行政事业单位内部控制管理的思考

何 敏

（1.江苏省中西医结合医院，江苏 南京 210000；2.南京中医药大学，江苏 南京 210000）

0 引言

为了提高行政事业单位内部管理水平，适应分类推进事业单位改革的要求，适应财政规范化、科学化、信息化管理的要求，为给国务院打击发票违法犯罪和治理“小金库”问题提供制度保障，加强廉政风险防控机制建设，2012 年12 月财政部制定出台了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，自2014 年1月1 日施行。此次规范的出台，充分考虑了现阶段我国行政事业单位经济活动的内在特点和相互之间的关系，将内部控制的基本原理与我国行政事业单位的实际情况相结合，瞄准内部管理中的薄弱环节，重点强化机制建设，将制衡机制嵌入到内部管理制度中，提高内部管理制度的执行力，在行政事业单位建立具有中国特色的内部控制体系。

1 行政事业单位内部控制的概念

1992 年，COSO 委员会提出了报告《内部控制——整体框架》。该框架指出“内部控制是企业董事会、管理层和其他人员为实现经营的效率效果、财务报告的可靠性、相关法规的遵循性等目标的实现而提供合理保证的过程。

《企业内部控制基本规范》中指出，内部控制是由企业董事会、监事会、经理层和全体员工实施的，旨在实现控制目标的过程。内部控制的目标是合理保证企业经营管理合法合规、资产安全、财务报告及相关信息真实完整，提高经营效益和效果，促进企业实现发展战略。

根据以上概念可以得出，行政事业单位内部控制是指为了实现行政事业单位的管理目标，以财政部门预算管理为主线，通过制定并实施科学合理的控制程序和方法，对行政事业单位财务会计管理风险进行有效的识别、控制和监督的机制。

行政事业单位内部控制是政府部门和事业单位管理制度的组成部分，体现为与行政、管理、专业活动、财务和会计系统融为一体的组织管理结构、政策、程序和措施等，是行政事业单位为履行职能、实现总体目标而应对风险的自我约束和规范的过程。

2 加强行政事业单位内部控制建设的必要性

2.1 内部控制的观念陈旧，不利于单位的长远发展

一方面，大多数事业单位的管理层对于内部控制的概念还局限于传统意义的内部控制，认为内控就是内部会计控制，认为内控的目的就是保护单位资产的安全完整、会计数据的准确和可靠，忽略了单位内部管理控制也是内部控制的重要组成部分。行政事业单位的内部管理控制应当贯穿预算、收支业务、政府采购、资产管理，建设项目管理、合同管理及内部监督等经济活动的全过程，以促进、贯彻单位的经营管理方针，提高经营管理水平和业务水平，进而提高单位的经济效益和社会效益。另一方面，大多数行政事业单位的员工大多缺乏对内部控制相关知识的学习，岗位责任意识薄弱，浅显的认为内部控制就是单位防范员工的手段，导致内部控制机制的建立和实施困难。职工既是内部控制的客体，也是内部控制的主体，如果陈旧的观念不转变，将给行政事业单位的长远发展埋下隐患。

2.2 预算管理重编制，轻执行，医院的经济活动缺乏有效的控制和管理

目前，很多行政事业单位的预算编制比较粗糙，缺乏准确性和合理性，大多根据上年收支，本年财务状况，单位自身的业务特点来核定，没有细化到具体项目，数据编制主观随意性较大。资产管理、基建管理人员的专业知识不足，对于大型设备的购置、基建项目的立项缺乏可行性论证和市场调研，项目预算编制计划性和科学性不强。另一方面，预算批复、下达指标后，执行力不足，存在乱花钱、突击花钱的现象，任意改变专项资金的用途，专项资金与经常性资金相互挤占、挪用，导致资金的使用效率不高，使得预算管理在内部控制体系中对经济活动的控制和管理作用不能有效发挥。

2.3 实物资产管理不规范，资产内部控制不到位

通常来说，固定资产管理的基本要求是账账相符、账实相符。有些单位在财政专项资金下达后，设备购置的前期论证、调研、招标程序尚未完成，为了达到预算完成进度，跟设备代理公司签订购置合同，提前开具发票，单位做设备入库处理后付款。实物资产有可能在半年甚至一年后才真正验收入库，这就造成了长时间固定资产账实不符。另外，固定资产毁损、报废、调拨时，不按规定及时向主管部门或同级财政、国有资产管理部门报告，并履行审批手续。资产管理的不规范，这就会造成单位资产的流失，资产的使用效率低下。

2.4 缺乏有效地内部监督，内部控制的作用难以有效发挥

目前，很多行政事业单位内部内审机构由于单位领导的不重视，缺乏权威性和独立性，往往形同虚设。设立内审机构的单位，审计机构领导和人员均是单位领导任命，大多数缺乏审计专业知识，其上下级隶属关系、经济利益均受到单位领导制约，审计人员无法认真履行内部审计的职责和权限，这样势必造成内部监督机制弱化，使内部监督控制作用难以有效发挥。

3 推进行政事业单位内部控制制度施行的措施

3.1 转变内部控制的观念，注重内部管理的理念和方式

内部控制的建设和执行归根结底还是靠人，不仅是单位领导要为内部控制制度的建立健全负主要责任，全体员工也要参与其中。因此，在行政事业单位内部，必须自上而下的进行内部控制理念的和知识的深入学习，转变以前陈旧的内部控制观念，为在新形势下内部控制建设奠定理论基础。作为承担首要责任的单位领导，应强化内控意识，转变管理理念，提升对内控工作的重视程度。首先，要推动单位实现以下4 个“明确”：处理各种经济业务、资产记录、资产保管等职责分工明确，处理各种经济业务程序方法明确，财产清查盘点等制度明确，保证会计资料完整性、准确性等要求明确。其次，要建立和完善内部审计监督体系，对内部控制制度实现恰当的监督管理，有效促进管理层职责的履行。最后，加强对内部员工的培训，让其了解内部控制的重要意义，维护内部控制环境的安全、稳定。

3.2 建立预算编制、执行、监督“三位一体”的运作体系

预算管理是内部控制的工具之一。为了提高预算编制的科学性、全面性和准确性，单位在编制方面要“准”，应不断规范预算编制程序，筑牢风险防控体系，做到零基预算和细化预算。在执行方面，行政事业单位应推行岗位预算执行责任制，将预算执行的端口前移，强化预算执行管理。预算执行前，应提前做好项目执行的前期准备工作，明确预算内容和项目进度计划，加强预算的刚性约束，严防随意改变预算资金的用途、超额使用等行为，实行预算的精细化管理。同时，在执行过程中，应注重资金使用的安全性、规范性、有效性，不断加强对预算执行过程的监管管理，及时对预算管理工作进行综合评价与全面深化，健全资金安全的运行机制，实现预算管理的科学性，也为今后预算项目的编制和执行提供有价值的参考。

3.3 重视内部审计工作，加强内部监督

首先，行政事业单位应加强内部审计机构的权威性和独立性，确保内部审计人员能独立行使职权。其次，应加大对制度执行的监督检查力度，确保客观、公正的审核和稽查单位各项经济活动，做到财务制度健全、会计核算合规，保证会计资料的真实性和完整性。再次，定期评价内部控制制度设计的效果以及实施的有效程度，保证内部控制制度的有效贯彻落实，也为后期内控制度的改进提供有参考性和建设性的意见和建议。最后，应加强内部审计队伍建设，定期或不定期开展理论和实物研讨、业务学习和培训，不断梳理内部审计工作的经验，从而有效提高单位内部审计人员的业务水平和工作能力，有效发挥内部监督作用。

3.4 完善资产管理的内部控制

为了充分发挥行政事业单位资产的应有作用，提高资产使用效率，确保资产完整安全，规避管理的风险，必须进一步完善资产管理制度，强化管理理念，改变管理方式，加大资产管理的力度，促进资产管理与财务管理、部门预算管理相互配合，合理配置资产，规范资产的处置。

行政事业单位的内部控制建设任重而道远，随着市场经济快速发展，行政事业单位面临着新的、更大的挑战。为了更好的满足社会需求，充分体现行政事业单位的公益性和服务性的特点，行政事业单位须建立健全内部控制制度，确保内部控制在单位中贯彻执行，从而促进单位健康发展。

［1］冀斌.浅析如何提高行政事业单位内部控制能力［J］.现代农村科技，2013（17）.

［2］单红淑.加强行政事业单位内部控制管理［J］.财经界：学术版，2010（12）.