试论中国乡村政权职能的历史变迁与内在逻辑

石敏

试论中国乡村政权职能的历史变迁与内在逻辑

石敏

乡村政权作为传统的基层政权组织，是中国政治体制赖以形成和发展的基础。本文通过研究我国不同历史时期的乡村政权职能，探索乡村政权职能变迁的内在逻辑，希望对完善当前乡村政权职能提供借鉴。

乡村政权 职能 历史变迁 内在逻辑

从古至今，我国农村人口占全国总人口的大多数，农业是国民经济的基础。乡村政权作为县级政府直接领导下的传统基层政权组织，是中国政治体制赖以形成和发展的基础。我国拥有五千年的悠久历史，在不同的历史时期，乡村政权的职能有所差异。

一、中国古代乡村政权的职能

为了巩固封建社会时期的国家政权，在县级以下设立了乡和里，其中一“里”单位的长官为里正，乡、里虽然没有正式的政权机关，但是依靠乡间地主，统治和控制着广大农民。历代统治者为保证乡村基层行政工作的正常有序开展，非常重视乡村政权的管理，并明确规定乡村政权的职责权限。一方面依法管理乡村赋税、徭役、兵役、狱讼、治安等行政工作，维护中央的经济基础和政治基础；另一方面加强乡村教化工作，于潜移默化之中增强不同风俗习惯的人们对于封建伦理价值的认同。

（一）乡村政权的依法管理职能

1.编造户籍，“课植农桑”，“催驱赋役”。赋税是国家机器正常运转的经济基础，徭役和兵役关系到国防安全和公共事业的建设，而二者都是依户籍作为依据的，对于户籍的编造就成为农村基层政权一项重要职责。编造户籍不论富贵权势之家，还是老百姓都要同样对待，保证国家的赋税和徭役。乡村基层政权在农业生产管理和赋税、徭役的征收方面具有重要的职责，对财政税收工作起着重要作用。

2.捕杀盗贼，受理词讼，维护社会治安。在中国古代社会，乡村占有更为广大的地域范围。基层乡村的稳定是中国古代社会稳定的基础。在整个社会治安中，县级以下的基层乡村社会的治安占有非常重要的作用，换句话说，基层乡村是维护农村治安的稳定器。乡村基层政权在加强地方治安、维护社会秩序方面起着重要的作用。

（二）乡村政权以礼教化的职能

封建王朝为了维持乡村社会的和谐安定和经济的可持续发展，明确规定了乡村政权依礼教化的职能。教化是统治者的政治伦理措施融入民俗之中，逐渐被民众所效仿，既而成为人们的行为方式、情感依托、价值根基的过程。“教”需明示，“化”需熏陶；教是外部灌输，“化”为潜移默化。乡村政权的道德教化职能，主要表现在灌输封建伦理道德、营造良好道德氛围，这充分体现了“以德治国”的精神。

1.伦理道德教育。中国历代统治者进行教化的主要形式就是通过学校、乡约村规等途径灌输儒家伦理道德。“教化者为治之本，学校者为教化之源”，教育是实施教化的主要途径。学校的设立，不仅为乡村的儿童提供了受教育的机会，而且也为朝廷培养了大量忠君之臣。另外，乡约村规是乡村政权对民众教育的形式之一。在乡里普遍设立乡约，专司农村基层乡民的教化工作，有利于基层政权有效开展行政工作，维护良好的社会秩序。

2.惩恶扬善，移风易俗，营造良好的教化氛围。中国古代统治者十分重视思想教化的作用，把教化民风、形成良好的社会风俗作为治国理民的重要手段，赋予地方基层政权劝导乡里、助成风化之职责。秦汉时期乡村基层教化工作主要通过乡三老、里父老等乡官里吏的表率作用和教育两种途径进行。汉代三老掌教化，选有德行、能率众为善的老人担任，“为众民之师”，实际负有社会教育的责任。在里设有里父老，大多受人尊敬，为退休归故里的官吏或里内年老德高望重者为之，国家对这些典范还免除徭役[1]。至明清已形成了乡村基层政权对人民教化的一系列制度。

综上所述，依法管理和政治教化是中国传统乡村政权的双重职能，在政治清明的时期，“双重职能”使乡村政权充分发挥了管理社会、经济和教化民众的作用，促进了社会的和谐和经济的可持续发展，维持了封建政权的长治久安。不过，由于农村的地缘封闭性，国家与农村基层的社会关系很弱，直到清朝末年，国家权力的状况一直是“王权止于县”。

二、中国近现代乡村政权的职能

（一）民国时期乡村政权的职能

民国时期，国家虽然加强了对农村的管辖，但政府的主要职责是征收赋税，很难直接干涉农村社会的运行。县级政权总是试图加强对农村基层的控制，当选为乡镇基层头目到县衙门正式接受委任是形式之一，另一种形式是直接委派乡村头目，但这些都只是流于形式。乡村士绅构成农村最主要的权力持有者，是国家与农村联系的纽带。华北地区国家政权建设由于忽视了充分利用基层政权得以良性运转的传统文化网络建设，而在国家向农村社会的渗透中出现了基层政权的内卷化。国家增加了农村的提取，但是并没有构造出一个适合的现代制度装置来保证向农民提取不导致内卷化。农村基层政权通过扩大组织队伍和利用地痞恶霸来向农民收税，最终使得农民的大部分负担不是被国家拿走用于现代性事业，而是被这个扩大的传统的基层组织体系自身消耗了。由于国家强力下渗，导致支持基层权力运转的传统文化网络被破坏。

（二）建国以后至改革开放之前乡村政权的职能

新中国成立后，中国共产党面临着十分艰巨的历史任务。首先，要保证新生政权的稳定，就必须解决千万人的吃饭问题，而吃饭问题的解决只能依靠农村；其次，为完成土地改革的历史任务，必须打破传统的农村社会权力结构，加强对农村基层的控制；最后，要是中国真正独立，走上富强的道路，就必须实现工业化，而工业化所需要的大量的资本原始积累只能来自农村。建立使国家权力彻底下沉到农村基层的基层政权非常必要，人民公社应运而生。一方面，国家继续甚至更多地从农村提取用于现代事业的资源；另一方面，国家通过人民公社制度重组了农村基层社会，从而使国家可能借人民公社的基层组织建构来面对以前分散为千家万户的小农。国家在有效从农村提取资源时，还利用人民公社的组织力量对农村社会内部进行了重建与改造，并达成了众多有效率的集体行动[2]。

人民公社这一设置在连结国家与农民的基层组织，有效地保证了国家从农村提取资源的能力，国家借助从农村提取的原始资本积累，迅速建成了完整的现代化重工业体系，初步实现了工业化。在向农村提取资源的过程中不仅避免了基层政权内卷化的弊病，而且国家也从意识形态层面加强了对农村社会的渗透与改造，这种改造在物质层面的成就远高于其在精神和价值层面的成就。

（三）改革开放以后乡村政权的职能

分田到户以后，农村重新回到一家一户小农生产的状况，农村社会的流动性加快，因为意识形态和价值领域的多元化，以前服务于国家从农村提取资源目标的意识形态很快失效。国家要向农民提取资源，不得不面对千家万户的小农，不得不利用乡村社会中的熟人，很快就在农村基层结成了乡村利益共同体，这一乡村利益共同体的结成很快便在20世纪90年代再次导致农村基层政权的内卷化，“三农”问题因此严峻起来。

进入21世纪，国家在现代工业体系建设完成的前提下，不再从农村提取资源，转而以工哺农，向农村输入大量资源。取消农业税就打破了乡村结成利益共同体的机制，从而避免了基层政权内卷化危机加深的覆辙。但这并不意味着国家从此不再有求于乡村社会。相反，这一时期国家还要在两个方向上与乡村社会发生密切互动。一是在现代化进程中,农村需要成为中国现代化的稳定器和蓄水池。二是国家还必须对农村社会进行现代性的改造，要将传统的中国农民变成现代的民族国家的公民，要在农民传统的脑袋里装入现代的价值，这是一个任重而道远的艰巨使命。

三、中国乡村政权职能变迁的内在逻辑

探寻农村基层政权职能演变的历史轨迹，我们不难得出以下几个结论：1.基本沿袭了乡村政权最初的基本职能。不论在哪个历史发展时期，征收赋税和徭役、发展农业、发展教育、维护治安、加强精神文明建设等各项职能始终贯穿于农村发展的全过程。2.在原有职能的基础上，有所发展变化。首先，在征收赋税方面，发生了重大变化。2006年，农业税条例被废止，皇粮国税退出历史舞台，农村基层政权不再履行这项职能。其次，继续延续了以儒家文化为核心的以礼教化职能，不同的是，在社会主义的今天，伴随着意识形态和价值观的日趋多元化，加强社会主义精神文明建设、大力弘扬社会主义新风尚是当前社会主义新农村建设的主要任务之一。3.随着社会的不断发展，乡村基层政权派生出了新的职能。进入21世纪以来，“发展现代农业，提高农业综合生产能力”成为当前我党在农村经济发展方面永恒的主旋律，发展现代农业的着力点不再是填饱肚子或是上缴皇粮，而是带领村民探索出一条共同致富之路，实现农村经济的又好又快发展。

国家治理基层社会的能力，大致与三个方面的因素有关，一是国家与农民的关系状况，尤其是经济关系的状况，比如国家是否要从农村提取经济资源。二是国家的意识形态能力。三是国家与农村基层社会打交道的能力[3]。由于国家现代化建设已经取得的成效，国家越来越有能力从经济上反哺农村了。但国家的意识形态能力却可能有所下降，或者说在当前农村社会人财物流出、社会意识形态多元化和社会分化加剧的情况下，国家很难再借助单一的意识形态来维持农村的秩序。因此，国家借农村基层组织与农民打交道的能力就变得极其重要。

在可以预见的将来，中国农村人财物资源是不断流出的，而外来的价值侵入也是源源不断的，从当前农村基层组织所面对的农村基层社会的功能要求看，主要借助国家转移支付资源来建立一个综合的、乡土的、具有强大基础能力的基层组织体系，是当前农村基层组织建设所面临的紧要任务。

[1]杜赞奇.文化、权力与国家[M].南京:江苏人民出版社,1994.

[2]贺雪峰.论农村基层组织的结构与功能[J].天津行政学院学报,2010,(11).

[3]曾昭斌.论中国古代乡村政权的双重职能[J].南京:河南大学学报,2005,(9).

[4]许正文.我国封建社会乡村基层组织沿革[J].陕西师范大学学报,1996,(6).

[5]董江爱.新中国农村基层民主60年的演变逻辑[J].马克思主义研究,2011,(6).

[6]贺雪峰.论乡村秩序的均衡[J].云南社会科学, 1998,(3).

[7]曹锦清等.当代浙北乡村的社会文化变迁[M].上海远东出版社,2001.

[8]刘宁.村民自治组织体系的构建：组织培育誉体系重构——论村民自治组织体系的生长逻辑、发展限度誉建构途径[J].晋阳学刊,2013,(4):115.

注释：

[1]曾昭斌.论中国古代乡村政权的双重职能.南京:河南大学学报,2005,(9).

[2]贺雪峰.论农村基层组织的结构与功能.天津行政学院学报,2010,(11).

[3]曹锦清等.当代浙北乡村的社会文化变迁.上海远东出版社,2001.

石 敏 山西大学政治与公共管理学院硕士研究生

（责编 张佳琪）