转型社会中社会组织的功能及作用发挥的思考

占家礼

安徽省人力资源和社会保障厅，安徽合肥，230061

转型社会中社会组织的功能及作用发挥的思考

占家礼

安徽省人力资源和社会保障厅，安徽合肥，230061

在转型社会中,社会组织越来越多地承担了更多的功能，充分发挥各类社会组织的作用可以实现利益整合和利益诉求表达，使社会组织尽快成为公民参与的重要载体和渠道。在分析社会组织发展现状的基础上，剖析了转型社会中社会组织具有弥补市场失灵、弥补政府失灵、化解社会矛盾和维护社会公平正义等功能，进而着重提出了明确社会组织的政策参与服务职能、加大对社会组织投入、尽快完善社会组织相关配套政策、推进社会组织参与公共事务制度化建设和培育参与型社会组织文化等建议。

转型社会；社会组织；功能

十八大报告指出：“要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。”[1]这“四个加快”既为社会组织的下一步改革和发展指明了方向，也为社会组织功能和作用发挥作了明确界定。

1 社会组织发展现状

社会组织作为我国社会管理和建设的主体力量，地位越来越重要。近年来，在中央和地方各级党政部门大力推动下，社会组织的改革和发展实践中，不仅在数量上呈现显著增长的趋势，而且在体制改革、结构优化、购买服务、社会创新等方面表现出长足的发展，成绩显著。

第一，社会组织结构不断优化。近年来，社会组织的数量增长趋势逐渐放缓，但社会组织结构显现不断优化的趋势：一是各类基金会发展快速，特别是资助型基金会增长迅速，各类社会组织的实力普遍增强；二是民办非企业单位稳步增长，社会组织在提供公共服务、扩大就业、传播公益文化、维护社会稳定等方面的作用不断增强；三是各类社会组织之间逐步形成立体网络，相互之间的联系日趋紧密。

第三，各级政府加大了对社会组织的支持力度，正逐步加大向社会组织购买公共服务的力度。2012年3月，国务院发改委发布《关于2012年深化经济体制改革重点工作的意见》，意见中提出研究制定扶持社会组织发展的政策措施，建立健全政府向社会组织购买服务制度。2013年7月31日，李克强总理主持召开国务院常务会议专题研究推进政府向社会力量购买公共服务。会议指出，要放开市场准入，释放改革红利，凡社会能办好的，尽可能交给社会力量承担，加快形成改善公共服务的合力，有效解决一些领域公共服务产品短缺、质量和效率不高等问题，让群众得到更多便利和实惠。可见，加大向社会组织购买公共服务势在必行，与此同时，各地也积极探索购买服务的方式。比如，北京、上海、广州、深圳等许多社会组织发达的地区，向社会组织购买服务已成为许多公共服务的主要提供方式，政府通过税收减免等优惠政策促进社会组织发展，政府与社会组织形成了良好的合作和伙伴关系。

2 转型社会中社会组织的功能

所谓社会组织，通常是指不以营利为目的、主要开展各种志愿性的公益或互益活动的非政府组织。它是介于政府与市场之间的一种组织形态，具有非营利性、非政府性和志愿公益性或互益性的特征[2]。改革开放30多年来，我国政治经济等方面的发展取得了显著成绩，但是我国依然面临着各种各样的转轨问题，在经济领域，市场经济体制初步形成，但是依然有待逐步完善；而在政治领域，尤其在政府职能方面，我国的改革明显滞后，难以适应市场经济发展的需要。随着市场经济的不断发展，在社会转型的关键时期，社会组织的功能和作用越来越不可替代。

2.1 弥补市场失灵

英国学者亚当·斯密在著名的《国富论》一书提出，市场是最顺乎自然的交换方式。市场像一只“看不见的手”，自动地调节着每个人的生产和消费。政府只需要充当“守夜人”角色。在经济领域，政府应采取不干预政策，交给市场，自由地竞争。社会管理职能应该由政府和企业二元主体承担，而在这二元主体中，起主要作用的应该是市场。然而，现实说明市场不是万能的，市场有其固有的缺陷，即市场失灵。有关“市场失灵”理论的阐述中，美国法律经济学家汉斯曼(Hansmann)提出的合约失灵理论最具影响力。他认为，较之营利组织，某些服务之所以更适宜由社会组织供应，最大的原因是合约失灵可能性的存在[3]。由于有限理性和机会主义的存在，企业或营利机构总是谋求自身利益最大化而损害社会公众利益，而这时转向求助于社会组织成为理性选择。社会组织因为不以盈利为目标，可以提供市场不愿或不能很好提供的公共产品和服务，可以有效弥补市场失灵，减少对社会公众利益的损害。

2.2 弥补政府失灵

在社会发展和治理过程中，一度认为政府是公共产品和服务的唯一提供者，然而，随着社会的发展，政府似乎越来越“力不从心”。最早论述社会组织社会服务功能的经济学理论是由美国经济学家威斯伯德(Weisbord)提出的，他认为社会组织作为“集体消费产品的额外政府提供者”而存在。威斯伯德首先设定了一个模式，在这个模式下，社会中的人都理智地寻求利益最大化，从而影响到他们的投票行为。政府部门处于对“中间选民”选票的追求，倾向于只提供这一类群体所需要程度的公共产品，而那些有更高程度需求的人则得不到满足。这种情况下，社会组织便因需而生，满足这些“剩余需求”，提供政府之外的作为补充的公共产品和服务[4]。在转型社会，由于政府自身的有限理性和预算约束，政府在公共服务的提供上存在许多“盲点”。另外，有些社会问题诸如养老、扶贫、赈灾以及社会文化等方面，政府往往不能完全有效解决，而这些正是社会组织弥补政府失灵的重要表现，也是社会组织功能的有效体现。

2.3 充当社会“稳定器”，化解社会矛盾

转型社会也是社会矛盾的凸显期，社会组织的存在，起着社会“稳定器”和“缓冲器”的作用。社会组织的这种功能具体体现在：保护公民合法权益，维护社会和谐安定，完善社会协调和安全预警机制，快速介入和处理各种社会矛盾纠纷，预防各类突发事件以及将其损失降到最小等方面。

例13标题中的Ties That Bind（收紧绳索）比喻通过政策工具来发展有益于竞争的专利联营；此外，Pool（水池、联营）具有双关，在译文中译为联营。例14也是运用比喻来表明KSR案所确立的专利法上“显而易见性”（我国专利法称“创造性”）标准的荒谬性，但如果直译该修辞，则汉译后的标题过长且与译文的正式文体不太协调。译文根据论文的观点，将设问句改译为陈述句，观点明确、语言庄重。

2.4 反映社会诉求，维护社会公平正义

在转型社会，公民诉求日趋多样化，既有对国家宏观政治经济体制改革的诉求，也有微观涉及公民个人利益(如就业、就医、养老等)的诉求。社会组织是公民进行利益表达和社会管理的重要途径，为利益诉求提供了制度化的渠道，也是政府、公民、社会三者有效沟通的纽带和桥梁。社会组织来源于民间，由不同群体组成，具有贴近公众、代表群体、能整合和协调公众利益的优势，依靠民间组织可以有效解决民间矛盾、化解民间纠纷，从而维护社会稳定、促进社会和谐。相比群众个体化、碎片化的表达，社会组织以组织化、制度化的表达方式反映不同群体利益诉求，这有利于协调不同群体利益，协调政府与群众关系，推动公众行为规范有序[5]。因此，在转型社会，社会组织对反映社会诉求、维护社会公平正义具有重要意义。

2.5 增进社会合作，扩大公民政治参与

在转型社会中，各种社会矛盾和社会关系错综复杂，各方面的利益关系矛盾与纠葛也呈现出复杂和难以协调的局面，而社会组织具有整合各方面资源和力量的功能，社会组织可以增进组织成员的密切合作和社会各种力量的稳定平衡。另外，在社会政治领域，社会组织是体现人民民主的重要载体和途径，它发挥着引导群众有序参与国家的政治生活和社会自治的作用。社会组织能够把公民分散的、单个的政治参与聚合起来，公民合作解决问题，共同进行社会事务管理是扩大公民政治参与的重要途径。

3 转型社会中充分发挥社会组织功能和作用的对策

3.1 明确社会组织的政策参与服务职能

十八大报告中指出：“要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。”[1]在建设服务型政府过程中，要明确政府的“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”职能，加快政府职能转变，只要社会组织能够承担，就把这些职能归还给社会组织；与此同时，还要简政放权，鼓励社会组织进行积极的政策参与。社会组织要发挥在公民政策参与过程中的独特作用，首先必须要获得政府的认可和支持，否则，社会组织的公信力将难以树立。

近几年，随着社会组织管理体制改革的力度加大，社会组织也得到了迅猛发展。截至2012年底，全国共有民间组织49.9万个，比2011年增长8.1%。我国社会团体数增加到27.1万个，民办非企业单位总数达到22.5万个，全国基金会数量发展到3 029个，增长率为15.9%。其中，民办非企业单位2012年增长数量最多。到2012年底，社会组织吸纳社会各类人员就业达到613.3万人[6]。然而，在这些社会组织中，能明确具有政策参与职能的很少，因此，政府必须加大对政策参与型社会组织的扶持和培育，最为重要的是政府要明确这些社会组织的政策参与的服务职能。在今后政府向社会组织大量购买公共服务中，公民政策参与服务将会逐步成为政府购买的重要公共服务之一。原因在于以下两点：第一，社会组织政策参与服务职能有利于节约公民参与成本。从公民角度来看，政策参与过程的公民会面临很高的成本，政策参与本身需要一定的时间、资金和精力等方面的投入，而当这种投入成本太高时，公民就可能选择“退出”，因而“搭便车”现象就会出现，若大多数公民如此选择，最终将会导致公民自身的合法权益得不到维护。而社会组织的政策参与服务将大大降低公民的参与成本，公民可以向社会组织自由表达诉求而不用担心会受到打击报复，大量社会组织的存在使公民政策参与变得高效便捷，也有利于克服公民“搭便车”心理。第二，社会组织的政策参与服务有利于降低政府的政策交易成本。有了一定规模的社会组织，它便成为政府与公民间渠道和沟通的桥梁，公民的不同利益诉求可以在不同的社会组织中得到表达，形成一个政治交易的“中间交易市场”，在这个中间市场中的利益相关者都会进行博弈，而在这一过程中，政府可以节约大量谈判成本、时间成本以及机会成本等，从而使公民政策参与的交易规模分散到各个中间市场，从而有利于控制交易规模，也有利于降低交易成本，提高公民政策参与的绩效，实现政府与公民的“双赢”。

3.2 加大对社会组织投入

政府应该转变观念，积极培育和发展各类社会组织，包括民间社团、非政府组织、社区组织以及利益团体等。社团参与的实质是一种团体参与政策过程的模式。我国目前独立民间社会组织的发展严重滞后，许多民间社会组织依附于政府组织，难以独立发表自己的意见，在公民中信任度也不高；另外，每一项公共政策的出台都会牵涉到利益的调整，对公民的 “声音”必须予以重视。这些都需要通过社会组织来发挥作用，普通个体公民对政策问题的意见往往是分散的、片面的，各种社会组织往往能有效地将公民个人意见转化为一致的、明确的组织意见，并借助社会组织的力量向政府部门发出明确的利益诉求。

因此，今后政府必须要加大对社会组织的投入，主要包括：第一，资金投入。政策参与需要参与成本，资金是社会组织参与政策制定的保障。当前，我国相当一部分社会组织都面临资金严重不足的问题，有些在一定程度上影响了其正常的组织活动，有些甚至因此而处于休眠状态。因此，笔者建议在财政转移支付中设立社会组织发展专项资金予以支持，要逐步建立健全社会组织融资体系，支持国家和地方成立社会组织发展基金，为社会组织发展提供长期稳定的资金支持。第二，人员投入。当前，社会组织发展普遍缺乏有专业知识、经验丰富的人才，而能熟悉政策参与的专业人才更少。许多社会组织管理者十分缺乏管理社会组织的经验，不知如何运作和管理非营利性质的社会组织。相当多的社会组织领导者是前政府官员甚至是现任官员，他们对社会组织的相关知识知之甚少，往往对社会组织采取官僚体系管理，导致社会组织功能和作用大大受限。因此，建议政府要加大对社会组织的人员投入，大力培养社会组织从业人员，提高他们的工资和福利水平，还要加大对社会组织管理者教育和培训的力度，加强社会组织的国内外交流，使社会组织的发展和管理与国际接轨。

3.3 尽快完善社会组织相关配套政策

要尽快完善社会组织发展的相关配套政策，主要包括：第一，完善社会组织监管机制。建议相关主管部门在大力促进社会组织发展的同时，尽快制定和完善社会组织的监管机制。政府主管部门应从过去社会组织发展主导者变为监管者，对社会组织的违法违规行为加大监管，及时公布，维护社会组织发展的环境。第二，完善社会组织从业人员社会保障制度。当前，社会组织从业人员“鱼龙混杂”，人员流动性大，使社会组织发展难以为继。政府应尽快建立和完善统一的社会组织从业人员的社会保障制度，主要包括社会组织从业人员准入制度、薪酬制度、职务职称晋升制度、失业保险制度等，从而为社会组织持续发展提供人力资源支持。第三，完善社会组织竞争机制。可以预想在今后一段时间，社会组织将会迎来发展的繁荣期，社会组织也会出现良莠不齐的现象。因此，建议政府部门应尽快在社会组织中引入竞争机制，逐步完善社会组织的进入和退出机制，保持合理有序的流动，激发社会组织不断提高自身的社会服务职能，从而保障社会组织的健康发展。

3.4 推进社会组织参与公共事务制度化建设

社会组织参与公共事务制度化就是使社会组织参与公共事务逐渐规范化和法制化。换句话说，就是把社会组织参与和承担公共事务的合理要求以制度的形式确定下来，通过制度化建设把社会组织的功能最大化地发挥出来，从而形成合法的、有序的政治参与秩序。政府向社会组织转移职能，要做到有章可循。应着力形成政府向社会组织转移职能的制度体系[7]。另外，推进社会组织参与公共事务还必须保证信息公开的制度化，信息公开是社会组织有效参与的开始，要使公民和社会组织的利益和意志真正得到反映，还必须提供公开透明的信息渠道，让社会组织能够切实参与和承担公共事务，从而使公共事务从目标方案的制定到具体的执行监督，社会组织都可有效地参与。

3.5 创造良好的社会环境，培育参与型社会组织文化

社会组织要在一个国家发挥作用，必须先提高人们对社会组织的内在认同感，创造良好的社会环境，只有当社会组织成为国家治理必不可少的一部分时，社会组织的功能和作用发挥才会“水到渠成”。要继续深化各项改革，理顺政府与社会组织的关系，政府部门应将更多的社会服务性工作交给社会组织，或由政府出面向社会组织购买服务，充分发挥社会组织独有的中介功能，为社会组织发展提供宽松的政策环境[8]。

促进社会组织功能和作用的发挥还需要培育参与型的社会组织文化。当社会组织对公共政策和公共事务过程的所有目标都有较高的认知、参与和评价取向时，就形成了参与型的社会组织文化。在参与型社会组织文化氛围中，社会组织会得到快速发展，同时他们的组织行为也受到政府和社会的支持与认可。培育参与型的社会组织文化本身也是公民社会教育的重要途径，也才能真正使社会组织的功能和作用发挥形成长效机制。

4 结束语

随着我国市场经济制度的不断完善和政府职能转变的不断深入，社会组织在国家治理中的地位和角色必将会逐步提升。本文通过分析社会组织发展的现状，发现社会组织在转轨过程中功能和作用还有待进一步提高，不仅要发挥社会组织的一般功能，更要发挥社会组织在转轨中的特殊功能。因此，必须采取一系列举措，激发和保障社会组织功能的充分发挥，从而使社会管理逐步走向规范化和制度化。

[1]解放牛网.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗[EB/OL].(2012-11-18)[2014-06-20].http://data.jfdaily.com/a/4560780.htm

[2]张宇,刘伟忠.地方政府与社会组织的协同治理：功能阻滞及创新路径[J].南京社会科学,2013(5):71-77

[3]Hansmann H.Economic Theories of Nonprofit Organizations,in Powell[M].New Haven:Yale University Press,1987

[4]姚宜.社会组织的公共服务功能浅析[J].陕西行政学院学报,2008(11):79-81

[5]王培智.现阶段社会组织功能探析[J].唯实,2011(12):87-89

[6]常红.民间组织蓝皮书:全国民间组织近50万 基金会3029个[EB/OL].(2013-09-17)[2014-06-20].http://news.eastday.com/c/20130917/u1a7667432.html

[7]常兴华.促进社会组织参与社会管理的思考[J].宏观经济管理,2013(2):34-56

[8]秦威.社会组织在构建和谐社会中的重要作用与功能[J].学会,2005(6):6-10

(责任编辑：周博)

2014-10-10

占家礼(1978-)，安徽天长人，硕士，主要研究方向：公共管理、政府治理。

10.3969/j.issn.1673-2006.2014.12.004

C912.2

A

1673-2006(2014)12-0012-04