国际征地制度研究进展与启示

钱 畅 ，彭建超 ，吴 群

（1.南京市国土资源信息中心，江苏 南京 210008；2.南京农业大学中国土地问题研究中心，江苏 南京 210095）

0 引言

我国近年来征地矛盾加剧，由此导致的社会稳定问题已引起各级政府高度重视，而国际经验无疑有助于为我国征地制度存在的问题提供借鉴。国际上，经济发达的欧美等国家征地法律体系健全，对其他国家征地制度的改革和完善具有重要参考价值，但这些地区的征地体系和实践也正面临新问题，而亚非等经济欠发达地区国家的征地制度，或存在很大问题，需从根本上改革；或由于国情限制，征地程序、征地补偿等未严格按规章行使，导致征地社会矛盾尖锐。国际土地征收研究虽呈现不同态势，但各地区有关征地制度研究仍集中在征地用途、征地权力、征地程序、征地补偿、征地纠纷、征地与粮食安全等几个主要领域。本研究将结合全球不同区域征地问题的特征与有关征地研究的主要热点领域，在阐述当前国际土地征收制度研究进展的基础上，针对我国当前征地制度现状，提出我国征地制度改革的相应启示。

1 国际征地制度研究进展

1.1 “灵活”实践征地用途的公共利益

各国征地制度在界定征地用途时，都规定只有为公共利益才可以征用土地。如美国规定征地必须服从公共利益，只要政府征地项目经过充分论证，表明是出于公共利益，土地所有者就必须售出；德国和加拿大也有类似法律规定，只要征地目的符合公共利益标准，政府及各行业部门、机构组织，甚至是私人企业，都可以通过立法授权享有征地权，但公共利益界定极为严格，仅限为公众服务的交通、能源、水利、环境保护、市政建设及文物遗迹保护、学校医院、社会福利等。尽管各国对征地用途的规定基本是出于公共利益，但政府在实施征地时并未严格遵从，很多时候，政府对征地目的的“灵活”解释引来公众的广泛质疑。例如，澳大利亚政府规定土地征用需与城市复兴规划衔接，但并未规定城市复兴规划的实质内容，从而扩大了土地征用公共目的的范围，使得公司企业在政府的协助下能按其意愿确定公共目的内容。在很多情况下，土地都能因为不断扩大的公共目的范围被征用，而征地补偿的研究或合理性并未取得应有的进展［1］。

1.2 “慎用”法定征地权力

基于公众利益高于个人利益的原则，很多国家在相应的法律法案中都对政府所拥有的征地权进行了规定。土地征用在美国被称为“最高土地权的行使”，但对于政府征地权力不合理运用问题，法令规定联邦政府必须严格限制因“公共用途”等而采取的土地征收行为，土地征收权不能为“促进私有团体的经济利益”。英国征地法案明确了土地征收权，政府和职能部门征用土地必须经过议会的批准才可以进行，当议会确认土地的使用目的是有利于公众利益后，用地部门方可依法获得强制征用土地的权力。瑞典是欧洲土地征用力度最大的国家，法律明确规定了征地的范围，城市土地再开发以及周边因此会升值的土地都可以进行征用，历史名胜区域内的土地、违背城市规划的建设地区、影响地区开发建设的不愿出售的土地都可强制征用；在城市规划编制期间，涉及的土地在2年内不许交易，而已经被征用的土地如利用不充分，或出现土地贬值，原土地所有者有优先购买权［2］。事实上，国外多数政府并不采取强制购买的方式，而是运用其他不影响土地所有权的法律措施，如对土地所有者予以法律惩罚（丹麦、瑞士、瑞典和前西德）或者将土地强制性地租给第三者利用（如挪威、前西德、意大利等）。尽管法国、挪威、爱尔兰和西班牙规定政府有强制购买闲置或未充分利用农地的权力，但是在现实中这些政府很少甚至从未使用过这一手段，另一项对于英国强制购买的问卷调查显示，在1992-1994年中的2年期间，有80%以上的地方规划当局没有进行过任何强制购买［3］。

1.3 征地程序“复杂化”

欧美国家对于政府征用土地的程序规定十分明确，确保国家征地权的行使，同时充分保护土地被征用者的合法利益。国外较为完善的征地程序，除了包括征地申请、审查、批准、征地公告等环节，还规定了被征地人参与征地的程序、争议申诉和仲裁程序以及征地补偿程序，强调征地程序的公众参与、过程公开。大多数国家的土地征用法规，均规定了政府通知/通告/公告被征用人的程序，作为保障被征用人知情权的主要手段。被征用土地所有人参与土地征用过程，以及对土地征用申诉权的行使均是保障私人财产权权益的重要方式，申诉权范围包含征地合法性、征用范围和方式、征地赔偿等。然而，详尽的土地征用程序往往带来另一种弊端，即征地耗时过长、项目成本增加。英国的土地强制购买不仅程序十分复杂，而且获取强制购买权十分不易，再加上征地部门的财政资源的约束，导致土地强制购买并不经常运用。复杂的程序使得强制购买过程过长和效率低下，高速公路征地平均需要9年时间，规划征地需6年，住宅征地需4年，公用事业征地需3年［4］。

1.4 征地补偿“市场化”

多数欧美国家对征地补偿范围有明确规定，补偿标准尽量体现被征地者损失的市场价值。在英国，被征地者可雇佣专业人员为提供征地补偿咨询，专业人员评价被征地市场价值与相关损失，然后将补偿额度提交给征地权力机构评议。加拿大除了对被征用土地必须依据土地最高、最佳用途补偿外，还需要对受征地影响相邻地区的非征地及其因混乱而造成的成本或开支、重新安置的困难进行补偿。另一方面，征地补偿的评价方法也在不断完善。瑞典的研究表明，土地征收补偿价应由土地征收项目背景及合理公平分配原则决定［5］。波兰土地征收的“合理补偿”亦需改进，因为土地被征收以后，被征地居民失去的不仅是地块的市场价值，还失去了生计手段、顾客群等。美国土地征用补偿根据土地被征用时的市场价格为基准，并加上土地可预期的未来价值，同时还补偿邻近土地所有者的损失，补偿一般通过独立的市场中介组织对土地的价值进行评估。政府对土地被征用者还给予税收优惠，而土地出售者则会被课以高额的税收，导致愿意土地被征用的人比市场上出售土地的人多。

1.5 征地纠纷“两极化”

国外征地纠纷呈现两极分化趋势，欧美国家征地纠纷解决经验日渐丰富，而处于经济发展与转型中的亚非国家面临的征地矛盾激增。美国征地合理性和征地补偿的纠纷都需要通过法院由法官来裁定，土地产权人可以申请法院裁定征地矛盾。英国居民若对征地有异议，可在征地权批准前举行听证会，在征地权批准后可以诉诸法院裁决，征地补偿争议可申请土地仲裁庭裁决。加拿大民众如对于征地提出异议，须由政府任命的非公共部门人士担任听证官员举行听证会，并提交听证报告供政府做出放弃或者确认征地的决定，而对于补偿纠纷，可在政府书面出价后60天内，由一名非公共部门的人士代表政府与土地产权人协商解决。澳大利亚的土地产权人可在规定的期限内以书面形式申请审批部门的部长对征地纠纷进行审核。在印度，随着居民社会与政治权力的增长、民主意识的增强、大众媒体的普及与竞争压力的增加，土地征收抗议越来越剧烈，主要矛盾体现在土地征用的公共目的没有得以充分清晰地界定，政府通常用征地法为私营企业项目获取土地征地补偿定价也主要是政府主导，缺少独立的评估机构参与，有悖补偿的公平性。加纳的土地征用由于没有征地前的项目开发计划、土地征用的标准缺失、被征土地管理效率低下、被征土地实际用途与征用目的不一、征地补偿严重不到位等系列严重问题，导致社会经济发展恶化、失地居民贫困、政府与社区矛盾恶化。坦桑尼亚的土地征用也是给被征地居民的生活与环境带来负作用，征地纠纷激增［6］。

1.6 征地与粮食安全问题的“全球化”

近年来，一些国家开始在其他国家征购大量耕地，以保障本国粮食供给，沙特与阿拉伯联合酋长国领衔在第三世界国家购买土地，其他国家也正尝试在国外征购农地资源，如埃及在乌干达和苏丹，巴林群岛在菲律宾等。征地全球化趋势的原因主要包括4个方面：一是经济发展资金的短缺以及长期低效的农业投入使得非洲国家开始开放国门吸引外资；二是国际粮食价格的上涨使得粮食进口国愈加重视粮食安全问题，从而寻求更多的国外可耕地资源；三是伴随人口的增长，在快速发展而自然资源缺乏的国家，中产阶级增长迅速，为了保障粮食安全，这些国家在海外也在寻求农用地投产；四是生物燃料作为燃料替代品的价值逐渐被认可，使得更多土地富有的国家在寻求农地耕作，生产生物燃料［7］。但全球范围内的征地可能导致落后国家生态环境的退化，被征地国家居民生计丧失以及本土居民耕作技能和知识流失，被征地国家粮食安全问题的恶化，土地富有的国家发展更加迟缓。

2 我国征地制度面临的主要问题

2.1 征地用途的公共利益界定模糊

我国宪法和土地管理法规定国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有制财产实行征收或征用并给予补偿，然而征地公共利益的界定始终没有落实，公共利益范围模糊，使得我国政府在征地实践中对征地用途的“公益性”越来越淡化，地方政府的征地告知书对征地目的的缘由亦较为简单，“因建设需要，依照法律规定，拟征收你村范围内集体土地……”。政府对征地用途解释的“灵活性”还反映在土地利用规划修改上，对不符合土地规划的项目用地，很多地方往往通过“论证”修改规划来实现项目的落地。

2.2 征地程序的法制规范与实践落实脱节

我国征地程序主要包括预征告知、现状调查及确认、征询意见、组织征地听证、拟定征地方案、审查报批、征地方案公告、制定征地补偿、安置方案、公告征地补偿安置方案并组织实施、清理土地和实施征用土地等。我国征地程序中规定了很多环节都需信息公开，征地信息公开越来越受到政府的重视，经依法批准征收土地的，要按照《政府信息公开条例》的规定，及时向社会公开有关征地批准事项。征地批文、征收土地公告以及征地补偿安置方案公告等政府信息，应当在市、县（市）国土资源局门户网站发布。然而，在实际操作中，存在信息公开缺失或滞后的现象，使农民无法及时掌握征地“过程”的动态性，甚至没有知情权和参与权。建设用地审查报批工作尚未完全纳入法制化、规范化管理轨道，仍存在征地报批前听证、告知和确认程序履行不到位，报批内容不准确，报批材料不规范等问题。

2.3 征地补偿市场化程度低

我国各级政府对征地补偿的标准有较为细致的规定，如有的地区详细列举了征地区片范围及补偿标准，青苗和附着物补偿标准，被征地农业人员一次性生活补助费标准，临时用地、取土用地、堆土用地土地补偿费标准等，制定了被征地人员社会保障办法，将劳动年龄段人员纳入城镇企业职工社会保险，养老年龄段人员纳入被征地人员基本生活保障、被征地人员老年生活困难补助和城镇居民基本医疗保险，还规定征地补偿费的发放期限与程序。有的地方通过发放“提前搬家奖励费”督促农民积极搬迁。因补偿标准的大幅提高，有些地区出现“坐以待迁”“一夜拆成暴发户”。虽然如此，征地补偿问题仍常引起征地矛盾，征地补偿安置费用不能及时和足额支付，征地补偿违规、征地拆迁安置房不能及时落实等情况时有发生。政府指导征地补偿标准，征地补偿市场化程度低，被征地农民很少参与补偿评估标准和评估过程，是其中主要原因。

2.4 征地纠纷解决的法制体系缺乏

由于征地行为不规范、征地程序透明度不够高、征地补偿安置不到位、被征地农民未按规定进入基本生活保障等原因导致的征地纠纷时有发生，被征地农民常通过上访表达诉求，有时甚至采取过激行为反对土地被征。国家及地方政府三令五申地规定要求“严格执行征地拆迁法律、法规及政策规定，全面落实拆迁工作的公示制度、信访接待制度、责任承诺制度、举报制度、监管制度和责任追究制度”，“在拆迁期限内不得改变未搬迁的被拆迁人水、电、气等基本生活条件，确保不发生野蛮拆迁、暴力拆迁、违法强制拆迁和以其他方式逼迫被拆迁人搬迁的行为”。同时，推行领导责任制，对“失职渎职引发恶性事件和群体性事件的、对违法违规征地拆迁行为不制止、隐瞒不报、压案不查的”，对“动用公安民警参与强制征地拆迁造成严重后果的”，要“严肃追究有关领导人员的责任”。然而，由于缺乏完善的征地纠纷解决法制体系，“自上而下”的征地纠纷解决方式所导致社会成本将越来越大。

3 国际经验对我国征地制度研究的启示

土地征用及其所带来的问题在世界范围内普遍存在，不同国家的实践与经验差异较大。只要国家的权力高于集体、个人及其所有财产的权力，为了社会公共利益，征地就不可避免。各国都强调运用合理的法制规范征地的范围、权力、程序、补偿标准等，但强制征地过程还是会遭遇不同程度的矛盾纠纷。法制健全的国家善于维护公民所有财产的权力，并尽力运用市场交易的方式获取欲征土地。我国在征地的各个环节也作出了明确的规定，从人民的利益出发，力求妥善补偿安置被征地农民、保障其失地后生活水平不降低，并严令要求规范征地，然而征地纠纷问题依然严重。对比国际经验，我们需认识到，征地纠纷产生的重要缘由之一是强制征收土地过程侵犯了公民的权力和利益，各国法律赋予征收权合法性的同时，还需切实保护公民土地财产权力与利益。

结合我国实际，应从集体土地（尤其是农用地）产权和集体土地（尤其是农用地）价值两方面入手，从根本上改革和完善征地制度。一方面，不仅要赋予集体土地“明晰”的产权，使集体土地的产权更加完整，更重要的是提升集体土地产权的法律地位和效力，保障农民在土地产权受到侵犯时，具备有效的申述渠道，以公正平等的法律来保护农民的财产权力，势必比约束和规范政府的征地行为更加有效；另一方面，要客观认识和评价被征土地的市场价值，我国当前集体土地产权残缺是扭曲集体土地价值的主要原因，但除此以外，被征土地价值的实现还有众多复杂的影响因素。比如，缺少自由的集体土地市场，被征土地对失地农民的主观情感价值难以评估，农民因失地而丧失的生活技能和生计条件难以量化，土地被征后对周围居民生活水平的影响不易估算等。如需从源头遏制或缓解征地矛盾，保障农民的土地产权、客观评价被征土地价值是我国亟待解决重要难题。同时，我们还需注重粮食安全的国际形势及其对我国农地征收和租予外资经营的影响，因此，我国征地制度改革任重而道远。

［1］Mangioni V.The evolution of the ‘Public Purpose Rule’in compulsory acquisition［J］.Property Management，2010（2）：93-103.

［2］王华春，唐任伍.国外征地制度对中国征地制度改革的启示［J］.云南社会科学，2004（1）：50-54.

［3］Adams D.The use of compulsory purchase under planning legislation［J］.Journal of Planning and.Environment Law，1996（4）：275-285.

［4］MurningI，EvansM，Wilson D.Review of Compulsory Purchase and Land Compensation［M］.Scotland：Scottish Executive Central Research Unit，2001.

［5］Kalbro T，Lind H.Compulsory Purchase:Reasonable and Fair Compensation ［J］.Nordic Journal of Surveying and Real Estate Research，2007（4）：17-22.

［6］Kusiluka M M，Kongela S，Kusiluka M A，et al.The negative impact of land acquisition on indigenous communities’livelihood and environment in Tanzania［J］.Habitat International，2011（35）：66-73.

［7］Robert K F，Hanssen F A.Repeated adjustment of delegated powers and the history of eminent domain［J］.International Review of Law and Economics，2010（30）：99-112.