解析司法改革路线图

/王 健

法院独立审判，检察院独立行使检察权，司法公开、废除劳教保障人权……从党的十八届三中全会绘制的改革蓝图，到2014年“两高”报告的出炉，承载着“法治中国”梦想的新一轮司法改革已经启航。

近年来，法官队伍不断加强，但面对井喷的案件数量，仍然不堪重负。

“这些改革举措，对确保司法机关依法独立行使审判权和检察权、健全权责明晰的司法权力运行机制、提高司法透明度和公信力、更好保障人权都具有重要意义。”《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称《决定》）的发布，为未来“司改”路径指明了具体路线图。多位受访专家均表示，此次“司改”方案“力度空前”。

“司法改革是这次全面深化改革的重点之一。”中共中央总书记习近平在对《决定》作说明时表示，“司法体制是政治体制的重要组成部分。这些年来，群众对司法不公的意见比较集中，司法公信力不足很大程度上与司法体制和工作机制不合理有关。”

2014年的“两高”报告，依照司法改革的路线图，对《决定》的相关内容作出了回应和部署。

审判权独立，法院准备好了吗

确保司法机关依法独立公正行使审判权和检察权，成为新一轮司法改革的关键词。

根据《决定》，新的改革蓝图中，在司法管理体制上，推动省以下法院和检察院的人财物统一管理，并探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度。这些改革举措，剑指备受诟病的司法地方化和地方保护主义问题。

实际上，最高法院于2013年10月28日对外公布《关于切实践行司法为民大力加强公正司法不断提高司法公信力的若干意见》（下称《若干意见》），已显露出一些端倪，强调坚决抵制各种形式的地方和部门保护主义。就当前法院系统内部讨论的意见来看，至少要在制度上解决人、财、物三方面的保障，法院才更有底气在审判过程中与地方保护主义相抗衡。

但是，“省以下法院和检察院人财物统一管理”具体如何操作，显然还有许多细节需要确定。

2013年11月25日，中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱在《人民日报》刊文《深化司法体制改革》。谈到法院、检察院的财物统一管理方面，孟建柱在文章中提出，地方各级人民法院、人民检察院和专门人民法院、人民检察院的经费由省级财政统筹，中央财政保障部分经费。

“具体来讲，今后各级法院、检察院的工资、办公经费由省级财政负担。办案业务经费、业务装备经费由中央财政负责。追缴的赃款赃物、诉讼费用，由省级财政统一管理，上交国库。”消息人士称。

相比“财”与“物”的问题，“人”的问题涉及人事任免，情况复杂得多。在不修订现行法律的情况下，程序上法官和检察官的任免依然要由相应的人大作出。但在党的组织部门酝酿司法机构干部人选过程中，上级司法部门党组的话语权或将大为提升。

而一旦法官和检察官人选由上级司法部门党组提名，再交由县、市级人大任命，“由于司法机关脱离了地方，任命很有可能在当地通不过”，有司法界人士担忧。

另一个不容忽视的问题是，地方各级党委的政法委，都拥有领导地方司法机构的职能。司法要完全“去地方化”，还取决于地方政法委定位和角色的变化。

同“省以下法院和检察院人财物统一管理”的改革相比，在此次司法管理体制改革中，探索与行政区划适当分离的司法管辖制度更受社会瞩目。

对于这一改革新政的初衷，有业内人士认为是针对司法地方化开出的药方。但是，最高法院司改办副主任蒋惠岭则认为，这一方案的提出，首先是为了解决司法资源不均的问题。“有的地方法院案件数量不多，有的则过多，造成忙闲不均，浪费司法资源；有的地方法院管辖区域过大，有的则过小。”蒋惠岭撰文称。

在青海、西藏等地区，人数在10人左右的基层法院、检察院并不鲜见，几年前，西藏一个县检察院甚至只有3名工作人员。而在北京、上海等城市，一个基层法院往往拥有400多名法官。即便是如此庞大的法官队伍，面对井喷的案件数量，仍然不堪重负。

对此，有专家建议：“中西部地区那些人口少、地域小、案件少的县，可能不再设基层法院、检察院。相邻几个县的案件将集中到一个法院、检察院办理。对于案件数量多的地方，可以适当打破行政区划，增加基层法院的数量。如果几个县的面积较大或相隔较远，可以由集中起来的县级院设立巡回法庭或派出法庭审理。”

这个设想并不新鲜。事实上，我国已经有相当数量的跨行政区域设置的司法机构，包括军事、海事、铁路运输等专门法院以及基层法院的派出法庭。此外，在海南、广东等地，也有跨行政区划设置法院的情况。

消息人士透露，此次的改革设计中，不会涉及司法区划，而是从“司法管辖制度”入手，有限度推进。这意味着级别管辖上的调整、通过上级法院的指定管辖等途径，有可能在接下来的司法改革中被充分利用。

司法如何去行政化

实现审判权、检察权独立，除了司法地方化问题，还有司法行政化的严重问题。上下级法院机构之间、法院内部的运作和管理上，都具有高度的行政化特色，比如上下级法院间的案件请示汇报，法院内部实行审委会制度和案件审批制，造成案件的实际审理与案件的判决相分离。

有法学专家指出，审判权、检察权之所以始终无法摆脱行政化的困扰，还有一个很重要的原因是目前我国司法机关对司法人员的管理，是按照行政思路进行的。这种管理模式直接导致司法机关内部管理的行政化。

这位专家举例说，对于一起刑事案件，案件承办人收集并审查了证据，询问了证人和被害人，讯问了被告人或者犯罪嫌疑人，对案件比较了解，但根据现有管理体制，承办人对案件的处理意见，需要报庭长(科长、处长)、分管副院长(副检察长)批准。

“实际上，后者并不一定能够准确把握案件，审批案件时未必都正确，这是因为案件管理者没有全面、深入了解案件所致，由此导致的结果是司法活动行政化、办案责任不清楚。”这位专家说。

该专家建议，剥离法院和检察院的行政事务，交由司法行政部门管理。具体来讲，就是司法活动由审判长和主任(主办)检察官负责。案件主办法官或者合议庭，或者主任(主办)检察官，对案件的事实和证据负责任；一般性案件适用法律和刑事政策，由案件的主办法官或者合议庭负责，重大疑难案件适用法律和刑事政策时，由检委会或者审委会负责。

《决定》确定的思路是，主要通过健全司法权力运行机制来实现。比如，优化司法职权配置，健全司法权力分工负责、互相配合、互相制约机制，加强和规范对司法活动的法律监督和社会监督。改革审判委员会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制，规范上下级法院审级监督关系等。

较早前，深圳、佛山等地曾探索审判长负责制，弱化庭长、副庭长对法官的行政管理职权，赋予审判长对审判团队的管理权及对所审理案件的裁判权。

2013年10月下旬，最高法院下发关于深化司法公开、审判权运行机制改革的试点方案，要求在上海、江苏、浙江、广东、陕西等省市部分法院开展试点工作，其中的关键即包括消除审判权运行机制的行政化问题。

同期公布的《若干意见》，也要求各级法院的院长、副院长、审判委员会委员、庭长和副庭长坚决支持合议庭和独任庭依法公正审理案件，上级法院坚决支持下级法院依法独立公正行使审判权的同时，还提出要不断健全保障人民法院依法独立公正行使审判权的制度机制。

在这样的改革大背景之下，2014年1月21日，《深圳市法院工作人员分类管理和法官职业化改革方案》出台。今后，深圳的法院工作人员将划分为法官、审判辅助人员和司法行政人员，并对各类人员实行不同的管理制度。法官将直接作为第四类别公务员，单独按照法官职务序列进行管理，以法官等级定待遇。

据悉，改革方案探索解决审判权运行中的行政化问题。《方案》规定，法官不得在政治部、办公室、监察室等司法行政部门任职。目前在司法行政岗位的法官，要对自己的职业重新作出选择，特别是担任司法行政部门领导职务的法官，要么选择放弃法官身份继续担任现领导职务，要么选择放弃司法行政岗位的领导职位从事审判业务，回归司法办案。

有评论称，深圳的改革，让一度因为“说了不算”而深感“憋屈”的法官一下子找到了职业尊严，标志着我国司法改革朝着“让审理者裁判，由裁判者负责”的目标迈出了实质性的一步。

让人们感受司法公正，不仅要敞开法院大门，还要创造多元的司法公开载体。

司法公开与保障人权

“正义不仅要实现，而且要以人们看得见的方式被实现。”《决定》提出，推进审判、检务公开，录制并保留全程庭审资料，增强法律文书说理性，推动公开法院生效裁判文书。

从微博直播庭审到裁判文书上网，2013年中国司法公开的推进力度可谓空前。薄熙来案的透明审判，无疑是法院系统的一笔重彩。济南中院微博全程“直播”薄熙来案庭审，粉丝一路暴涨，表明公众对司法公开的期待。

为什么要大力推进司法公开？最高人民法院司法体制改革领导小组办公室主任贺小荣说：“如何才能让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义，根本的出路就在于司法公开。司法公开是树立司法权威、提高司法公信、制约司法专断的有效方法，也是提升法官业务素质、提高裁判质量、防止外部干扰的有效途径。”

当前，司法公信力流失业已成为严重的社会问题，社会公众对司法的不信任已成为一种普遍现象。法院目前面临“案多人少”、司法环境尚欠完善、群众诉求日益增长等诸多矛盾，需要通过司法公开，提升法院司法公信力，改善与群众之间的关系。

最高人民法院院长周强曾指出：“推进司法公开，是促进司法公正的有力举措。让当事人在审判过程中感受到公平正义，必须摒弃‘司法神秘主义’，全面落实司法公开原则。不仅要敞开法庭大门，还要创造和利用好多元的司法公开载体；不仅要公开庭审过程和结果，还要公开裁判依据和理由；不仅要公开案件审理，还要公开人民法院的其他审务工作。”

司法公开的一个重要方面是裁判文书的公开，正如周强所说，法院的裁判文书不仅要将裁判结果公开，而且还要将裁判理由、裁判依据公开。裁判理由公开是法官心证及判断过程的揭示，是裁判实质的公开。

2014年最高法院工作报告也提出：“推进量刑规范化工作，制定关于常见犯罪量刑指导意见，促进量刑公开透明、公平公正。”

“公开是原则，不公开是例外。”司法工作只有不断回应群众期待和关切，通过公开促进公正，司法机关的公信力才能不断提升。

2013年11月，《决定》提出废止劳动教养制度，到12月28日全国人大常委会正式废止劳教制度，短短一个多月时间，中央的改革魄力体现了对社会民意的尊重，彰显了我国人权司法保障制度的进步。

劳教制度正式废除后，相关善后工作如何展开，目前还没有一个明确的说法。此前的2005年和2007年，违法行为矫治法两次被列入全国人大常委会的立法计划。立法机关期望以《中华人民共和国违法行为矫治法》取代备受诟病的劳动教养制度，然而终因各方争议太大而被一再搁置。目前可以肯定的是，将原来用劳教解决的部分轻微刑事犯罪纳入司法程序解决已成为学术界和实务界的共识。

此外，《决定》中还提出了“健全错案防止、纠正、责任追究机制，严禁刑讯逼供、体罚虐待，严格实行非法证据排除规则”、“逐步减少适用死刑罪名”。

从裁判书上网到微博直播庭审，2013年中国司法公开的推进力度可谓空前。

今年的最高法工作报告指出，与惩治犯罪并行，保障人权对于人民法院而言同样重要。从“张氏叔侄强奸杀人案”这起重大冤假错案中，各级法院汲取教训，要求强化证据审查，发挥庭审功能，与公安、检察机关分工负责、互相配合、互相制约，建立健全防范刑事冤假错案工作机制，成为推动司法进步保障人权的重要支撑点。