正义与程序之间的抉择：国家赔偿法中“程序终结”制度的完善

陈浩川

（华东理工大学，上海 200237）

一、引言

《中华人民共和国国家赔偿法》第三十八条规定：“人民法院在民事诉讼、行政诉讼过程中，违法采取对妨害诉讼的强制措施、保全措施或者对判决、裁定及其他生效法律文书执行错误，造成损害的，赔偿请求人要求赔偿的程序，适用本法刑事赔偿程序的规定。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国国家赔偿法>若干问题的解释（一）》第八条对此类情形作出了解释，规定此类情形的赔偿请求人“应当在民事、行政诉讼程序或者执行程序终结后提出赔偿请求”,这一规定确定当事人请求国家赔偿的时间条件为“程序终结”。但是，在同时涉及到民事、行政诉讼的案件中，如果面对审理、执行程序不终结，在实际司法中既有当事人要面对长期的等待赔偿的状态，也有表面看来法律程序非常“公正、合理、合法”，但裁判结论得不到当事人的认可而终结形成的冤假错案，没有实现通过程序正义完成程序终结,不符合国家赔偿法的立法初衷和立法目的，并且无法体现《国家赔偿法》应然状态下所具有的功能。

二、“程序终结”的正当性

（一）“程序终结”的本意

“程序终结”的本意不难理解，当民事、行政诉讼程序或者执行程序尚未终结时，当事人若提出赔偿请求，势必会造成混乱，在无法作出终局裁定之前进行赔偿也无法提供足够的依据，不仅会削弱法律的权威性，同时也会造成司法资源的浪费。程序法是规定使人们的权利和义务得以实施所需的程序或手续的法律。我国的《国家赔偿法》具有实体法和程序法并存的性质，赔偿程序是实现国家赔偿的具体操作规程，我国的《国家赔偿法》对行政赔偿与刑事的程序均作了规定，但是由于对赔偿程序规定过于原则、笼统，存在诸多缺陷，已明显滞后。提出“程序终结”的本意是体现程序正义，让程序正义与实体正义协力配合，共同保障公民的基本权利。

《国家赔偿法》《行政诉讼法》对行政赔偿先行处理程序中采用何种方式来解决行政赔偿纠纷，均未作出具体规定。实践中，行政赔偿义务机关多采用“决定式”结案，一般不与请求权人进行协商或讨论，受害人只能被动接受或拒绝此决定，如《工商行政管理机关赔偿实施办法》第19 条规定：“法制机构可以根据认定的事实，提出处理意见，报局长或提交局长办公室决定。”但也有一些机关采用协商式，重要的依据是《行政诉讼法》第67 条第3 款规定的“赔偿诉讼可以适用调解”，以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件的若干问题的规定》第30 条规定：“人民法院审理行政赔偿案件在坚持合法、自愿的前提下，可以就赔偿范围、赔偿方式和赔偿数额进行调解。调解成立的，应当制作行政赔偿调解书。”第31 条规定：“被告在一审判决前同原告达成赔偿协议，原告申请撤诉的，人民法院应当依法审理并裁决是否准许。”但由于原《国家赔偿法》规定并不明确，导致行政相对人的合法权益有时无法获得全面保障。人民法院对被告的无限期追索，是为了保护公民权益，程序不终结，则被告人永无宁日。“程序终结”的提出使具体的操作有了明确的法律依据。

（二）“程序终结”的终极关怀

在我国公民的心目中，国家机关及其工作人员是人民的公仆，是中国社会中最值得信赖和依赖的力量。当公民的权益一旦受到来自国家机关及其工作人员的侵害时对其心理上、精神上的打击是巨大的，因为国家机关工作人员的职务活动是以国家名义进行的，代表了国家对个人的评价。任何个人面对国家机关的权力都是弱小的，法律理应成为社会弱势群体的庇护力量。而当损害事实已经存在的情况下，如何恢复与救济，以何种途径进行恢复与救济就是最实际的问题所在。《国家赔偿法》的确立为公民寻求救济提供了法律规范指引，但现代的法律不仅追求实体的正义，程序的正义是同样重要的法律追求。仅仅完善《国家赔偿法》中的实体法部分是不能完全保障公民的权利得以实现的，“程序终结”概念的提出为公民以何种完善的途径使自己的合法权益得以恢复和救济提供了程序法依据。确立“程序终结”的终极关怀是在更高的法律正义水平上的人文关怀。任何法律制度的提出都是为了保护人的，在《国家赔偿法》中，对被造成损害事实的当事人的合法权益的救济是其出发点和最终归宿。在司法解释中，进一步确立“程序终结”概念也无出其右，是有着一定的人文关怀的。

三、“程序终结”的现实病害及原因

（一）“程序终结”弊端的现实表现

1.机械执法的依据

“程序终结”这一概念是《国家赔偿法》中的程序方法论，程序的确立是为了更好地加强各个法律部门间的协调协作，并且最终及时地为受害人提供救济。“程序终结”如果拘泥于形式结案，则属于机械司法和恣意司法，而非严格司法。严格司法，是在准确理解并且正确把握法律精神下的依法办案，绝不是脱离法律精神、似是而非、望文生义地所谓“推敲”条文个别用词的法条主义。机械司法不顾社会效果，不追求案结事了，定纷止争，产生了越来越多的涉诉上访，影响社会的稳定等。在处理国家赔偿相关案件时，更应该避免机械司法现象的发生。当事人无法及时地在损害事实发生后请求国家赔偿并得到相应的救济，最后的结果便是上访。

2.影响办案效率

执行案件的法定办案期限，会因执行主体的经常性违反但缺乏相应制栽而失去刚性约束力。长此以往，法院的效率性也无从谈起。关于执行案件的办案期限，虽然历次版本的民事诉讼法都没有规定，但是最高人民法院多次以司法解释等形式作出明确规定，《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第107 条规定：“人民法院执行生效法律文书，一般应当在立案之日起六个月内执行结案，但中止执行的期间应当扣除。确有特殊情况需要延长的，由本院院长批准。”同时又有《关于严格执行案件审理期限制度的若干规定》第五条规定：“执行案件应当在立案之日起六个月内执结，非诉执行案件应当在立案之日起三个月内执结；有特殊情况需要延长的，经本院院长批准，可以延长三个月，还需延长的，呈报髙级人民法院备案。”当此类案件的办理巳经是六个月期限的若干倍时，其“程序终结”如果还限定于形式结案，那么法院既无公正也无效率可言，这种效率的低下直接造成的损害并不是法律系统的公信力，而是当事人无法得到救济和恢复的损害事实。

3.对应有救济的损害

美国法谚：“有权利就有救济。”在《国家赔偿法》中，有损害就应该有救济。我国《宪法》规定公民享有的一切权利，《宪法》四十一条明确规定了“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利”，而《国家赔偿法》又是对《宪法》规定的进一步落实。无法提出赔偿请求，救济便无从谈起。应该将救济列为首要考虑的因素，以最及时的方式为当事人提供救济和恢复。而先终结前序程序再提出赔偿请求，从根本上无法及时对当事人进行救济和恢复。尤其是在案情并不复杂，但涉及司法程序较为复杂的情况下。

（二）“程序终结”现实危害的实质

本来，“程序终结”是以保护被侵权人为目的的一种手段，但现在这个手段变成了司法机关摆脱“僵尸案件”的目的了，而保护被侵权人的目的消失了。从现实角度出发，会出现以下几个问题：

其一，如果办案法院对于“僵尸案件”无期限地不作“程序终结”，那么《国家赔偿法》第三十八条的规定就失去了意义。毋庸置疑，《国家赔偿法》第三十八条蕴含的立法价值不容否定，司法也不能容忍此类案件久拖不结。现实中的案件往往比理论讨论复杂，更由于国家赔偿相关案件中牵涉了多方利益关系，尤其以行政赔偿为主，严重地体现出我国司法中存在的一些问题无法逾越公权力的壁垒。

其二，办案法院如果对于此类案件长期不作“程序终结”，严重违反法定结案期限，那么应向当事人承担何种责任?怠于履行执行职责，属于执行员失职行为。执行员失职行为造成当事人损害的，法院应向当事人承担国家赔偿责任。案件当事人的合法权利依托司法途径得到救济，法院的怠于执行职责直接导致了当事人的救济无法得以实现。“谁施害，谁担责”，既然法院怠于执行而致害，那么法院即应自负其责，这种责任就是国家赔偿责任。

其实，上述两个现实问题也可以综合成为一个核心问题:此类案件适用国家赔偿法司法解释（一）第八条时，应当如何合理界定“程序终结”。有一种在司法人员中比较有代表性的观点：“程序终结”，就是指办案法院作出了终结执行的裁定，形式上已经结案。但是，如此简单的司法思维在实际司法与执法中遇到的瓶颈如果不加以解决，不仅无法体现“程序终结”确立的终极人文关怀，使其失去了立法目的，同时间接损害了当事人的合法权益。

四、完善“程序终结”制度的建议

1.回归“程序终结”的立法初衷

“迟来的正义是非正义。”《国家赔偿法》一方面关乎国家法治的形象，另一方面更关乎于当事人的切身权益。《国家赔偿法》是一部以救济受害人的同时限制行政权无限制滥用的法律，由于其拥有这样的作用并且肩负着保障公民权益的使命，如何提高其法律效率是在进行立法与司法解释时需要着重关注的。而《关于适用<中华人民共和国国家赔偿法>若干问题的解释（一）》中出现的“程序终结”这一概念并不利于所有的相关案件的审理，需要承认其设计初衷的一定进步意义，但立足我国国情，引入这样的概念并不利于基层行政赔偿与司法赔偿的进行，也让当事人的相关合法权益失去保障。漫长的前序案件审理过程在案例中并不少见，不难设想在这样的制度下，公民无法得到及时救济的情况会更加严重。立法机关应进一步解释“程序终结”，并且为其设定适用的条件，使其能在设计初衷下更好地提高法律效率。

2.具体的制度设计

（1）充分发挥检察院的职能

我国的人民检察院是国家的法律监督机关，代表国家行使检察权。人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。人民检察院的合法职权中包括了对于民事诉讼和行政诉讼是否合法实行监督。结合上文提到的《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》与《关于严格执行案件审理期限制度的若干规定》，人民检察院针对久无终结的“僵尸案件”可以展开相关监察工作。

在司法领域，人民检察院扮演者监督者的角色，在国家赔偿的“程序终结”机制中，人民检察院更应该提高素质要求和自我管理能力，为提高办案效率作出正面贡献。人民检察院必须确保案件审理的正当性与程序合理性，任何人都不能做自己案件的法官，法院并无职权也无法对自己的行为作出监督。在自律的前提下，人民检察院的监督和介入不仅能维持案件审理的程序合理性，更是能动地与“程序终结”进行互动，不仅能达到“程序终结”的立法目的，同时也能更好地为案件的当事人合法权益得以恢复和救济提供支援。

（2）考虑形式结案之外“程序终结”的合理性因素

在多数案件中，虽无程序终结之形，但往往有程序终结之实。因此，在形式结案之外，若满足一定条件，则认定“程序终结”，富有积极意义。这最大程度地契合了《国家赔偿法》第三十八条的立法宗旨和《国家赔偿法司法解释(一)》第八条的制定本意。最高法院赔偿办负责人就国家赔偿法司法解释（一）答记者问的文章标题就是“及时有力地保护赔偿请求人合法权益”，其中的关键词是“及时”和“有力”。这两个关键词说明，司法容不得恶意的、人为的久拖不结，容不得企图逃脱国家赔偿责任的规避法律行为。

不仅能满足当事人对自身合法权益的合理预期，当事人需要借助法院的强制执行手段，来兑现胜诉确定的合法权益，“法律白条”“赢了官司输了钱”之类现象，不止是当事人的悲哀，更是司法的悲哀。同时还能促进执行员和法院积极履职，认真履职。“害之则避，利之则趋”，若执行员执行失职而无法逃脱个人责任，法院执行失职而难以规避国家赔偿，则执行员和法院都会在履行职责方面更为用心、更为重视。

更深层次上讲，这样还能推动法治国家和法治社会的建设。公正司法始终是法治建设的极其重要环节，习近平总书记多次强调“要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”。司法因其公正和效率，才有权威。司法有权威，百姓才信“法”；司法无权威，百姓就信“访”。司法者只有真正做到依法办案，才会鼓舞当事人依法维权。

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[2]刘红.国家赔偿法司法解释中的“程序终结”之探讨[J].鄂州大学学报，2014，（2）.

[3]高秦伟.论行政赔偿先行处理制度的完善——以《国家赔偿法》修正为中心[J].法学杂志，2009，（6）.