国内外公共文化设施建设的经验对黑龙江的启示

初新刚

【摘要】完善黑龙江省公共文化设施建设是加快推进黑龙江省公共文化服务体系建设的一项重要基础性工程。借鉴美国的“民间主导”模式、法国“政府主导”模式以及国内浙江省和福建省公共文化设施建设的经验，对黑龙江省公共文化设施建设的启示是：完善财政对文化事业投入的增长机制；开拓多元化的政府融资渠道；重视基层公共文化设施建设。

【关键词】国内外；公共文化；设施建设；黑龙江；启示

【中图分类号】D63-34 【文献标识码】B

一、国外公共文化设施建设的经验

（一）美国的“民间主导”模式

美国政府对文化事业的管理奉行“无为而治”的理念。美国政府在文化事业管理上的做法与大多数发达国家不同，美国政府并没有单独设立文化事业管理机构，而是成立了史密森学会（Smithson Insfitufion）来从事文化事业的管理活动。史密森学会作为美国的文化事业管理机构，直接向民众提供大体上免费的各种公共文化服务。美国政府以财政拨款为主，并辅以相关基金、公司的出资和社会捐助等方式对史密森学会提供必要的资金支持。美国政府在支持文化事业发展方面的具体做法是：“对于文化事业和文化设施，政府不直接参与经营和管理，取而代之的是培育和扶持民间的非营利性组织或机构进行经营和管理。在此过程中，政府通过财政拨款、鼓励慈善机构和团体捐款、鼓励企业及个人捐赠等多种方式对其进行资金支持”。美国政府始终奉行补贴拨款的资助方式，即政府对任何在建项目的资金支持不得多于项目全部建设所需资金的50%，剩下的资金由负责项目建设的企业自行筹集。政府采取这样的资助方式一方面能够避免文化团体对政府资金支持的过度依赖，从而给政府造成沉重的财政负担。另一方面还可以通过这种方式激励其向社会组织、企业和个人寻求资助，同时又调动了社会各界对文化团体资助的积极性。

（二）法国的“政府主导”模式

法国与美国等发达国家不同，法国政府认为文化事业的发展应完全由政府控制，政府对文化事业的发展应实行严格的管控政策，是少数实行文化集权化管理的发达国家之一。法国政府对公共文化设施建设给予高度重视，法国政府每年用于博物馆、图书馆和剧场等公共文化设施的建设资金高达几十亿法郎。政府将这些建设资金通过文化部间接拨付给各个项目的施工单位。在过去的几十年当中，法国政府出资修建了一批耗资巨大、施工周期长的大型文化工程，如巴士底歌剧院、新国家图书馆、大卢浮宫扩建工程等。其中，新国家图书馆工程耗时7年，建设总投入为80亿法郎，平均每年法国政府都会投入十几亿法郎用于工程建设。

法国政府为了确保对公共文化事业的资金支持力度，除了对预算管理体制进行完善外，还通过立法明确规定中央和地方的投人数额和比例。立法中明确规定“在中央财政预算中，文化事业财政预算所占的比重不应低于1%，并且各级地方政府对文化事业的资金投入不应低于国家预算资金的两倍”。政府的大部分财政资金都用于建设和修缮大型公共文化设施，剩余部分用于投资公共文化艺术产品和服务，以及对非盈利性的文化组织进行资助等。此外，法国政府通过采取多样化的财政补贴方式引导农民和各种资金投资农村公共文化设施建设，具体的措施有直接补贴和低息、贴息贷款两种方式。其中，直接补贴是指法国政府对农场主、合作组织、企业投资建设的各种文化设施进行直接补贴，根据工程的性质不同，补贴的比例也不相同；而低息、贴息贷款是指法国对用于农村文化设施的贷款利率较低，而且都列入中长期投资贷款中，优惠贷款利息与金融市场利息差额部分由政府进行补贴。与此同时，针对企业投资和社会私人捐赠，法国政府采取了多种财政政策来鼓励其发展，如税收减免及优惠政策、财政补贴、低息贷款等。法国政府通过这些政策的制定，一方面拓宽了公共文化事业资金来源的渠道，另一方面使社会资本不断涌入公共文化领域。

二、国内公共文化设施建设的经验

（一）浙江省公共文化设施建设的经验

浙江省把公共文化设施建设纳入到公共文化阵地整体建设规划当中，不断加大各方面投入力度，使公共文化设施建设得以完善。浙江省始终坚持政府投入与社会参与双轮驱动的作法，积极拓展多方面的融资渠道，使投入格局形成多元化，促进了公共文化设施建设。一是始终坚持财政预算列支。从2007年开始，浙江省财政每年用于公共文化设施建设专项资金达1.09亿元并且逐年增加，公共文化事业建设费占财政支出的比重连续七年位居全国第一位。二是始终坚持吸收民间资本。浙江省抓住全省人民生活水平提高后，对文化的祈求愿望日益强烈的时机，将社会资本丰厚和民间文化底蕴深厚的优势加以充分利用，鼓励社会力量参与到公共文化设施建设中，形成以政府投入为主、民间投入为辅的格局。

（二）福建省公共文化设施建设的经验

福建省以先进文化为导向，以基层建设为抓手，采取多种形式，广泛开展群众喜闻乐见的文化活动，逐步完善农村公共文化设施，使先进文化占领广大的农村文化阵地，成效显著。福建省为了资助以“两馆一站”为主的农村公共文化设施建设，专门设立了“福建省农村公共文化设施建设专项资金”。同时，政府积极引导社会力量参与以“两馆一站”为主的农村公共文化设施建设，使投资形式呈现出多元化的趋势。一是由于福建省的常住人口中海外华侨的人数较多，他们大多热衷于公益事业并且资金实力雄厚，福建省政府就鼓励华侨对公共文化设施的建设资金进行捐赠。因此，在福建省华侨资金捐建成为一道特殊的“风景线”。二是福建省以“政企联合，共建带创”形式，大力开展农村文化阵地建设活动。政府作为建设活动的带头人，鼓励企业与农村形成互帮互助小组，实施对接到户工程。

三、国内外建设经验对黑龙江的启示

（一）完善财政对文化事业投入的增长机制

完善投入机制，夯实发展基础，是公共文化设施建设的物质保障。财政是政府集中资源和调控分配的重要手段，对加快推进公共文化设施建设起着十分重要的作用。现阶段中央财政对公共文化事业资金支持的主要形式是通过自上而下的专项转移支付，普遍采取“给、送、配”的专款拨付思路。但是，由于总量不足，中央与地方政策不配套，中央财政支持公共文化设施建设往往只能局限于简单地上项目、搞工程，或通过拨付少量专款的形式进行，大多数情况下是“杯水车薪”。黑龙江省经济发展水平和财政收入水平均位列全国各省份后席，完善全省公共文化设施建设需要国家给予必要的财政支持。因此，一方面要积极争取中央财政的资金支持，同时要加强对中央财政转移支付的资金进行监督和绩效评估，防止资金的截留和挪用，进而提高资金的使用效率。另一方面，国家有关公共文化事业投入的法制约束不健全，使文化事业投人缺乏全局性和持续性，大多都是项目投资。因此，在加快完善国家相关立法的同时，黑龙江省应积极制定有关公共文化事业投入的地方政策法规，从制度上确保黑龙江省财政对公共文化事业投入的增长机制。

（二）开拓多元化的政府融资渠道

政府虽是公共文化设施建设的主导者，承担了公共文化设施建设的大部分费用支出，但这是远远不够的，公共文化设施建设仍然受到资金问题的严重制约。因此，黑龙江省在公共文化设施建设的过程中，要多方筹集资金，开拓多元化的融资渠道。

1.政府要建立健全投融资机制，在投资方面适当放宽市场准入机制。一方面，政府在对公共文化设施建设经费的使用上要成本核算，通过投资、融资改革，建立公共文化事业经费的成本分担机制，以吸引更多的社会资金投入到公共文化设施建设中去；另一方面，政府要积极鼓励有实力的乡镇企业、民营企业、金融机构以及个人等社会力量共同参与公共文化设施建设，并给予企业或个人一定的优惠和政策支持。形成以政府为主导，民间资本、社会资本共建的多元化投资模式。

2.政府要积极倡导社会团体、企事业单位及公民个人提供自愿捐赠。现阶段，自愿捐赠在西方发达国家已经超过政府在公共文化设施建设中的投入，成为建设资金的主要来源。因此，政府应该积极效仿西方发达国家的这一做法，大力倡导社会团体、企事业单位和公民提供自愿捐赠，并对提供自愿捐赠的单位或个人给予税收优惠或减免政策、精神或物质奖励等。例如，对于纳税人通过非营利性的社会团体或国家机关间接向公共文化设施建设进行捐赠的，捐赠的金额应在其应纳税所得额中全额扣除；对于捐赠公共文化设施建设的外藉人士、海外华侨等，政府应给予一定的社会荣誉；对协助捐赠的中介机构和中介人可给予一定的物质奖励。

（三）重视基层公共文化设施建设

基层公共文化设施是建立健全公共文化服务体系网络的重要组成部分，事关广大人民群众的切身利益，对于提高基层群众思想道德和科学文化素质具有重要意义。目前，黑龙江省城乡公共文化设施发展水平差距较大，主要原因在于城乡二元供给结构。因此，要缩小城乡公共文化设施发展的差距，其必要路径是要改革城乡分割的二元供给结构，积极推行城乡公共文化设施一体化发展，努力提高政府对基层公共文化设施建设的重视程度，加大政府对基层公共文化设施的投入力度。