高校教职工代表大会制度的发展历程与创新思考

李文瑛，徐建军

1.蚌埠学院电大，安徽蚌埠，233010；2.安徽电子信息职业技术学院，安徽蚌埠，233030

高校教职工代表大会制度的发展历程与创新思考

李文瑛1，徐建军2

1.蚌埠学院电大，安徽蚌埠，233010；2.安徽电子信息职业技术学院，安徽蚌埠，233030

教职工代表大会是高等学校教职工参与学校重大事项决策与校务监督的最重要渠道。高校教职工代表大会制度的发展过程可分为试点、法制化、完善、转型发展四个阶段，其主要作用是促进民主办学、保障教职工的民主权利、促进高校管理民主化、科学化。高校教职工代表大会制度经过30多年的发展，仍存在作用未受到充分重视、教代会职权未得到全面执行以及教代会被边缘化的问题。推动教代会制度创新发展，必须进一步加强教职工代表大会制度法制化建设，明确教职工代表大会制度的地位、作用；创新校务公开制度；尊重教工主体地位，全面落实教职工代表大会职权；加强高校民主化建设。

教职工代表大会；民主管理；校务公开

教职工代表大会是高等学校教师与其他工作人员参与学校重大事项决策的最重要渠道，是维护教职工正当、合法权益的重要途径，是实现教职工对学校落实国家教育政策、学校决策和各项管理规定的基本制度。高等学校教职工代表大会从制度上规定了教职工对学校决策、管理、建设发展的知情权、参与权，体现出了教职工的主人翁地位，有助于发挥广大教职工的工作积极性与创造力。随着高等教育办学体制改革和现在大学各项制度的逐步完善，如何适应新形势、新变化是教职工代表大会制度面临的新问题。当前，全面深入诠释教职工代表大会制度，探索不断完善教职工代表大会制度的方法与途径，将民主法制思想贯穿到学校决策、教学管理、学生管理、后勤服务和学校建设等各个方面，有助于维护教职工与学生合法权益，推动学校和谐发展[1]。

1 高校教职工代表大会制度的发展历程

1979年部分高校开始试行教职工代表大会制，经过35年的发展，我国高校教职工代表大会制度建设取得较大的进步，其发展过程大致分为四个阶段。

1.1 高校教职工代表大会制度试点阶段(1979-1984年)

1979年中国教育工会组织研究了当时的企业职工代表大会制度，在吸收企业职工代表大会制度的成功经验基础上，结合高等学校的教育、教学、校务管理等工作实际，制定教职工代表大会制度试点方案。并在部分高校选举产生教职工代表大会，探索教职工参与学校教学管理的途径。1981年，教育部和中国教育工会联合召开“教职工代表大会试点座谈会”，总结了前期教职工代表大会的试点工作，讨论了教职工代表大会的职权、教职工代表选举办法、教职工代表的任期、教职工代表的权利与义务、教职工代表大会的组织原则与日常工作机构等，进一步推动了高校教职工代表大会试点工作的开展。教育部和中国教育工会又于1983年7月召开了全国高等学校教职工代表大会工作会议。会议总结了教职工代表大会制度建设的经验，讨论了教职工代表大会工作中遇到的问题，并就《高等学校教职工代表大会暂行条例》草案广泛征求各高等学校的意见与建议。

1.2 高校教职工代表大会制度法制化阶段(1985-1995年)

《高等学校教职工代表大会暂行条例》(以下简称《条例》)草案经过一年多的反复修改后，于1985年1月正式颁发。《条例》对教工代表大会的职权、代表选举办法、代表的任期、代表的权利与义务、教工代表大会的组织原则与工作机构作出相应的规定。《中华人民共和国教师法》(1994年)与《中华人民共和国教育法》(1995年)的先后颁布实施，是高等学校教职工代表大会制度迈入法制化轨道的重要标志。这两部法律进一步保障了教职工的民主权利，有利于教职工参与学校管理与监督，维护教职工的合法权益，实现教职工主人翁的地位。如《中华人民共和国教师法》规定：教师可通过教职工代表大会或者其他形式，参与学校的民主管理；教师有对学校的行政管理、教学工作和职能管理部门提出建议与意见的权利。《中华人民共和国教育法》规定：依照国家有关法律法规的规定，学校应通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，保障教职工参与学校的民主管理的权利。

1.3 高校教职工代表大会制度完善阶段(1996-2009年)

高校教职工代表大会制度在推进过程中出现一些问题，主要是教职工代表大会制度不够规范、健全，教职工代表大会的作用没有充分发挥，教职工代表大会的职权没有全部落实。针对这种情况，中国教育工会于1996年10月下发《关于开展教职工代表大会评估工作的意见》，要求各高校在普及教职工代表大会制度的同时，大力推进教职工代表大会制度的制度化和规范化建设，逐步提高教职工代表大会质量。各省市为加强对所属高校教职工代表大会制度建设的指导，制定了相应的教职工代表大会工作制度，如《上海市高等学校教职工代表大会工作基本规范》《江苏省高等学校教职工代表大会工作基本标准》等，教职工代表大会建设的制度化和规范化不断加强，教职工代表大会制度不断完善[2]。

1.4 高校教职工代表大会制度转型发展阶段(2010年至今)

2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《纲要》)出台，我国的高等教育进入了一个新的发展阶段。《纲要》提出建设现代学校制度，推进政校分开、管办分离，落实和扩大学校办学自主权，改革、完善教职工代表大会等。国家高等教育改革为高校教职工代表大会制度发展带来新的机遇，如何适应新形势下现代大学制度建设需要，是高校教职工代表大会制度改革的方向。

2 高校教职工代表大会的作用

2.1 协调学校与教职工的关系

《中华人民共和国教育法》明确规定：教职工代表大会是学校管理体制的重要组成部分，是学校密切联系群众，实现决策科学化、民主化的主要途径。教职工代表大会与学校行政管理相辅相成，互相促进。教职工代表大会在学校党委的领导下，遵守国家法律法规，遵守学校规章制度，坚持民主集中制原则，根据教职工代表大会工作规定开展工作，组织教职工通过教职工代表大会依法行使民主权利，参与事关学校发展与职工利益的重大事项的决策，民主评议校级领导与部门负责人，监督学校落实教职工代表大会决议与办理代表提案，审议学校年度工作报告、财务工作报告等。支持学校行政领导依法行使职权，以学校的全面发展作为议题，团结广大教职工，积极参加学校的民主管理、民主监督，为学校发展献言献策。充分发挥教职工代表大会的作用有利于协调学校和广大教职工的关系，促进学校的和谐发展。

2.2 保障教职工的民主权利

按照民主集中制原则选举教职工代表组成教职工代表大会，参与事关学校发展与职工利益的重大事项的决策，民主评议校级领导与部门负责人，监督学校落实重大决策、教职工代表大会决议、学校的规章制度与办理代表提案，审议学校年度工作报告、财务工作报告等，并提出整改意见和建议，保障教职工参与学校民主管理和民主监督的权利。教职工代表大会按照有关工作规定和安排评议学校各级领导干部，评议结果作为参考材料提交上级组织考核学校领导干部，以促进学校领导干部遵纪守法、践行群众路线、勤奋务实、戒骄戒躁、敢于担当，推动各职能管理部门不断改进工作作风，简化工作流程，提高工作效率，更好地为教学一线服务。教职工代表大会的提案代表教职工的利益要求，学校应做好提案的落实工作，并把落实的情况通过工会及时通报教职工，以取得教职工的理解与支持。

2.3 促进高校管理民主化、科学化

学校通过实行校务公开，全面落实教职工代表大会职权，倾听群众意见，保障教职工平等地参与学校管理，实现学校管理的民主化。教职工代表大会审议学校领导的工作报告，全面掌握学校的发展情况，并对存在的问题提出整改意见和建议，切实履行教职工代表大会职权。教职工通过提出提案和讨论学校工作报告，实现不同利益群体的意见、各种工作层面的观点、多种渠道的信息相互交流，凝聚全体教职工思想共识，最终形成大会决议，推动学校决策的民主化、法制化与管理民主化、科学化。教职工通过教职工代表大会或其他的渠道、方式对学校执行各项政策和规章制度的情况进行监督，并提出批评、意见和建议，推动学校管理与服务水平不断提升，实现学校的科学发展。随着《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》的实施和事业单位改革的不断推进，高等教育正发生深刻的变革，高等学校应适应新形势、新变化，结合本校工作实际，不断改革、完善教职工代表大会的工作制度，探讨教职工代表大会参与学校民主管理与监督的新路径，促进高校管理的民主化、科学化。

3 高校教职工代表大会制度的局限与不足

经过30多年的发展，高校教职工代表大会制度取得较大进步。作为教职工参与学校管理与监督的具体模式，高校教职工代表大会制度必然受到一定社会历史条件和人们主观认识的影响，其职权没有得到全面落实，教职工参与民主管理、民主监督还存在一定程度的形式主义。

3.1 教职工代表大会的重要作用未受到充分重视

教职工代表大会作为教职工行使民主权利的主要途径，与学校行政管理同等重要，是学校管理体制的基本组成部分。《中华人民共和教育法》《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国教师法》和《中华人民共和国民办教育促进法》等法律明确规定了代表大会的法律地位。但在实际工作中，有些高校领导民主法制意识淡薄，群众观念不强，家长制作风严重，不重视教职工代表大会的重要作用，认为教职工代表大会只会给学校工作扯后腿、找麻烦，对于提案与教职工代表大会决议不积极落实。有的教职工缺乏主人翁意识，不关心学校发展，认为学校的决策、管理是学校领导的工作，与自己无关。有的教职工缺乏民主意识，认为教职工代表大会是走过场，实际上还是学校领导说了算。还有的教职工认为，有什么事在部门内部通知，所有人都知道了，再开教职工代表大会不过是搞形式，浪费人力、物力。以上这些错误思想认识和偏见是导致教职工代表大会工作进展缓慢的根本原因[7]。

3.2 出现教职工代表大会被边缘化的迹象

随着高等教育改革的不断深入，建立现代大学制度显得尤为重要。许多高校对建立现代大学制度进行研究探索。有些学者认为现代大学制度应具有“学术自由、教授治学、学校自治、管理科学”的鲜明特点[8]；教授委员会负责学校重大事项的决策、科学研究的方向、教师职称评定聘任等。到目前为止，对现代大学制度的研究还不够全面，尤其是在建立现代大学制度过程中如何加强教职工代表大会建设方面还远远不够。有些高校的领导认识出现偏差，以创新管理制度为由对教职工代表大会边缘化。

建立现代大学制度应该坚持从学校实际出发，以科学发展观作指导，健全民主决策程序与议事规则，加强教职工代表大会与基础民主监督制度建设，以人为本，创造宽松的学术环境，建立科学的人才考核评价和竞争激励机制，构建和谐校园，不断提升办学水平和人才培养质量。

3.3 教职工代表大会职权未得到全面执行

高等学校教职工代表大会的主要职权包括以下几方面[9]：一是听取并审议校长工作报告、学校发展规划等重大问题的权利；二是审议通过与教职工有关的基本规章制度的权利；三是讨论通过有关教职工的福利、校内分配的权利；四是民主评议学校领导干部的权利。然而，从各地高校教职工代表大会职权的实际执行情况看，第一项普遍执行较好。而第二和第三项职权执行情况相比之下远远不够，有关这些方面的制度和方案未经教职工代表大会决定或通过即由校行政颁布施行的情况在各地高校屡有发生。至于教职工代表大会第四项职权的行使，基本流于形式，在多数高校没有得到很好的执行[6]。教职工代表大会代表不能全面履行职责，不能为学校发展建言献策，既是学校办学成本的损失，又是教职工智慧资源的浪费[10]。

4 高校教职工代表大会制度的创新建设

4.1 完善教职工代表大会制度的法规

教职工代表大会制度缺乏约束力是目前高校教职工代表大会在参与民主监督中遇到的突出问题。有关教职工代表大会制度的法规缺位，使得对违反教职工代表大会制度规定的行为缺乏有效的监管。因此，应加强有关教职工代表大会制度的法律、法规建设，进一步明确教职工代表大会的法律地位，有效构建以教职工代表大会制度为核心的民主监督机制，加强教职工代表大会的监督执行力，对违反教职工代表大会制度规定的行为作出明确的法规处罚[11]。教职工依据相关法规通过一定的形式和途径，直接或间接地参与学校决策与管理，提出批评和建议，推动学校各方面的工作依法有序开展[12]。

4.2 创新校务公开制度

教职工只有知情，才能广泛而深入地参与学校的民主监督。确保教职工的知情权是对学校权力进行民主监督的前提条件。校务公开是教职工参与民主监督的有效平台，其目的就是让教职工享有知情权。要不断拓展校务公开内容，提高校务公开时间上的灵活性，采取多样化的校务公开形式，建立健全校务公开的长效管理机制，监督校务公开内容是否真实可靠[13]。完善和创新校务公开制度，有助于广大教职工民主参与校政、民主监督校务，从校务公开到议事、监督，使高校内部权力运行更加公开、透明、高效。

4.3 尊重教师的主体地位

教师是学校的主人，教师的劳动是学校生存与发展的基础。他们的道德修养、学术水平、政治态度、价值观念代表着学校的办学水平和精神风貌，直接影响学校的建设和发展。学校必须树立全力依靠教职工办学的指导思想，尊重广大教职工的意见，激发教职工的主人翁精神，集中全体教职工的智慧，制定符合学校工作实际的决策部署并全面落实，推动学校办学质量和办学效益的提升。学校工会要以教职工为本，坚持中国特色社会主义工会维权观，维护教职工代表大会的地位和作用，积极探索教职工参与校内民主管理和民主监督的新途径、新方式。

4.4 加强高校民主政治建设

加强教职工民主思想宣传教育，大力营造校内和谐的民主氛围，培养教职工的民主观念、民主意识，提升教职工民主素养，提高教职工参与学校民主管理的积极性、主动性，进而推动高校决策、管理的科学化、民主化[14]。学校应建立健全信息公开制度、决策咨询制度、听证制度、教职工民主评议制度、责任追究制度等，依靠完善的规章制度来规范权力的运行，提高权力的运行效率。

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(责任编辑：刘小阳)

2014-06-25

李文瑛(1972-)，女，安徽砀山人，博士研究生，副教授，主要研究方向：高等教育管理。

10.3969/j.issn.1673-2006.2014.11.012

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1673-2006(2014)12-0042-04