税收调节居民收入分配：理论分析与目标定位

曲顺兰

(山东财经大学,山东 济南 250014)

一、引言

近年来，我国城乡、地区、行业间的收入差距不断加大，收入分配格局失衡导致了部分社会财富快速向少数人集中，成为经济社会发展与和谐进程的主要障碍。从国家统计数字来看，我国近年的基尼系数已远远超过了国际公认的警戒线，接近于0.5。虽然自2009年起有所回落，但仍然是比较高的，收入差距问题仍然相当严峻。从城乡来看，2012年，中国城镇居民人均可支配收入为24565元，而农村居民人均纯收入为7917元，前者是后者的3.1倍[1]，考虑到现实中的种种因素，城乡居民收入差距实际可能更大；从城镇不同收入群体来看，按七等份收入分组，城镇最高收入组人均为64461元，最低收入组人均为7819元，前者是后者的8倍。从区域来看，2013年1月24日公布的21省(区、市)2012年城镇居民人均可支配收入水平呈现出明显的“东高西低”的现象，东部省区中上海、北京、浙江、广东、天津、福建、山东，均高于全国水平，居前7位，后4位的四川、江西、宁夏、青海，均属西部地区。最高的上海是40188元，最低的青海是17566.3元，两者差距达到2万余元，为2.29:1。从行业来看，按照国家统计局公布的城镇工资统计数据，2012年，高收入行业和低收入行业平均工资之比为3.96∶1，其中，最高的金融行业年平均工资为89743元，最低的农林牧渔业年平均工资仅为22687元，绝对工资差距达到67056元[1]。也就是说，金融业职工一个季度的工资相当于农林牧渔业职工全年工资，这么大的行业差距在国际上也是少见的。

这些数据说明，我国收入分配确实面临着严重的问题，缩小收入分配差距，已经成为社会各界强烈的共同呼声，特别是利用税收调节居民收入分配，加大对高收入者的征收额度，缩小收入差距的呼声越来越高。温家宝(2010)说过，一个社会当财富集中在少数人手里，那么注定它是不公平的，这个社会也是不稳定的。中国农业银行首席经济专家向松祚(2013)[2]表示，收入分配失衡是中国最头疼、最重大，也是当前亟待解决的问题。不解决这个问题不仅会影响经济的平稳增长，还会影响到政治社会的稳定。贾康(2013)[3]认为，政府优化我国收入分配的主要作为空间，是再分配领域，加强和优化再分配调节应作为重点任务纳入新一届政府的通盘工作部署和改革总体配套方案的设计。马建堂(2013)[4]认为，在全面建成小康社会的时候，不只是居民人均收入和GDP翻了一番，而且要分配得更好，中低收入居民的收入力争要增加得更多一些。华生(2013)[5]认为，收入分配改革的实质是财政税收改革。高培勇(2013)[6]认为，收入分配问题主要缘于调节手段不足，实现收入分配改革目标需优化现有税收格局。

近年来，我国政府高度重视收入分配差距问题，采取了提高企业养老金标准、提高企业最低工资标准、对个人所得税税率级次和起征点进行调整、增加对低收入者的财政转移支付、加大对农业的扶持力度等一系列措施加以调整，取得了很大的效果。党的十八大报告在提出“收入倍增”目标的同时，明确要求“着力解决收入分配差距较大问题。”“实现发展成果由人民共享，必须深化收入分配制度改革”，在新一届政府任期和更长时间内，将着力推进有关收入分配的改革和政策优化。“十二五”规划也强调要运用税收政策手段，发挥其收入调节功能，逐步扭转收入分配差距过大趋势。2013年，国务院批转发改委等部门报送的《关于深化收入分配制度改革的若干意见》中，多次强调税收在加快健全再分配调节机制方面的作用，明确将加大税收调节力度，形成有利于结构优化、社会公平的税收制度。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中也强调，要“完善以税收、社会保障、转移支付为主要手段的再分配调节机制，加大税收调节力度。完善慈善捐助减免税制度，支持慈善事业发挥扶贫济困积极作用”，形成合理有序的收入分配格局。税收是政府宏观调控，进行再分配的重要工具，理应在居民收入分配公平上发挥其应有作用。

二、税收调节居民收入分配的理论分析

西方经济理论认为，收入分配不公是市场失灵的一个重要方面，依靠市场机制本身已无法解决，作为社会政策目标之一，政府应承担起调节居民收入分配的责任[7]。税收作为政府调节居民收入分配的重要工具，能够在市场经济体制比较完善的情况下，通过税制本身税种的设定、税基的选择以及税率的高低等的实施，对高收入群体征以高税收，且将通过税收组织的收入，通过财政转移支付和社会保障等形式，用于低收入群体和对贫困者受益的支出上，明显地调节居民收入分配差距过大的状况，这已成为各国政府调节居民收入分配差距的重要手段[8]。这是市场经济有效运行的客观要求和政府履行经济职能的需要，也是由税收调节居民收入分配的职能所决定的[8]。霍布斯认为[9]，国家要积极干预经济，通过运用税收工具消除财富分配的不均，通过合理的财富分配使社会效用达到最大化，以实现“最大社会福利”。发达国家税收调节收入分配公平的实践经验也表明，税收在调节居民收入分配公平中，起到了其他政策不可替代的作用。

(一)市场失灵及收入分配外部性要求税收发挥调节作用

一般认为，对收入分配的调节主要有市场调节、政府调节和社会调节三个层次，其中，市场调节在收入分配中起基础作用。在市场经济条件比较完善的情况下，市场应该按照机会均等的原则，依据每个个体的资源禀赋状况，提供的劳动、资本和土地等生产要素等情况，按照所做贡献的大小进行分配。只要市场环境适合公平竞争，每个个体的机会均等，那么，这种按照市场要素进行的居民收入分配就是公平的。政府对收入分配的调节主要是两个方面：一是通过法律、行政等手段，创造良好的制度环境，消灭垄断，打击灰色收入、隐性收入和非法收入，保护合法收入，以保障市场机制的正常运行；二是对初次分配的结果进行再分配，主要是通过收入和支出进行分配和调节，利用税收、转移支付、社会救助等经济手段，筹集财政收入，调节过高收入，并向低收入者或无收入来源的人提供最低生活保障，即“劫富济贫”，以促进社会分配公平的实现，这是政府作为的重点。社会调节主要是讲求社会责任，富裕群体在习惯与道德的影响下，以自愿的形式通过慈善捐赠等拿出自己的一部分收入，帮助贫困群体改善生活、教育和医疗的条件，能够弥补市场调节和政府调节的不足。社会调节需要借助社会联系和社会组织，是市场和政府调节收入分配的有益补充。

在市场经济中，市场竞争能使社会资源配置在一种均衡状态下达到帕累托状态，但市场并不是万能的，由于市场主体过于追逐私利和短期效益，必然导致恶性竞争、垄断、公共物品缺失等“市场失灵”问题，从而阻碍生产要素的流动和社会资源的有效配置，产生两极分化，贫富悬殊，这成为政府干预的理由。安德森[10]提出了一些较为适用的政府角色:提供经济基础，提供各种公共商品和服务，协调与解决团体冲突，维护竞争，保护自然资源，为个人提供获得商品和服务的最低条件，保持经济稳定。

从收入分配来看，市场要求按照每个个体的能力和对生产所作的贡献(包括劳动和资本)大小以及个体拥有的财产多少等来分配收入。由于每个个体所拥有的体力、智力、天赋和资本在质和量上会有很大差别，完全按市场规则来分配会造成贫富差距，而且这种差距又会成为收入分配差距进一步扩大的原因。当不公平的收入分配或者说是贫富差距处于一种很大的状态时，富人是否会自愿地无偿转让一部分收入给穷人呢？霍克曼和罗格斯、马格林以及瑟罗等经济学家提出了“帕累托最优所得再分配”的概念。即：个人间的相互依存的效用函数是外部性的一种形式。假设个体的效用不仅取决于其自身的消费，而且还有赖于其他个体所获得的消费。例如，出于善意，如果穷人获得的效用增加了，富人的生活环境会更安全，这样富人可能觉得心安理得，他的效用也增加了，在这种情况下，通过把富人的一部分收入转让给穷人，有可能使所有人的福利提高[11]。如果富人来自穷人边际收入增加的收益大于来自其自身边际收入增加的收益，那么，通过把富人的收入转让给穷人，两者的福利都会提高。

如果富人从其收入转让给穷人中获益，这种转让将是自愿的。就像私人的慈善捐赠一样，在此情况下，政府在影响帕累托最优再分配上将无所作为。但是，市场机制并没有使富人和穷人之间的收入转让成为一种自愿性行为。因为，穷人的福利改善属于公共产品性质，穷人的福利改善同时有益于很多富人。由于任何一个富人无须考虑这种正外部效应，或者说，他们只考虑其自身的直接利益，他们就没有动力提供足够的转让数量，这个时候，政府就应有所作为，就要实施强制性再分配措施，即通过征收累进所得税，迫使富人多拿出一部分所得，并以转移支付的方式补贴穷人。瑟罗(1970)提出，收入分配是一种公共产品。如果收入分配是“公平的”，每个人都因生活在一个良好的社会中而得到满足，没有人能被排除在享有这种满足之外。

(二)国家职能与税收职能要求税收发挥调节作用

国家职能是指国家在阶级统治和社会管理中的职责和功能。它反映了国家活动的基本方向、根本任务和主要作用。其对内主要是政治职能、经济职能、社会公共管理和服务职能。比如，国防建设、保障国家安全，社会治安，交通、水利等基础设施和城市公共建设，农村和地区协调发展，环境保护和生态建设，教育、科学、文化、卫生等社会事业发展，社会保障和社会福利，政府行政管理，促进经济社会可持续发展等，国家职能的实现靠的是政府，需要通过政府干预来实现。在市场经济中，起基础调节作用的是市场机制，但市场只能提供具有竞争性的私人产品，而不能有效地提供公共产品，也可能缺乏社会公正，导致穷者愈穷，富者愈富，社会收入差距越来越大，会出现市场失灵状态。在这种情况下，社会经济的有效运行和有序发展客观上需要国家履行其经济职能，即国家通过制定经济发展战略和完善各种制度与政策，通过强制力来实施收入再分配，消除和减缓市场调节的盲目性和消极性，帮助穷人能够过上体面的生活，使经济社会运行稳定和具有可持续性[8]。布坎南(1988)[12]认为，国家存在的唯一根据是促进社会共同体每个成员的利益，也就是说国家是社会成员个体目标实现的手段。

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根据马克思主义税收思想，“赋税是喂养政府的奶娘。”税收与国家有着密切的联系，税收是为国家实现其职能服务的，或者说，国家职能的实现需要通过税收来完成。国家通过税收来筹集财政收入，并基于公共需要向社会提供公共物品和公共服务。英国经济学家哥尔柏说过，税收是个技术活儿，国家的正常运转离不开税收，民众福祉的提升也有赖于税收。国家进行收入再分配，其措施主要是税收与转移支付，而转移支付的收入也是通过税收来筹集的。“税收不但可以通过征税直接调节个人收入水平，也是社会救助和福利政策等财政转移支付的资金来源，在政府强制收入再分配中起主导作用”[13]。

理论上，税收具有四种职能，筹集财政收入是其基本职能，另外还有资源配置、宏观调控、调节收入分配三种派生职能[14]。其中，财政收入职能是国家对税收的最基本要求，它体现的是国家和私人部门的关系。财政收入职能表现为国家宏观税负的高低，宏观税负越高，社会再分配越向公共部门倾斜，政府宏观调控能力也就越强；宏观税负越低，社会再分配越向私人部门倾斜，有利于社会效率的提高。如果政府以公平收入分配作为宏观调控的目标，则有利于促进收入分配公平[14]。其他三种税收的派生职能是其作为一种分配手段，所具有的能够反作用于社会经济活动，影响并调整各利益主体的经济利益与经济行为，进而影响并调整整个社会经济运行的职责和功能。税收由最初的财政收入筹集为目的逐渐成为政府财政调控经济运行和收入分配的手段，既是市场经济发展中国家经济职能所要求的，又是国家经济职能的重要组成部分[14]。作为税收重要职能之一，税收调节收入分配内在于税收分配的过程之中，且在国民收入分配各环节由于其调整利益主体不同而体现出不同的作用与目标定位[14]。

(三)税收的本质属性决定了税收具有调节作用

税收是国家为维系其自身运转需要，基于其公共权力对于人民财产和收益实施的强制征收，通过再分配，参与到社会再生产的各个环节，其目的是为国家提供满足全体成员对公共产品和公共服务的需要，即增进私人福利，税收的本质是“取之于民，用之于民”。由于税收在经济、社会活动的各个方面有着广泛、必然、内在的相互关联，税收不仅是获得财政收入的重要途径，而且在它介入GDP分配并为国家取得财政收入的过程中，事实上也改变着GDP原有的分配格局以及原有的国民财富分配格局，是连接初次分配和再分配的重要渠道，成为国家影响社会经济活动和调节居民之间贫富差距的重要手段[8]。古典学派代表瓦格纳在《财政学》一书中写道：“从社会政策的意义上看，税收是在满足财政需要的同时，或者说不论财政有无需要，为纠正国民所得的分配和国民财产的分配而课征，以调整个人所得和财产。因此税收不能被理解为单纯的从国民经济年产物中的扣除部分，税收还包括有纠正分配不公的积极目的。”[15]这是税收本身所固有的，具有客观必然性，即税收本身的内在属性构成了税收调节的内在依据[8]。

与其他经济手段相比较，税收调节的特点：一是以国家为主体，以法律为后盾，强制性无偿性征收。也就是说，税收调节居民收入分配是一种受法律保护的刚性分配机制，通过它能够按照法定的税率来调整收入分配格局，实现国家宏观经济目标。二是税收调节范围广，力度大。通过对税收做一系列的制度安排和政策措施的实施，对居民在各个环节的收入分配和收入使用进行全面的调节，正是因为税收作用的范围广、力度大，所以说，税收在收入分配领域所起的调节作用是其他调控手段所无法企及的。三是税收调节可以按照国家既定目标来进行。税收制度与税收政策无优劣之分，只是按照国家某一时期特定的经济政策目标来进行。税收立足于公平视角，通过政府制定的税收政策，在税制结构、主体税种和辅助税种选择、税率选取上做出适合本国国情的设计安排，改变居民的可支配收入，影响其对行为做出的各种选择，公平地调节全社会的各种分配关系，理所当然是调节收入分配最好的工具。所以，税收本质属性决定了其既可以在征收过程中通过税基的选择和累进税率的设计调节收入分配差距，也可以为财政转移支付提供稳定的收入来源，进而间接促进低收入者增收机制的建立[14]。

(四)不同税类税种调节居民收入分配的性质和调节效果

税收调节作用的发挥在国民收入的初次分配、再分配和三次分配都能发挥作用，但主要还是在国民收入的再分配领域中，在国民收入再分配过程中，如果一个国家的税制体系比较完整、健全，各种税种完善，那么税收就可以对居民个人收入的来源、分配、使用、财富积累与转让等财富的流量和存量进行直接和间接调节，通过改变居民收入的可支配性，来影响其对行为做出的各种选择来实施[7]。在国民收入的初次分配环节，税收的调节作用主要是通过商品税(目前将商品税称“货物和劳务税”)对企业收入发生作用来完成的；对居民个人收入来说，主要是通过税收调节减少货币的实际购买力，使个人可支配收入发生增减变化，从而实现调节居民收入分配的目标。在国民收入再分配环节，税收调节作用主要通过所得税和财产税来实现的。所得税主要是对居民个人财富流量进行调节，而财产税则是对居民个人财富存量的调节，可以防止社会财富过度集中于少数人手中，达到税收调节收入分配差距的目标(如表1所示)。第三次分配是以募集自愿捐赠等慈善公益方式对社会资源和社会财富进行的分配，税收介入第三次分配主要是通过所得税和财产税等对慈善捐赠予以激励与引导，引导高收入流向低收入阶层。

税收在调节居民收入分配公平上能够发挥一定的作用，但税收不是万能的，它只是分配的二次调节，其作用范围受到制约，所以，不能把所有收入再分配的功能都加在税收身上。别给税收背负道德的“十字架”[16]。由于一国造成居民收入分配不公的原因是多方面的，比如行业垄断的存在、寻租、违法经营、非法暴利、灰(黑)色收入等不合法收入造成的收入不公是税收无法介入的。加之，由于税收调节作用的不确定性、税制本身和经济社会环境的影响，使税收调节功能的发挥会受到一定的制约，因此，其调节作用又是有限的，公平居民收入分配目标的实现需要税收与行政手段、法律手段及其他经济手段的协调与配合才能实现。

表1 税收作用于国民收入三次分配的性质及效果

三、税收调节居民收入分配应遵循的原则及政策目标

税收政策目标是指税收政策主体，即税收政策实施者政府，根据其价值判断通过一定的税收政策手段所要达到的目的，以使社会经济运行达到一种预期的状态。它是税收政策的出发点和归宿，是税收政策中具有决定意义和起核心作用的构成要素，并在政策实践全过程中起导向作用。税收政策作为国家经济政策的重要组成部分，与国家其他宏观经济政策一样，要服务于一定时期宏观经济与社会发展的总体要求，其政策调节目标自然与政府的总体经济目标相一致。

(一)确定税收调节政策目标应遵循的原则

一是要保证社会经济规范有序稳定增长。只有社会经济总量增加了，也就是把经济这块“蛋糕”做大了，才能保证调节收入分配有充足的财力可用。

二是初次分配中要能够充分体现劳动报酬的合理性。有效解决劳动者的劳动报酬太低，资本所有者、经营管理者和劳动者之间的收入分配严重不合理状况。

三是再分配要有效解决低收入、弱势群体生存问题，使所有公民能够有尊严地生活。在按劳分配的基础上，充分利用政府税收、社会保障、转移支付等政策调节过高收入，培育中等收入阶层，提高低收水平，保障弱势群体生活，从而改善整个社会的福利状况。

四是第三次分配要不断提升社会的公平度，激励企业家进行慈善捐赠。

(二)税收调节政策目标理论上的观点

税收调节居民收入分配的目标就是实现社会公平，即将收入差距保持在大多数人经济能力和心理能力能够承受的范围之内。从理论上来看，目前税收调节居民收入分配的政策目标有全社会效用最大化、全社会福利最大化以及最低收入者的效用最大化三种观点[8]。

1.全社会效用的最大化

效用主义者认为，个体效用最大化必然意味着社会效用最大化，只有让个体的效用最大化了，全社会的效用才会最大化。如果存在着收入边际效用递减的情况，那么，某个个体的收入越高，其增加的收入的效用就越低[8]。也就是说，当一个人多购买一辆兰博基尼的效用，低于另一个个体购买一辆QQ的时候，财富就没有实现个体效用的最大化，当然总的社会效用也就没能实现最大化，只有高收入者把其收入的一部分转移给低收入者，使低收入者的个体效用越来越接近高收入者，全社会效用才能最大化。为了使全社会效用最大化，税收的作用就是从高收入者群体取得一部分收入，通过转移支付转移给低收入者群体，或者激励高收入者将其支配不了的财富用于投资办教育、增加就业或是公益事业中去，产生高的正效用。当个体效用最大化后，由乘数倍增的社会效用必然也会最大化。

2．全社会福利的最大化

在福利经济学中，福利最大化就是效用实现的最大值；在功利主义经济学中，福利最大化则意味着符合最大多数人的利益选择。福利经济学奠基人庇古提出的两个福利基本命题：国民收入水平越高，社会福利就越大；国民收入分配越平均，社会福利就越大。据此，社会收入分配公平并不追求收入的完全均等，只要使全社会福利最大化，适当的收入分配差距亦是可取的[8]。但是，由于资源的稀缺性、机会的不均等性、信息的不完全性和不确定性等，由市场进行的初次分配结果一般是不公平的，导致一些人占有太多的资源，而另一些人却满足不了基本的生活需求。所以，这样的结果，从市场的角度看是最优的，但从全社会福利的角度看却不是最大的[18]。庇古认为，社会总福利的大小，不仅取决于国民收入总量的多少，而且取决于国民收入在社会成员之间的分配[19]。因此，要使全社会福利最大化，就必须由政府干预初次分配结果，由税收和财政转移支付进行调节。

3.最低收入者效用的最大化

美国经济学家罗尔斯(1971)认为，政府要通过税收来调节社会收入分配，即对高收入者征税，并把这种收入转移支付给低收入者，使最低收入人群的效用达到最大化。当然，他主张的对高收入者征税也是有限度的税率，因为像拉弗曲线所提出的，在一定的税率之下，政府的税收会随着税率的升高而增加，一旦税率的增加越过了这一转折点，政府税收将随税率的进一步提高而减少。因为超过纳税人承受的税率，会严重损害高收入者的劳动积极性，从而使税收收入减少。所以，税收政策目标是通过提高高收入者的税收负担，尽量不伤害中间阶层，减轻低收入者税收负担，还要通过负所得税使那些最需要帮助的人得到帮助，使最低收入者效用最大化[8]。

以上三种政策目标，表述了收入分配公平的不同侧面，但三者的税收调节居民收入分配的政策主张是一致的[8]。三种观点都认为，收入的边际效用是递减的，也就是说，某人的收入越高，来自增加的收入的效用或者说是福利就越低[20]。因此，政府利用税收进行收入再分配，将高收入者过高的收入通过一定的收入转移支付给低收入者，就可以使低收入者的效用最大化，增大的效用远远超过高收入者减少的效用，从而可以使整个社会效用最大化或社会福利最大化。

(三)我国税收调节政策目标的确定

税收政策是国家为了实现一定历史时期任务，选择确立的税收分配活动的指导思想和原则，它是国家经济政策的重要组成部分。税收政策目标是税收政策的核心内容。它与国家整个社会经济发展的总目标联系在一起，并为实现国家总体经济目标服务。税收政策目标不是一成不变的，在不同的社会经济条件下，税收政策目标是不同的。在我国社会主义市场经济体制下，税收政策目标不是单一的，而是多元化和分层次的。我国目前税收政策的主要目标包括：保障国家财政的需要，促进资源合理配置，促进经济稳定增长和促进收入公平分配，税收政策所要实现的四个目标是相互联系的，且在一定阶段又是相互矛盾的，如何处理，就要看国家在这个阶段最想达到的目标。

改革开放以来很长一段时间，我国经济社会发展的总体目标是经济稳定发展，即把“蛋糕”做大，倡导“效率优先，兼顾公平”的经济发展战略，因此，与宏观经济政策相一致，税收政策目标也是强调在促进经济稳定发展的同时，提高经济资源配置效率的基础上，兼顾收入分配公平问题。近年来，我国已经开始在科学发展观的指导下构建和谐社会，强调社会稳定和社会发展，高度重视收入分配改革和缩小收入分配差距。2013年，国务院批转的《关于深化收入分配制度改革的若干意见》中，以较大篇幅专门围绕规范收入分配秩序问题做了重要部署，其提出的收入分配制度改革目标是：城乡居民收入实现倍增、收入分配差距逐步缩小、收入分配秩序明显改善、收入分配格局趋于合理。并在此基础上进一步提出了“合法收入得到有力保护、过高收入得到合理调节、隐性收入得到有效规范和非法收入予以坚决取缔”四个主要目标。对我国未来收入分配制度改革提出多项具体指导意见，多次强调税收在加快健全再分配调节机制方面的作用，明确将加大税收调节力度，形成有利于结构优化、社会公平的税收制度。

为贯彻落实党的十八大关于全面深化改革的战略部署，十八届三中全会研究了全面深化改革的若干重大问题，通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，决定提出的全面深化改革的总目标是：完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性，加快发展社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明，让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平惠及全体人民。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中又强调，要完善以税收、社会保障、转移支付为主要手段的再分配调节机制，加大税收调节力度；要规范收入分配秩序，完善收入分配调控体制机制和政策体系，建立个人收入和财产信息系统，保护合法收入，调节过高收入，清理规范隐性收入，取缔非法收入，增加低收入者收入，扩大中等收入者比重，努力缩小城乡、区域、行业收入分配差距，逐步形成橄榄型分配格局[21]。完善慈善捐助减免税制度，支持慈善事业发挥扶贫济困积极作用，形成合理有序的收入分配格局。

这就意味着我国当前深化收入分配改革的核心目标是实现社会公平。温家宝曾说过：“公平正义比阳光更重要，公平正义比太阳还要有光辉”。所以，把“提低、扩中、控高”作为主线，通过改革调整现有收入分配格局，将“沙漏形”的社会两极向中间挤压，扩大作为消费主力军的中等收入群体占比，缩小最高和最低群体收入差距，最终形成“橄榄形”的收入分配格局[22]。中国国际经济交流中心常务副理事长郑新立认为：“推进这项改革就是要通过对收入分配结构的调整，尽快地增加中低收入者的收入，形成‘橄榄形’的收入分配结构，使全国人民共享发展成果。支持劳动参与企业利润的分配，再分配要更加注意公平，鼓励先富带后富，最终实现共同富裕”[23]。从我国改革开放以来经济社会发展目标演进来看，随着经济总量的不断提高，在公平问题上，经历了“兼顾公平——注重公平——更加注重公平”这样一个认识过程，且有不断强化之势，最终达到社会各方面的利益关系得到妥善协调，劳动、知识、技术、管理、资本等一切力量调动起来，人民内部矛盾和其他社会矛盾得到正确处理，社会公平和正义得到切实维护和实现。

解决收入分配领域的矛盾，实现社会公平的希望在于重建或调整适应市场经济体制的政府收入分配调节机制，而一旦涉及收入分配机制的重建或调整，无论在初次分配层面，还是再分配层面，都涉及财税体制的根本性改革，这也是《决定》中将财税体制改革作为单独一部分的重要原因。作为财税改革的落脚点即是让富人“穷”一些，让穷人“富”一些。那么，税制改革的目标定位则是“形成有利于结构优化、社会公平的税收制度”的目标，也先后被载入中共十八大报告以及国务院批转的《关于深化收入分配制度改革的若干意见》之中。所以，税收调节居民收入分配的最终目标是实现既定社会效率下的社会公平。即初次分配的目标是以起点公平为约束条件实现效率最大化，再分配的目标则是以最终效率为约束条件实现公平的最大化，平等与效率达到最佳组合。

根据《决定》精神，应是“加大税收对居民收入分配的调节作用”。税收的作用主要体现在“调节”二字上。如果处理得好，则可以强化调节作用；如果处理得不好，则可能偏离既定目标，“放任”或“扩大”收入差距。税收工具在调节收入分配时无非是增税与减税两个方面，具体来税，就是增加富人获取收入、支出或拥有财富的税收负担，减少穷人的税收负担，并产生超越增税或减税数额本身之外的作用[24]。也就是说，通过税收分配手段，对高收入者过高收入征税，以再分配的方式，转移支付和社会保障等，转移给低收入者，通过低收入者的福利水平的提高，来改善整个社会的福利状况，注重的是结果公平。

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