中国可再生能源电价管制政策在辽宁省的适用性研究

黄珺仪

（辽东学院,辽宁 丹东 118001）

2013年全国能源工作会议上：明确了新能源装机总容量，提出全年要新增水电装机2100万千瓦、风电装机1800万千瓦、光伏发电装机1000万千瓦。目前最大的改变来自电网，不仅加大了消纳风电、光伏电站的力度，也支持分布式光伏电站的建设。中国目前实行的可再生能源电价管制政策主要是固定电价政策，正在研究并将出台可再生能源配额制政策。

1 中国的可再生能源固定电价政策

固定电价政策主要在德国、丹麦、西班牙和意大利等欧洲国家使用，这是使用时间最久也是使用最广泛的政策。中国的固定电价政策是2005年2月颁布实行的。在过去的几年里，实行固定电价政策的国家，固定电价政策使得技术创新明显增强，提高了投资者的兴趣，增加了对可再生能源的投资，使得可再生能源产量迅速增加。大部分政策通常根据发电的成本，对不同的技术制定不同的补贴政策。

固定电价政策有两个主要特点：第一，在购买上具有强制性以及在一段相当长的时期保证高的购买价格。通过政府机关的授权保证在一段较长的时期内（比如在法国至少10年、15年，在德国至少20年），以固定的价格要求给生产者必须购买其服务范围内所有新的可再生能源电量。第二，为了使可再生能源发展多样化，不同可再生能源技术的电力价格也不同。中国实行的固定电价政策，具体按照风力发电、太阳能发电、小水电、生物质能发电等不同的技术类型和成本水平，确定不同的上网电价。

1.1 固定电价政策的涵义与实质

1.1.1 固定电价政策的涵义

固定电价政策（Feed-in Tariffs，简称 FIT），是政府权力机关授权和在一段时期内（大概是15年）保证的、强制性的规定电力生产者必须以固定价格购买他们服务范围内的可再生能源生产者生产的电力，是供电企业以一个固定的价格把可再生能源电力卖给电网的政策。该政策可以保证可再生能源的开发商以特定的价格出售电力，同时要求电力公司必须购买。明确规定电网企业要为可再生能源电力上网提供便利，并全额收购符合标准的可再生能源电量，使得可再生能源电力企业得以生存，并逐步提高能源市场竞争力。固定的价格主要是依据可再生能源有关的成本价加上一些风险收益来确定。由于确定的固定价格比整个市场的平均电力价格要高，这种政策实际上是给予可再生能源电力企业的补贴。固定电价政策需要三个保障：一是保障上网，二是电力供给的长期合同保障，三是强制要求地区的或者全国的电网企业必须购买一定数量的可再生能源电力。

1.1.2 固定电价政策的实质是一种补贴

补贴是政府或者电力消费者向可再生能源电力生产者的转移支付。政府补贴是解决可再生能源正外部性的实质性办法，固定电价政策和补贴政策极为相似。通过实行固定电价政策，可再生能源电力生产者提供的每单位可再生能源电力，都会得到额外支付，即获得补贴。该补贴会激励可再生能源的生产和开发。

图1 固定电价政策

固定电价政策的运作方式与对污染企业征收污染税是相同的。以风能为例，固定电价政策会激励电力生产者开发利用所有可以获得的生产能源，一直到风能的边际成本等于强制性的固定价格Pm为止，生产的数量相应的为Qout，如图1所示，假设在可再生能源的发展初期，边际成本是不断上升的，随着可再生能源技术的发展，边际成本将会逐渐开始下降。可再生能源电力价格一般要高于传统常规能源电力价格，这主要是因为可再生能源和传统能源相比成本较高引起的。如果Pe是常规能源的价格，则b就表示可再生能源生产的整个额外成本。可再生能源的总成本不是a+b+c的面积，而是b+c的面积，而a是对可再生能源电力的补贴。总成本的大小主要是依据边际成本曲线的形状，而其形状又取决于技术的成本、可再生能源政策在政治上被接受程度、相关法规规定的可再生能源的数量等多方面因素的影响。

当人们试图采用不同的技术，而没有投资利用最成熟的技术的时候，静态的总成本增加了。欧盟或将全面削减可再生能源补贴，2005年至2013年，欧盟国家已向可再生能源项目投资6000亿欧元（约合8820亿美元），旨在提高绿色能源的市场竞争力，降低碳排放，减少气候变化对环境的威胁。如今，在欧洲经济不景气的背景下，大多数欧盟成员国不再像从前那样“拥护”可再生能源，或削减财政补贴，或出台税收政策。除了捷克，德国、西班牙等绿色大国也对可再生能源补贴有点消化不良。西班牙多年来一直斥巨资填补能源价格与成本之间的差价，现已成为欧盟区最大的公共赤字国，背负着260亿欧元的能源补贴债务。对此，西班牙政府不得不多次削减补贴，导致国内超过5万家光伏企业面临财政亏空和破产风险。

1.2 固定电价政策在中国的实践

1.2.1 中国生物质能发电产业的固定电价政策

中国的生物质能发电实行政府定价和政府指导价即竞价上网两种方式。《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》中规定，生物质发电项目上网电价实行政府定价的，由国务院价格主管部门制定标杆电价，电价标准由各省（自治区、直辖市）按照2005年脱硫燃煤机组标杆上网电价加每千瓦时0.25元补贴电价组成。生物质发电项目补贴电价，在项目运行满15年后取消。从2010年起，每年新批准和核准建设的发电项目补贴电价比上年批准项目递减2%。发电消耗热量中常规能源超过20%的混燃发电项目，不享受补贴电价。自2007年起，国家发改委在补贴电价之外对秸秆发电亏损项目给予了每千瓦时0.1元的临时电价补贴。目前生物质能发电项目的平均上网电价约为每千瓦时0.60元。2010年7月农林废弃物纯燃发电电价政策，固定电价为每千瓦时0.75元，项目规划和计划收归国家能源管理部门（含秸秆气化）。并且即将出台垃圾发电电价规制政策，以垃圾处理量折算电量为电价补贴依据，确定固定电价和固定补贴标准。

1.2.2 中国风电产业的固定电价政策

中国的可再生能源产业除了小水电之外，目前发展最迅速的就是风电产业，根据中国可再生能源发展规划，在未来十年间将使得风机装机容量翻几倍。由于电力企业进行风电投资和生产有了明确的收益预期，中国风电产业在2010年装机容量进一步迅速增长，当年装机容量超过1300万千瓦，在实现连续第四年翻番增长的同时，也一跃成为世界上风电增长速度最快的国家。

从2009年开始中国对新增的陆上风力发电企业开始实行固定电价政策，国家发展与改革委员会为了促进风力发电产业的进一步健康持续发展，2009年颁布了《关于完善风力发电上网电价政策的通知》，该政策有助于电力企业实现电力项目的利润。《通知》规定，按风能资源状况和工程建设条件，将全国分为四类风能资源区，相应制定固定的风电标杆上网电价。风能资源相对丰富地区的固定电价相对较低，而风能资源比较贫瘠的地区，固定电价相对较高。四类资源区风电标杆电价水平分别为每千瓦时0.51元、0.54元、0.58元和0.61元。这些较高的固定电价，代表了在支付给燃煤发电企业平均为每千瓦时0.34元的基础上，给予可再生能源发电企业很大的补贴。《通知》还规定今后新建陆上风电项目，统一执行所在风能资源区的风电标杆上网电价。海上风电上网电价今后根据建设进程另行制定。同时规定，继续实行风电费用分摊制度，风电上网电价高出当地燃煤机组标杆上网电价的部分，通过全国征收的可再生能源电价附加分摊解决。

2006年国家发展与改革委员会颁布了 《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》，建立了中国可再生能源发电定价和费用分摊机制，有力地促进了可再生能源发电产业发展。但随着风电的快速发展,该办法已无法满足现实管理的需要。这次出台的风电标杆上网电价政策是对原有办法的补充和完善，它有利于改变当前风电价格机制不统一的局面，进一步规范风电价格形成机制，有利于引导投资。通过事先公布标杆电价水平，为投资者提供了一个明确的投资预期，鼓励开发优质资源，限制开发劣质资源，保证风电开发的有序进行。有利于激励风电企业，不断降低投资成本和运营成本、控制电力项目的造价，因为电力项目造价越低、管理越好，电力企业所得利润就越高。此外实行固定的标杆电价也有利于减少政府行政审批手续，减少规制成本。

1.2.3 中国太阳能产业的固定电价政策

中国的太阳能发电、潮汐能发电和地热能发电项目上网电价实行政府定价的固定电价政策，该电价标准由国务院价格主管部门按照合理成本加上合理利润的原则制定。2007年国家发改委核定的内蒙古和上海崇明太阳能电价为每千瓦时4元。2009年以后太阳能发电开始引入竞价上网的特许权招投标政策。

2 中国拟制定的可再生能源配额制政策

中国一直重视可再生能源发展，解决风电等可再生能源的并网难问题，配额制将是有效措施之一。可再生能源配额制政策是国际上通行的促进可再生能源发展的政策之一。为解决当前可再生能源发电上网和市场消纳问题，配额制政策理念非常简单，但由于涉及众多利益主体，其运作机制却非常复杂。由于国情不同，我国可再生能源配额制政策设计与国外完全不同。

2.1 配额制的涵义与实质

美国是世界上最早实施可再生能源配额制的国家之一，截至2010年底，全球已有超过14个国家在全国范围内实施了配额制政策，一些国家在部分地区实施了配额制政策。在全球可再生能源开发利用规模较大的国家中，美国是配额制政策实施较为成功的国家，已有37个州实施了可再生能源配额制。

2012年从国家能源局颁布的《可再生能源电力配额管理办法（讨论稿）》将把可再生能源电力配额被“捆绑到”到各地各电企身上。目的在于以制度规定保障可再生能源的并网比例。讨论稿明确规定了配额制的三大义务主体是发电企业、电网公司和地方政府，分别承担发电、收购和消纳责任。承担发电配额义务的主体为控股总装机容量超过500万千瓦的发电企业，收购配额义务的主体为国家电网公司、南方电网公司等电网企业；各省(自治区、直辖市)负责所辖区域内配额指标的消纳。《管理办法》明确了电网、发电企业和地方政府的权利和义务，并以年度配额指标任务的方法加以考核，以提升各方发展可再生能源的积极性。

2.1.1 配额制的涵义

配额制是一种通过市场机制实现的可再生能源发展政策，是一个国家（或地区）用法律的形式对可再生能源发电量在电力生产总量或消费总量中所占的份额进行强制性规定的一项政策，也是一项支持可再生能源发展的重要政策工具，目标是通过市场机制以最低的成本引导企业开发和利用可再生能源。

2.1.2 配额制的实质

厦门大学学者林伯强认为配额制是促进可再生能源发展的最好的方法，配额制政策的本质与固定上网电价政策相同，都是一项推动可再生能源开发利用的激励政策，着力点在于解决可再生能源开发利用的高成本问题，因此，配额制政策一般不与固定电价政策混用。与国外不同，我国针对风电和地面光伏电站均出台固定上网电价政策，对于可再生能源的开发，固定电价政策已充分发挥其激励作用，我国出台配额制的政策目标不是解决通过竞争降低可再生能源开发成本的问题，而是要解决可再生能源的上网的问题，也就是可再生能源利用成本高的问题。

2.2 配额制在中国的实践

《管理办法》规定到2015年，总装机容量超过500万千瓦的发电企业，电网企业和地方能源主管部门均有强制承担除去水能的可再生能源（主要指太阳能、风能、生物质能、地热能和海洋能）发电配额指标的相关义务。其中，各省市自治区，被国家能源主管部门根据当地可再生能源资源、经济总量、电力消费总量以及电力输送能力，划分为四类地区，所得配额在1%到15%不等。第一类地区为，内蒙古的蒙西和蒙东电网可再生能源资源丰富的地区的可再生能源的接纳配额为15%，陕西、吉林、宁夏、甘肃、新疆、西藏、辽宁、黑龙江等八省区是10%；第二类地区为北京、天津、河北、山西、河南等比较丰富的七个地区，接纳比例为8%；第三类地区为江苏、上海、广东、湖南、湖北、福建、安徽、广西及海南等10省，接纳比例为4%；浙江、贵州、四川、重庆、江西不太丰富地区五个地区为第四类，电网接纳比例为2%。

《管理办法》的起草始于风电弃风现象的严重。数据显示，从2010年到2011年，全国并网风电装机的机组利用小时数从2047小时下降到1903小时，减少了144小时，降幅7%，同期火电则上升263小时。2012年全国风电约有200亿度风电被弃，而光伏的并网速度亦有所放缓。《管理办法》将引入基于配额交易的绿色电力证书制度，鼓励电力生产商对超额所发可再生能源电力进行配额交易。“十二五”期间并不会展开各省之间可再生能源配额的交易。对中国国内的可再生能源产业的发展而言，最重要的是电网的上网和电价补贴的发放。

配额制政策的实行要处理好各方利益的协调的问题。迟迟未能推出的《可再生能源电力配额管理办法》面临的更为主要的矛盾在于各省是否认可目前对配额指标的分配结果。

3 辽宁省可再生能源电价管制政策的适用性研究

可再生能源发展中遇到的问题归根结底还是经济性的问题。目前对于风电等可再生能源发电的开发成本高已得到了广泛认识，现有固定政策也较好解决了这一问题，但对于其由于出力特性导致的利用成本高，社会普遍认识不足，缺乏量化研究，导致目前可再生能源发电上网问题突出。

配额总量目标根据国家合理控制能源消费总量和调整能源消费结构的宏观目标确定。对以省为单位进行可再生能源电力配额指标分配，不同资源条件的省份承担的配额指标不同；同类型的省份承担同等的配额指标。

3.1 辽宁省的可再生能源发展概况和目标

风电是目前最具规模开发条件的新能源发电方式。风电在丹麦、德国、西班牙已成为电力主要组成部分，但在中国仍然处于起步阶段。截至目前辽宁电网风电装机容量突破了400万千瓦，达到442万千瓦，风电作为辽宁第二大电源，装机容量列全国第二位。辽宁在发展风电过程中，一直把生态建设放在重要位置，形成了风力发电与生态建设的有机结合，为全国首创。辽宁省是火力发电为主的省份，装机容量比重远远高于全国平均水平，达到80%以上，所以能源利用离不开对煤炭的依赖。近年来随着老工业基地的振兴，辽宁省经济快速发展，由此引起的能源供求之间的缺口达到每年全省7000万吨标准煤。辽宁出现了一些资源枯竭型城市，电煤供应越发成为制约经济发展的瓶颈。

辽宁省风能资源非常丰富，省内沿海六市是我国为数不多的临海强压型风能丰富区，地处我国两大风带，辽宁省还有大面积的近海，风能资源储量应远大于陆地，具有广阔的开发利用前景。近年来，辽宁省风电产业呈现出快速发展的趋势。辽宁省沿海六市是我国为数不多的临海强压型风能丰富区；另外辽西北一带，与风力资源最丰富的内蒙古自治区接壤，地形比较开阔，由两侧丘陵束缚，可天然形成强大的风力收缩区；根据初步测算，辽宁省陆地风能资源约5400万千瓦，其中可利用资源约1100万千瓦，近海风能资源尤为丰富。按辽宁省西北部各市也都抢抓国家重视可再生能源发展的良好机遇，做大做强风能发电产业。2012年辽宁发电装机总量容量3663.3万千瓦，其中风电456.48万千瓦，占12.46%，同比增长32.33%，成为省内第二大电源。

中国的老工业基地省份辽宁，在未来将以发展清洁能源作为产业结构和能源结构调整的推手。根据规划到2015年，核能和可再生能源占全省电力装机容量的比重将达到15%左右。根据辽宁省政府最近制定的《应对气候变化实施方案》，2015年辽宁力争将万元产值能耗在2010年的基础上再降低20%，相应再减少二氧化碳排放1亿吨左右。未来红沿河核电站装机容量达到648万千瓦，发电200亿千瓦时，核能和可再生能源占全省电力装机容量的比重达到15%左右。与此同时，辽宁将加大力度淘汰落后产能。风力发电和太阳能利用是辽宁省可再生能源优先发展领域。

3.2 辽宁省的可再生能源电价管制政策

即将实行的可再生能源的配额制指标，辽宁省由于可再生能源比较丰富，可再生能源的接纳配额为10%。尽管目前辽宁省的可再生能源还是实行固定电价政策，但是如果辽宁省实行了配额制政策，那么还需要固定电价政策吗？回答是肯定的。因为配额制为电力企业设立了一个目标，但是不能推动这个目标的实现，而固定电价政策却可以为电力投资者释放信号，能够促进电力项目的投资建设。此外固定电价政策不仅能够加速可再生能源电力的发展，而且还能够促进其他重要社会目标的实现。固定电价政策通过支持当电力产业发展和扩展规模，提高了经济效益，并降低了可再生能源电力的生产成本。固定电价政策并不是完全以市场机制为基础的政策，其优势在于有利于促进市场竞争。与完全竞争的市场不同，并不是风能同太阳能、生物质能发电之间的竞争，也不是大规模的电力企业同小规模企业之间的竞争，而是可再生能源电力的开发者和生产者为了降低价格促进自身利润最大化而展开的竞争。所以即使辽宁省内实行了配额制，在相当长的一段时间内对一部分可再生能源产业仍然要实行固定电价政策。

[1]Dominique Finon.The social efficiency of instruments forthe promotion ofrenewable energiesin the liberalized power industry[J].Annals of Public and Cooperative Economics，2006.（5）.

[2]Shin，An Econometric Analysis of the Efficiency of Renewable Energy Policies[R].Working Paper，2004.

[3]DanielHansen,Laurence Kirsch,and MichaelO’Sheasy，An Analysisofthe EffectofRenewable Portfolio Standardson RetailElectricity Prices[R].working paper，2007.

[4]王俊豪.垄断性产业市场结构重组后的分类管制与协调政策——以中国电信、电力产业为例[J].中国工业经济,2005，(11).

[5]王俊豪.管制经济学原理[M].北京：高等教育出版社，2009.

[6]赵进文，范继涛.经济增长与能源消费内在依从关系的实证研究[J].经济研究，2007，(8).

[7]王俊豪.《政府管制经济学导论》[M].商务印书馆，2002.

[8]燕丽娜.可再生能源发电开发利用及经营情况实证分析——以江苏省为例[J].经济与管理，2010，(8).

[9]王逢宝，刘新.基于DEA模型的城市集约经营效率分析——以我国的15个副省级城市为例[J].山西经济管理干部学院学报，2006，(3).