是对行为学习的升华。在行为学习阶段，各利益主体初步达成了利益共识，并形成了利益取向，以利益取向选择政策目标。在政策目标形成的过程中，还要进一步地学习，将初步达成的利益共识继续提炼和升华，并内化成政策网络中各利益主体的公共价值取向，最后一起努力实现共同的政策目标。通过以上政策网络中三个层面的政策学习，政策网络中各主体之间的协同互动程度也不断提升，进而政府的治理能力也得到持续提升。

提升政府的治理能力，重点在于提高政策网络的集成程度。政策网络的集成程度在一定程度上表明了政策网络各主体结构之间的紧密程度。在集成程度高的政策网络中，政府与各利益主体之间才能进行有效的协同互动，才能提高治理的能力和效果。在西方学者的学术语境中往往用议程网络概念来描述政策网络主体结构之间的松散程度，而用政策社群概念来描述政策网络主体结构之间的紧密程度。可以看出，议程网络和政策社群两者的联结程度、集成程度和整合程度是不同的。议程网络往往是弱联结、低度整合、集成程度较低的。因为政策网络中参与成员众多，利益整合较困难;参与成员之间联系松散，共识程度低;资源与权力的配置不均衡，不能平等地互动等等。而政策社群往往是强联结、高度整合、集成程度较高的。因为政策网络中有少数有限的参与者，规模相对较小;成员共识程度较高;追求重要的经济或专业利益，利益集结程度高;参与成员互动频繁，价值观较为一致;参与成员拥有资源相对均衡，可以有效地进行资源交换的活动;参与成员所拥有的象征性权力也相对均衡，可以进行平等的互动等等。强联结、高度整合、集成程度高的政策网络往往能够实现预期的政策目标。而弱联结、低度整合、集成程度低的政策网络则不能预测和实现政策目标。所以说，政策网络分析视角可以在政策过程中最大限度地容纳利益相关者，但也并不是说所有的利益相关者都参与到政策网络中来。只有在集成程度较高的政策网络中，既能尽可能多地吸纳利益相关者的利益诉求，又能显示政策过程的效率，从而整体提升政府治理的能力。

提升政府社会治理的能力，关键是扩大政策网络的开放程度。政策网络的开放程度越高，政策网络结构主体之间的互动性越强，政策网络就能越大限度地包容所有利益相关者的利益诉求。政策网络是政府允许更多的利益相关者参与政策过程的一种社会协商机制，所制定的公共政策也就更能体现和实现公共利益。政策网络的开放程度同政策资源的分布形态相关联。一个人或一个组织能否参与到政策网络的互动中则取决于自身所拥有的资源程度。一般而言，政策网络运行所依赖的资源在各利益相关者之间分布得越均衡，就会有越多的利益相关者参与到政策网络中，政策网络的开放程度也就越高。反之亦然。“政策网络所依赖的资源主要包括:权威、资金、合法性、信息和组织。”［11］权威和合法性是政府在政策网络中所依赖的政治资源。而所谓政治资源，就是“政治行为主体可用于影响他人行为的手段。”［12］政府通过公共权力的影响力，制定公共政策治理社会。政府的合法性则表明大众承认权威者的地位以及服从权威者发布的命令。当然，这要以政府的公共政策满足大众的期望为前提，两者是互依互存的。政府的权威和合法性也依赖于政府与大众之间的互动性，进而决定着政策网络的开放程度。资金(财富)在一定程度上决定个人、群体的社会地位，进而影响能否参与到政策网络中。社会财富分布越集中，政策网络的开放程度越低。而社会财富较为均衡地分布，将会有更多的利益相关者以较为平等的身份参与到政策网络中，政策网络的开放程度就越高。信息是指政府信息公开的程度和共享程度。政府信息公开和共享程度越高，政府的垄断性就越低，政府以一种相对平等的姿态与更多的利益主体互动协商。政策网络中的组织，除了政府组织外，多指发育的社会民间组织。随着以市场为取向的经济体制改革和以政府职能转变为核心的政治体制改革的深入，国家与社会正逐步分离，我国民间组织也迅速地成长起来，日益发挥重要的作用。在组织化程度较高的社会，大众往往参与到民间组织中，在民间组织中充分表达个人权益，民间组织则发挥利益整合的作用，以集体的行动参与到政策网络中，与其它组织间进行互动，从而保障整个群体的利益。反之，个体的力量十分微弱，则往往被排斥在政策网络之外，不能顺畅地表达自己的利益诉求。所以，要加大力度培育社会组织，激发社会治理的活力，改进社会治理的方式，实现政府治理和社会自治的良性互动，扩大政策网络的开放程度，以求及时反映和协调人民群体各方面各层次的利益诉求。这也是创新社会治理，提高政府社会治理能力和治理水平的应有之义。

“网络社会以全球经济的力量，彻底地摇动了以固定空间领域为基础的国家或其他任何组织形式。以往我们习惯思考社会的知识范畴，在信息化的社会中已经变得过时了。”［13］现代社会呈现多元性、动态性、和复杂性特征，社会治理难度加大，在一定程度上国家机关已经无法单独治理。也就是说，“在一个日益复杂和动态的环境中，政府单独治理的科层协调已经非常困难;由于市场失灵，解决管制也变得非常有限;治理便只有在政策网络中才显得比较可行。”［14］而且，在新的社会环境下，国家与市场组织、社会组织已形成互动协调的政策网络机制。政府社会治理逐渐淡化层级控制体系，而更多地依赖于各主体结构之间的相互协作，从而弥补科层化治理机制和市场治理机制的不足，提高政府社会治理的能力，有效地解决社会转型时期日趋复杂性、动态性和分歧性的社会问题。这也是政府治理方式未来转变的方向。当然，构建政党、政府、市场和社会之间的和谐有效的互动机制，充分发挥市场在经济领域的决定作用以及社会组织在社会领域中的自治作用，还需要进一步深化经济体制和政治体制改革。

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